加強我國稅源管理的探討

吳巋巖

（安徽財經大學 財政與公共管理學院,安徽 蚌埠 233030）

加強我國稅源管理的探討

吳巋巖

（安徽財經大學 財政與公共管理學院,安徽 蚌埠 233030）

稅源管理是稅收管理的核心和基礎，是稅收職能得以實現的根本途徑。當前，我國稅源情況和管理環境發生諸多重大變化，稅源管理存在不少問題。只有通過更新稅收理念、完善稅收法律體系、建立健全稅源管理機制，才能不斷提高稅源管理的質量和效率，更好地實現稅收職能。

稅源管理；納稅人權利；納稅服務；信息管稅

稅源，即稅收收入的來源。[1]15稅收來源于經濟，經濟—稅源—稅收，這是稅收收入的轉化過程。稅源管理是稅務機關以公共管理理論為指導,以現行稅收法律制度為依據，以稅源為管理對象，采取有效措施提高對稅源信息的采集、分析、評估、監控能力，確立并保障納稅人權利，提供優質、高效的納稅服務，從而促成納稅遵從度和稅收征收率的提高，促進稅收征收管理的公平和效率，以實現稅收職能的一種公共管理活動。在現代市場經濟條件下，稅收具有財政職能、調節職能和監督職能。稅源管理是稅收管理的基礎，[2]74是稅收職能得以實現的根本途徑。當前，隨著我國經濟社會信息化、市場化、國際化程度的日益加深，我國稅源情況和管理環境發生諸多重大變化。為了更好地實現稅收職能，必須加強我國的稅源管理。

一、當前我國稅源管理存在的主要問題

（一）經濟社會環境日益復雜

一是隨著市場經濟的不斷發展和對外開放的持續深化，我國經濟保持平穩快速發展，稅源規模不斷擴大，稅源結構日益多元化，稅源國際化程度不斷加深，企業經營信息化程度大幅提高，電子商務發展迅猛。這些變化客觀上增加了稅源管理的難度，迫使稅務機關改變傳統的管理理念、方式、手段以適應新的挑戰。二是隨著市場化進程和民主法制的發展，我國政府行政理念和政府行為在發生變化，稅收政策的制定和執行的宏觀制約因素增強。國民素質的提高，納稅人主體權利意識的增強，對稅務部門依法治稅和服務水平的要求會越來越高。

（二）稅收理念陳舊落后

稅務機關課稅理念陳舊。一是重稅收任務、輕稅源管理。我國政府和稅務部門對稅收收入實行計劃管理，稅收計劃的制定采用基數增長法。政府將稅收任務的完成情況作為考核稅務部門工作業績的主要指標，稅收計劃具有明顯的強制性。稅務部門把超額完成稅收任務視為最重要的政績目標，強調完成稅收任務，將稅源管理視為完成稅收收入的管理手段，而不是將其作為稅收管理的中心工作。由于稅收計劃的制訂常常與實際的稅源狀況脫節，有稅不收、收“過頭稅”、越權減免稅等現象依然存在。二是重監管、輕服務。在稅收征管中，稅務機關和稅務人員都注重對納稅人的監管，忽視優化納稅服務，沒有將納稅服務提到法制化層面上，對納稅人的激勵缺失，甚至濫用職權侵犯納稅人合法權益；征納雙方法律地位不平等，稅務機關與納稅人是一種監管者與被監管者的關系。三是重人治、輕法治。從稅收征管的外部環境看，政府行政干預替代稅收執法的問題較多，“地方政策”替代稅收法律的情況并不少見，權力甚于法律。從稅務機關內部看，法律政策服務于稅收任務，法治管理流于形式。“人情稅”、“關系稅”大量存在，該征的不征，該免的不免，該罰的不罰。我國納稅人也缺乏正確納稅理念。一方面自覺納稅意識差，偷逃稅現象普遍。另一方面納稅人權利意識不強，在自身權利遭到侵害時，不知也不會保護自己的權利。

