公民社會視角下社會組織與政府新型關(guān)系的構(gòu)建*

張玉東

（山東政法學(xué)院經(jīng)濟貿(mào)易法學(xué)院，山東濟南 250014）

公民社會視角下社會組織與政府新型關(guān)系的構(gòu)建*

張玉東

（山東政法學(xué)院經(jīng)濟貿(mào)易法學(xué)院，山東濟南 250014）

中國共產(chǎn)黨第十七大報告、中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會都對規(guī)范、健全、培育、支持社會組織的發(fā)展有著大段的論述，社會組織的建設(shè)成為構(gòu)建公民社會不可或缺的一項重大課題。理清社會組織與政府的關(guān)系是建設(shè)社會組織的前提，二者的關(guān)系不應(yīng)該局限在管理與被管理、附屬與被附屬、甚至相互對抗的層面，而應(yīng)該在實踐的推動下破冰，構(gòu)建一種新型的、和諧的伙伴關(guān)系。

公民社會;社會組織;政府;關(guān)系

公民社會是指圍繞共同的利益、目的和價值上的非強制性的集體行為。它不屬于政府的一部分，也不屬于盈利的私營經(jīng)濟的一部分。或者可以說，它是處于“公”與“私”之間的一個領(lǐng)域。公民社會最重要的特點是它相對于國家的自主權(quán)和獨立性。公民社會在推動民主和發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用，逐漸成為民主化的重要動力。公民社會的結(jié)構(gòu)性要素主要包括私人領(lǐng)域、社會組織、公共領(lǐng)域、社會運動等。而其中的社會組織是公民社會承擔(dān)公共治理和公共服務(wù)的重要力量，是公民社會的基礎(chǔ)和主體，是公民社會的核心要素。

一、社會組織在我國的初步發(fā)展

社會組織的概念來自于國外，起源于政府、市場、社會三分法或稱三元結(jié)構(gòu)的劃分，因此，社會組織又有很多個名稱:第三部門、非政府組織、非營利組織、志愿者組織、公民社會組織、民間組織、社會團體和慈善組織等。從概念上說，社會組織是為了實現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識地組合起來的社會群體，其性質(zhì)突出地體現(xiàn)為:非政府性、非營利性。各國的實踐表明，社會組織與政府、市場構(gòu)成了現(xiàn)代社會三個相互制衡的力量，正如薩拉蒙教授所言:“非營利組織在世界各國的發(fā)展表明，一個由非營利組織所發(fā)動的全球性的‘結(jié)社革命’正方興未艾，它對21世紀(jì)所具有的意義，也許如同民族國家的興起對20世紀(jì)所具有的意義一樣重大”。在我國，社會組織也日漸在促進經(jīng)濟體制改革、政治體制改革進程中發(fā)揮著不可替代的作用。學(xué)術(shù)界逐步加深了對社會組織研究，對社會組織的立法也逐漸提上了日程。

社會組織具有自主性、自治性、自愿性等特點，明顯區(qū)別于企業(yè)和政府，也正是這些優(yōu)勢使得它在促進社會進步過程中發(fā)揮著不可替代的作用。社會組織的成立不以營利為目的，不能進行利潤分配，因此可以享受到國家的稅收減免優(yōu)惠。社會組織同時又是非政府組織，社會組織既不是政府部門也不是事業(yè)單位，它是依靠廣大民眾成立的自下而上的民間性組織，與政府自上而下的政權(quán)形式是相對應(yīng)的。社會組織因此可以自治，在和政府合理分工的前提下，能夠輔助政府，也能制約政府行為。

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟雖然蓬勃發(fā)展，但社會組織的建設(shè)卻是嚴(yán)重滯后的。暫不論質(zhì)量，僅僅從數(shù)量上看，我國社會組織的發(fā)展還處于起步階段。截止到2008年底，全國每萬人擁有社會組織的數(shù)量是2.2個，發(fā)達國家如法國 是110個，日本是97個、美國52是個，不少發(fā)展中國家的社會組織平均也要在10個以上。