（三）稅收法律體系不健全

一是稅收法律立法層次低。我國現行的稅收法律制度，除了《稅收征管法》、《個人所得稅法》和《企業所得稅法》是由國家立法，作為國家經濟生活中重要的稅收立法如增值稅、營業稅、消費稅等，均是授權立法，以條例的形式存在，降低了稅收法律制定的廣泛性、代表性和透明度，造成稅收法律缺乏權威性、穩定性和剛性，立法權與執法權出于同一主體，也不能保證執法的公正。二是納稅人權利缺失并缺乏保障。我國憲法第五十六條規定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”，卻缺乏關于“納稅人的合法權益受法律保護”的相應條款，而體現納稅人基本權利的 “稅收法定”、“政府必須為納稅人服務”和“不準浪費稅款”等原則未能在憲法和法律得到明確確定。[3]34目前我國對納稅人權利作出的許多規定，都只是局限在稅收征管領域里來認識和界定，將納稅人權利狹隘化，并且缺乏有效的保障機制，不足以維護納稅人的根本利益。三是稅制復雜、稅制缺陷。我國目前稅種有19種（實際開征18種）。如此多的稅種，再加上稅制的改革帶來的不斷變化，必然加大稅務部門稅源管理的難度。“以票管稅”帶來管理難題，增大了稅收成本。我國的稅法體系還存在一些歧視性規定，直接導致稅源確定上的不均衡。四是我國稅費總負擔相當重。[4]8

（四）稅源管理機制不完善

一是稅源管理運行機制不健全。稅源調查流于形式，微觀稅源調查沒有得到真正重視，稅源調查的手段、方法落后，影響了調查的精確度；稅源監控失位，漏征漏管戶大量存在，“以票管稅”效果不佳，虛開、假票等現象仍然普遍存在，電子商務領域稅源監控管理缺失；納稅評估成效低，處于個人操作和層次較淺的狀況，信息技術尚未得到充分利用；稅務稽查職能錯位，稅務稽查工作仍停滯于以查增收或以查促收的階段，是配合征管部門完成稅收收入任務的工具，導致稽查部門追求檢查數量和查補收入，稽查質量下降，執法的嚴肅性、公正性受到極大削弱。二是稅源管理合作機制不完善。稅務機關內部合作機制未有效建立，直接影響了稅源管理的質量和效率；國地稅合作不夠緊密，缺乏有效的溝通和配合，導致稅源信息資源的不能有效利用，也影響納稅服務的質量和水平，增加了稅收成本。政府部門間在稅源管理上的協作配合不暢，各自為政的思想和行為比較嚴重。三是納稅服務質量和水平不高。納稅服務供給與需求不匹配，在納稅服務實踐中，稅務機關往往從自身考慮或需求出發進行納稅服務，提供的服務內容與納稅人的真正需求不匹配，納稅人的真實需求不能得到滿足；重形式輕實質，強調改善工作態度，提供一些生活或工作用具作為服務內容，如在辦稅廳提供茶水、互聯網接入等，而不下功夫解決一些實際問題，如申報高峰期排長隊；我國納稅服務缺少內部的考核監督，更缺乏社會的外部監督和評價，納稅服務質量難以保證。四是納稅人激勵機制不健全。目前我國稅收管理中還沒有對尚未被稅務機關發現的不誠信納稅人主動糾錯進行激勵的制度，納稅人激勵機制的缺失，不利于引導不誠信納稅人向誠信納稅人轉變；“納稅百強”評比是以納稅人的稅額大小作為標準，激勵納稅人多納稅，但稅額絕對數難以衡量納稅人真正的納稅遵從的好壞，無法證明其是否已經應納盡納，這種做法存在明顯的激勵錯位。

（五）稅源管理信息化水平較低

數據質量監控不嚴，中國稅收征管信息系統（CTAIS）主要的業務功能還是模擬手工操作，流程不盡合理，對數據信息的審核校驗監控不嚴，稅源信息采集不完整；稅收信息化建設對稅收調查、稅收分析、納稅評估、稅務稽查等主要稅源管理工作的技術支持明顯不足，信息技術在稅源管理工作中未得到充分運用；信息共享程度低，目前主體業務系統之間，部門之間的數據仍未實現有效整合，數據比對、分析不夠，稅源信息共享程度低。

二、加強我國稅源管理的幾點建議

（一）保持宏觀經濟穩定和協調發展

在保持我國宏觀經濟增長的同時應下大力氣平衡地方經濟，努力縮小收入分配差距，進一步推進稅費改革，不斷促進國民經濟健康持續發展，為稅源管理創造基礎性條件。

（二）更新課稅理念

一是樹立協調發展理念。稅務機關在稅源管理過程中，要注重保護稅本，嚴格依法征稅，不折不扣落實各項稅收優惠政策，及時減免稅收，扶持納稅人發展壯大；政府要確定適度的財政收入規模，有效降低宏觀稅收負擔，提高納稅人的再生產和消費能力，為社會創造更多的財富和稅收。二是樹立依法治稅理念。稅務部門要依法征收、應收盡收、堅決不征收過頭稅，絕不越權減免稅；稅務機關和稅務人員秉公執法，嚴格按照執法程序辦事；要將一切與稅收有關的事項納入法制化軌道；要正確執法和公平執法，將稅法公平的適用于不同的納稅人，減少因執法程度不同而造成執法不公。三是樹立優化服務理念。在稅源管理過程中，做到“以納稅人為中心”，牢固樹立服務理念，重組業務，簡化流程，優化服務，豐富服務形式，提升服務質量，努力為納稅人提供全面、優質、高效的服務。通過優質的納稅服務引導納稅人提高依法納稅遵從的意識。四是樹立科學管理理念。要從實際出發，實事求是，牢固樹立創新意識，積極探索和把握稅源管理規律，善于運用現代管理方法和信息技術手段，分析新情況，總結新經驗，尋找新途徑，解決新問題，不斷提高稅源管理的質量和效率。

（三）完善稅收法律體系

一是健全稅收基本規范。在憲法中明確稅收法定主義原則和納稅人的基本權利，實現納稅人憲法權利與憲法義務的平衡，同時為保障納稅人權利提供憲法依據；制定稅收基本法，重點明確稅收基本問題，將稅收的共同性、原則性內容規定下來，用以統領、指導、約束和協調各單行稅法、法規；對現有稅收法律規范進行清理、分類、合并，解決稅收法律之間相互矛盾，交叉重復、結構混亂等問題，增強稅收法律規范的系統性。二是提升稅收立法層次。由全國人大制定稅收基本法；凡是中央稅、中央與地方共享稅和部分在全國范圍內普遍征收的地方稅稅種，其稅法的制定、頒布、實施權和修訂、廢止權屬于全國人大及其常務委員會；授權制定的稅收法規應當接受全國人大及其常務委員會的監督和審查，授權立法的范圍應當逐漸縮小。三是進一步優化稅制，降低稅負。實行綜合與分類相結合的個人所得稅制度，降低邊際稅率，減少稅率檔次，增加生計扣除；增值稅徹底型轉，將房屋、建筑物投資納入抵扣范圍，對交通運輸、建筑安裝、銷售不動產等行業由現行的征收營業稅改征增值稅，實行完全意義的消費型增值稅；完善地方稅體系，適時實施資源稅改革，促進資源節約和環境保護，統一包括內外資企業房地產稅、城建稅和教育費附加等稅收制度，積極穩妥推進物業稅改革，適時開征社會保障稅。