國家民政部根據(jù)我國現(xiàn)行的法規(guī)和管理體制，將社會組織分為五大類:第一，經(jīng)濟類。包括:工商服務(wù)業(yè)，即從事工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)濟類組織，包括行業(yè)協(xié)會、商會;農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展，即直接為農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展服務(wù)的組織。第二，科學(xué)研究類。即從事自然科學(xué)、社會科學(xué)研究的組織，包括思想政治工作研究會。第三，社會事業(yè)類。包括:教育，即從事各種教育活動的組織;衛(wèi)生，即從事各種醫(yī)療、衛(wèi)生、保健服務(wù)的組織;文化，即從事文學(xué)、藝術(shù)、娛樂、收藏、新聞、媒體、出版等方面的組織;體育，即從事各種體育運動、健身活動的組織;生態(tài)環(huán)境，即從事動植物保護、環(huán)境保護及環(huán)境治理的組織。第四，慈善類。即社會服務(wù)，從事社會福利、救災(zāi)救助、社會保障及社會事務(wù)的組織。第五，綜合類。包括:法律，即從事各種法律研究、咨詢、援助、代理的組織;宗教，即各類宗教及宗教交流組織;職業(yè)及從業(yè)者組織，即職業(yè)協(xié)會、專門行業(yè)從事者組織;國際及涉外組織，即國際性非營利組織、外國商會、境外非營利組織駐華機構(gòu)等;其他，如校友會、友好協(xié)會及其他未列明的組織。不同種類的社會組織可以發(fā)揮不同的社會職能，可以輔助政府行為，可以干預(yù)和制約營利性組織的行為，也可以協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系。

二、我國政府對社會組織管理色彩濃厚

在社會組織和政府關(guān)系上，主要有這樣幾種模式:社會組織對抗國家;社會組織制衡國家;社會組織與國家共生共強;社會組織參與國家管理;公民社會與國家合作互補。從我國這些年的實踐來看，我國政府對社會組織的態(tài)度主要體現(xiàn)為管理，具有濃重的行政色彩，而在這種關(guān)系的構(gòu)建中，采用的是軟法為主，硬法角色缺失。

從中央政策和法規(guī)的內(nèi)容上可以看出，近些年來，我國中央和政府對社會組織的建設(shè)日漸重視。中國共產(chǎn)黨十七大報告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》提出要“規(guī)范發(fā)展行業(yè)協(xié)會和市場中介組織，健全社會信用體系。”“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為。”中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建和諧社會若干重大問題的決定》中對社會組織的建設(shè)有大段的論述:“健全社會組織，增強服務(wù)社會功能。堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。發(fā)展和規(guī)范律師、公證、會計、資產(chǎn)評估等機構(gòu)，鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等領(lǐng)域興辦民辦非企業(yè)單位。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會等社會團體的社會功能，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。發(fā)展和規(guī)范各類基金會，促進公益事業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)各類社會組織加強自身建設(shè)，提高自律性和誠信度。”《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》也提出“按照政企分開、政資分開、政事分開以及政府與市場中介組織分開的原則，合理界定政府職責(zé)范圍，加強各級政府的社會管理和公共服務(wù)職能。”“培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、公益慈善和基層服務(wù)性民間組織，發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。完善民間組織自律機制，加強改進對民間組織的監(jiān)管。”另外，中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出:“積極發(fā)展獨立公正、規(guī)范運作的專業(yè)化市場中介服務(wù)機構(gòu)，按市場化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會、商會等自律性組織。”中國共產(chǎn)黨十五大政治報告《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)》要求“把綜合經(jīng)濟部門改為宏觀調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門，加強執(zhí)法監(jiān)管部門，培育和發(fā)展社會中介組織。”黨的十七大對加快行政管理體制改革做出了全面部署，十七屆二中全會審議通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，確立了深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和重點任務(wù)。深化行政管理體制改革要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，而發(fā)展社會組織是轉(zhuǎn)變政府職能的有效途徑，深化行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)同時發(fā)揮社會組織的積極性。不難看出，中央加大社會組織建設(shè)的力度和決心前所未有，這為社會組織的建設(shè)提供了政策前提。

社會組織適用的法規(guī)規(guī)章在數(shù)量上不斷增多，在內(nèi)容上也不斷的完善。行政法規(guī)有《社會團體登記管理條例》、《外國商會管理暫行規(guī)定》、《中組部、民政部、人事部、財政部、勞動部關(guān)于全國性的社會團體編制及其有關(guān)問題的暫行規(guī)定》。部門規(guī)章有《民政部主管的社會團體管理暫行辦法》、《社會團體分支機構(gòu)、代表機構(gòu)登記辦法》、《社會團體設(shè)立專項基金管理機構(gòu)暫行規(guī)定》、《宗教社會團體登記管理實施辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位和社會團體代碼管理辦法》等8個。規(guī)范性文件更有《民政部關(guān)于重新確認(rèn)社會團體業(yè)務(wù)主管單位的通知》等83個之多，涉及社會團體收費、社會團體主管單位、社團登記、社團年檢、對社團征稅等問題。

一方面，我國有關(guān)社會組織的法規(guī)政策很多，各級政府都出臺了相關(guān)的細則、意見、辦法等，這些法規(guī)政策形成了社會組織管理的“制度剩余”。另一方面，在社會組織的管理上又存在“制度真空”。比如說，我國還沒有管理社會組織的一般性法律，面對不斷涌現(xiàn)的新社會組織，缺乏針對性強、可操作的法規(guī)制度，還有一些法規(guī)細則難以適應(yīng)社會組織發(fā)展的需要;對社會組織的“越位”管理阻礙了社會組織的健康發(fā)展，對社會組織管理“失位”也使一些社會組織缺乏監(jiān)管，助長了一些不良組織的發(fā)展，對社會組織管理的“錯位”則扭曲了社會組織的正常形態(tài)。［1］2010年9月2日，深圳市民間組織管理局局長馬宏女士表示，《行業(yè)協(xié)會商會條例》和《非營利組織條例》已進入今年深圳市人大的立法計劃，這將成為中國為社會組織立法的積極嘗試。數(shù)據(jù)顯示，截止2010年6月底，深圳已有社會組織3862家。深圳市不僅在全國率先突破了社會組織注冊的體制性障礙，還為它們的孵化、成長提供場地和資金支持。在充分實踐的基礎(chǔ)上，深圳市對社會組織的立法探索應(yīng)該是有著深厚的現(xiàn)實基礎(chǔ)的，其前景也是可以期待的。

三、阻礙社會組織發(fā)展的外部原因分析

社會組織的作用是不可替代的，國家和政府發(fā)展社會組織的決心也很大，但社會組織在我國的發(fā)展卻不如人意，遇到的阻礙比較大，存在著這樣那樣的問題。筆者認(rèn)為，造成這種結(jié)果的原因正是沒有理清政府和社會組織的關(guān)系，問題產(chǎn)生的外部原因主要還是政府抓的太多，管得太死，束縛了社會組織的發(fā)展。一方面，在準(zhǔn)入制度上，我國采用了登記許可制度，這是計劃經(jīng)濟體制下管理理念的延伸，側(cè)重政府公共權(quán)力的高度集中運用，目的是控制社會管理，保持社會穩(wěn)定，這大大限制了社會組織發(fā)展。社會組織要接受業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)的雙重管理，社會組織的成立必須要掛靠在某個機關(guān)，在承接政府職能時可能要接受數(shù)個管理部門的領(lǐng)導(dǎo)，以家政服務(wù)社團為例，它需要接受法制辦、民政、工商、財政、人保等多個部門的管理許可。另一方面，政社不分，政府干預(yù)過多也是一個突出的問題。很多社會組織甚至都是政府部門根據(jù)需要自身籌建的，從本部門中推薦出社會組織的負責(zé)人。這導(dǎo)致社會組織依附于政府，自身缺乏活力，不能自治，束縛了社會組織的發(fā)展。從深層次來看，這還是大而全的政府的體現(xiàn)，政府是唯一的社會管理主體，能夠促進有限政府形成的社會組織也在它的管理之下，社會組織的有限發(fā)展也就是可想而知的了。另外，即使是在政府的管理下，政府對社會組織的扶持也缺乏明確的政策和責(zé)任。由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府凡事大包大攬，社會組織的發(fā)展受限。在落實對社會組織的扶持政策時，由于涉及到財稅，涉及到眾多的政府部門，加上缺乏責(zé)任機制的應(yīng)用，導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度比較大，制度難以落實。