（四）健全稅源管理機制

一是建立以信息管稅為特征的稅源管理新機制。信息管稅，就是稅務機關充分利用現代信息技術手段，以解決征納雙方信息不對稱問題為重點，以對涉稅信息的采集、分析、利用為主線，健全稅源管理體系，進而提高稅收遵從度和稅收征收率。進一步完善征管制度，為“信息管稅”提供制度保障；完善“四位一體”稅源管理運行機制，進一步明確稅收分析、稅源監控、納稅評估、稅務稽查各環節的工作內容、部門職責和工作機制；加強稅源信息采集、監控和共享管理，提高稅收征管的質量和效率；建立數據分析及稅源預警平臺，使得數據分析及稅源預警常態化；深化納稅評估，應著重以省為單位開展綜合信息分析和評估預警工作，分析本地區的征管狀況，并將發現的問題按地區、行業逐級向下深入分析到具體納稅人和具體管理環節，形成面、線、點有機聯系、逐級遞進的分析機制，為基層納稅評估提供案源和指導；充分利用稅務機關已掌握的信息，做好信息比對，及時發現問題，采取管理措施；不斷總結實踐中普遍適用的分析評估模型，逐步建立起覆蓋所有國民經濟行業分類的評估模型和指標體系。二建立健全納稅人激勵機制。建立納稅人自我糾錯制度，納稅人自我糾錯制度是指未被稅務機關發現的情況下，納稅人主動坦白糾正偷漏稅行為，并補報補繳偷漏稅款，稅務機關給予免予刑事起訴以及免予或減輕行政處罰的一種納稅人激勵制度。這種制度通過給予不誠信納稅人主動坦白后優惠待遇，誘導納稅人自我糾錯，提高依法納稅水平。在《稅收征收管理法》中增加關于對那些未被稅務機關發現而主動補繳稅款的納稅人免予或減輕刑事處罰，并免予或減輕行政處罰的內容，以立法形式明確規定實行納稅人自我糾錯制度的總原則，作為制定具體制度的依據。完善納稅信用制度，稅務部門應大力向社會公開和推介納稅信用等級的評定結果，政府其他部門也應當重視納稅信用等級評定結果，把此結果作為決定是否向納稅人提供銀行信貸、股票發票、投資擔保、工程招標等扶持的依據之一，從而最大限度的強化納稅信用等級評定的激勵效果。三是建立納稅服務體系。完善納稅服務組織管理體制，總局以下的各級稅務機關應設置專門納稅服務機構，形成健全的納稅服務組織體系，更加高效地為納稅人提供納稅服務；規范納稅服務內容、制定納稅服務標準，制定全國統一具體的納稅服務標準，對納稅服務的程序、方式、方法、步驟和時限等，從質量和數量上都作出明確規定，有助于納稅服務工作的落實；建立完善信息性、程序性和權益性納稅服務制度；探索個性化納稅服務。四是建立協稅護稅網絡。構建以政府牽頭、稅務主管、部門配合、司法保障、社會參與的協稅護稅網絡，推動稅源管理社會化建設。

[1]阮宜勝，稅收學原理[M].北京：中國稅務出版社,2007.

[2]謝旭人,中國稅收管理[M].北京：中國稅務出版社,2007.

[3]王志榮.稅收管理公共化研究[M].北京：中國財政經濟出版社,2008.

[4]安體富.對稅收若干重要問題的思考[J].中國稅務,2009，(1).

責任編輯：高 煥

Abstract:Tax source management is the core and the basis of tax administration.It is also the fundamental way to perform the tax functions.At present,the condition and management of tax source have witnessed many important changes,but many problems still exist in tax source management.Only by renewing the tax concept,perfecting tax law system,establishing and improving the mechanism of tax source management can the quality and efficiency of tax source management be increased continuously,and then the tax functions be performed better.

Key words:tax source management;taxpayers'rights;tax service;tax administration by means of information

On Strengthening China's Tax Source Management

Wu Kuiyan
(School of Finance and Public Management,Anhui University of Finance and Economics,Bengbu 233030,China)

F810.422

A

1672-447X（2011）02-0060-03

2010-04-07

吳巋巖（1974-），安徽黃山人，黃山市國稅局信息中心副主任，安徽財經大學財政與公共管理學院在職研究生，研究方向為財政稅收。