四、社會組織與政府伙伴關(guān)系模式設(shè)想

我國社會正在加速從傳統(tǒng)社會向公民社會轉(zhuǎn)變，公民民主意識、自主意識、參與意識不斷增強，社會需求日益豐富和多元化，以政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)的治理模式和公共服務(wù)模式已經(jīng)很難應(yīng)對變化了的新實踐，社會組織正逐漸成為社會管理和公共服務(wù)的重要載體。較之政府和企業(yè)的改革，我國社會組織的發(fā)育滯后，迫切需要進一步解放思想、破除體制機制障礙、創(chuàng)新發(fā)展思路，促進社會組織的發(fā)展。

從眾多的法規(guī)政策內(nèi)容上可以看出，在處理社會組織和政府的關(guān)系時，過多地體現(xiàn)出了政府對社會組織的“管理”，具有濃烈的行政傾向，這嚴(yán)重阻礙了社會組織的發(fā)展。學(xué)者中也普遍存在著應(yīng)該對社會組織建設(shè)但也要加強管理的思想傾向，在認(rèn)識政府和社會組織關(guān)系上進入了誤區(qū)。正確理解和處理政府和社會組織的關(guān)系是保障和促進社會組織發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

筆者認(rèn)為，把政府和社會組織的關(guān)系理解成伙伴關(guān)系應(yīng)該是最恰當(dāng)?shù)模还苁侵贫ǚ蛇€是法規(guī)或規(guī)章，都要體現(xiàn)出這一思想和觀點。政府與社會組織之間的伙伴關(guān)系應(yīng)該理解為，雙方在平等合作的基礎(chǔ)上，相互信任，相互尊重，初步構(gòu)建多元化治理模式，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府管理與社會自治的有效銜接和有機互動。社會組織與政府之間伙伴關(guān)系應(yīng)該包括以下內(nèi)容:1、社會組織獨立于政府。社會組織的主體的獨立性是發(fā)揮其特有作用的前提。政府應(yīng)充分尊重社會組織的獨立性和自治性，讓社會組織在法治的原則之下，由理事會民主決策、獨立負責(zé)、獨立運作、同時接受社會監(jiān)督。2、社會組織和政府部門之間是平等的合作伙伴關(guān)系。社會組織分擔(dān)了政府的部分職能，雙方構(gòu)成了契約關(guān)系，雖然目前社會組織的財政支持還是來源于政府，但社會組織并不是附屬于政府的，也并不是受雇于政府的。以政府購買服務(wù)的形式為社會組織提供財政支持是比較有效的財政支持方式，在此類型下，社會組織和政府是比較純粹的契約關(guān)系，這種關(guān)系必須建立在雙方地位平等的基礎(chǔ)上。3、政府和社會組織要相互尊重。政府與社會組織應(yīng)該尊重各自的價值和組織原則，權(quán)責(zé)明確，開展合作。目前，實踐中急需改進的是政府對社會組織的態(tài)度。實踐中，政府對社會組織多缺乏尊重，有的只干預(yù)不支持，有的支持但也干預(yù)，有的采取放任的態(tài)度，既不支持也不干預(yù)，這都不能體現(xiàn)出政府對社會組織獨立性和自治性的尊重。政府對社會組織的態(tài)度最理想的狀態(tài)是“支持但不干預(yù)”，一方面，對社會組織給予寬松的環(huán)境支持和必要的監(jiān)管，但又不能越權(quán)，侵犯社會組織的自主性。4、以政府為主導(dǎo)。目前中國絕大多數(shù)社會服務(wù)和公共產(chǎn)品仍由政府單方面提供，社會組織的發(fā)展很大程度上取決于政府職能的轉(zhuǎn)變、放權(quán)和提供發(fā)展的資金等資源，完全脫離政府的推動和影響來發(fā)展社會組織是很不現(xiàn)實的，更不要說社會組織來主導(dǎo)。［2］

五、社會組織與政府新型伙伴關(guān)系的構(gòu)建方式

要妥善處理社會組織和政府的關(guān)系，筆者認(rèn)為，可以借鑒英國的做法，通過協(xié)議方式明確政府與社會組織之間合作伙伴關(guān)系。1998年，英國政府和非營利組織的代表經(jīng)過廣泛的討論，由政府和非營利部門共同協(xié)商達成，共同簽署了一份《英國政府和志愿及社會部門關(guān)系的協(xié)議》，這不是一部法律，而類似一個備忘錄，它為雙方的關(guān)系確立了基本原則和行為依據(jù)。協(xié)議確認(rèn)了志愿及社會部門對于社會的重大益處，同時表明政府應(yīng)當(dāng)進一步發(fā)揮在促進志愿活動和對志愿及社會部門提供支持方面的積極作用。具體體現(xiàn)在協(xié)議的一系列共同原則中，主要包括:志愿活動是民主社會不可缺少的部分;獨立而多元化的志愿及社會部門對于良好的社會至關(guān)重要;在制定公共政策和提供社會服務(wù)方面，政府和志愿及社會部門具有界限分明但相輔相成的作用;政府和志愿及社會部門在共同目標(biāo)達成中的協(xié)作將使其能夠更好實現(xiàn)各自的價值;政府和志愿及社會部門的不同責(zé)任形式使其能夠適應(yīng)不同利益相關(guān)群體，但二者的共同之處是都需要統(tǒng)一、客觀、負責(zé)、開放、誠實和領(lǐng)導(dǎo)力;政府和志愿及社會部門都認(rèn)可促進所有人機會平等的重要性，無論他們的種族、年齡、健康狀況、性別、性取向和宗教信仰。在上述原則下，協(xié)議確立了政府和志愿及社會部門各自相對應(yīng)的5項責(zé)任。其中，志愿及社會部門的責(zé)任包括:保持高度的治理與責(zé)任;遵守法律和相應(yīng)規(guī)范;在參與政策制定過程中與服務(wù)對象和其他利益相關(guān)者進行協(xié)商;促進互惠的工作關(guān)系;同政府一起對協(xié)議的實施情況進行評估。政府的責(zé)任主要包括:承認(rèn)和支持志愿及社會部門的獨立性;以參與、明確、透明的原則提供資助，并需要就融資方式、簽署合同、承包等方面征詢志愿及社會部門的意見;對可能影響志愿及社會部門的政策制定需要征詢它們的意見;促進互惠的工作關(guān)系;政府和志愿及社會部門一起建立評估系統(tǒng)，每年對協(xié)議的實施情況進行評估。

［1］茍君厲.社會組織建設(shè)是基層民主不可或缺的組成部分［N］.信息導(dǎo)刊，2009－06－02（6）.

［2］甘肅省民政廳課題組.社會組織與政府關(guān)系模式研究［J］.甘肅社會科學(xué)，2009，（3）:232.

Constructing New Relationship between the Social Organizations and the Government in the Perspective of Civil Society

ZHANG Yu–dong

（School of Economic and Trade Law，Shandong University of Political Science and Law ，Jinan，Shandong 250014，China）

There are a large number of statements as to how to regulate ，perfect，cultivate and support development of social organizations in Rport to the seventeenth Congress of the Communist Party of China and the paper of The Sixth Plenary Session of the Sixteenth Central Committee of Chinese Communist Party.Construction of social organizations has become an indispensable and major issue in construction of civil society.Clearing the relationship between social organizations and government is the precondition of the construction of social organizations.The relationship between the two should not be limited in management and being managed，attaching and being attached，even in a rival place.It should break the ice propelled by practice，and construct a new，harmonious partner relationship.

civil society，social organizations，governments，relationship

D 035－3

A

1673－2103（2011）03－0005－04

2011－02－21

張玉東（1978－），女，山東曹縣人，山東政法學(xué)院經(jīng)貿(mào)法學(xué)院講師，碩士。研究方向:經(jīng)濟法學(xué)。

（責(zé)任編輯:李瑞記）