解析2010版日本《防衛計劃大綱》*

儲召鋒

（解放軍國際關系學院國際戰略研究中心，江蘇南京 210039）

解析2010版日本《防衛計劃大綱》*

儲召鋒

（解放軍國際關系學院國際戰略研究中心，江蘇南京 210039）

2010年12月17日，日本民主黨政府通過執政以來的首份《防衛計劃大綱》，由此確立起今后十年日本國家安全保障和自衛隊建設的指針。新大綱對日本防衛戰略做出重要調整:首次明確指出中國的軍事動向是“地區和國際社會的憂慮事項”，將防衛對象直指中國，防衛力量構想改“基礎性”為“機動性”，防衛重心由本土和北方移向“西南島嶼”，計劃改革增強情報機能，醞釀構建亞太多邊同盟體系等。新大綱映射出的日本安全戰略調整方向、背后原因以及給地區安全形勢帶來的影響等，都是值得高度關切的議題。

日本;防衛計劃大綱;機動性防衛;西南島嶼;東北亞安全

2010年12月17日，日本內閣召開“安全保障會議”，通過了防衛省制定的新《防衛計劃大綱》（下簡稱“新大綱”）和2011－2015年度《中期防衛力整備計劃》①。因政權更迭等原因，推遲整整一年的防衛大綱終于出爐。新大綱是日本國家安全保障及防務的綱領性文件，確立起今后10年內日本自衛隊發展的指導方針。大綱突破以往關于中國的謹慎表述，首次指出中國的軍事動向是“地區和國際社會的憂慮事項”，明確表示將采取“機動性防衛”應對各種危急事態，決定重點加強“西南諸島”的防衛力量。相比“2004年大綱”，菅直人政府的“新大綱”修改幅度之大，變化之多，一經提出便引來各方的高度關注。

一、日本新《防衛計劃大綱》內容的五大變化

根據先前兩次大綱修訂“懇談會”的精神，此輪日本防衛省修訂的防衛大綱原計劃有五個主要議題，分別是:1、制定安全保障戰略;2、國防重心向西南方向轉移;3、擴編海空軍力;4、擴大國際維和行動;5、放寬武器出口限制，強化防衛技術產業基礎。②因政權更迭等原因，新大綱拖延了整整一年才得以頒布。從內閣會議通過的新大綱來看，前四項議題都被悉數采納，并附之以詳細的實施計劃，第五項“放寬武器出口限制”的議題因為菅直人考慮到政權平穩等因素，決定暫緩討論，但留有變化的余地。對比2004年版的《防衛計劃大綱》，新大綱在以下幾處存在重要變化。

（一）防衛對象明確:矛頭直指“中國威脅”。

新大綱第一次毫不隱晦地指出“中國急速的軍事擴張”是“令地區和國際社會憂慮的事項”，“日本為此將強化西南島嶼的防衛態勢”。③大綱認為中國國防費增加，空海軍戰斗力急遽現代化，并在開發航空母艦，擴大戰斗力向遠方擴展，在南海和東海強調自己的主張，而且活動范圍擴大，引起了國際社會擔心。新大綱的多處修訂都明顯透露出針對中國的意圖。不難看出，日本別有用心地借中國軍力威脅之說，作為支撐其政策的“合理性”和“合法性”基礎。

2010年12月17日，日本內閣官房長官仙谷由人，在新大綱通過后的記者會時宣稱，“中國近年來每年軍費都有不透明地增長。在即將過去的一年里，中國也做出了讓日本不得不抗議和交涉的事情。所以，中國是令人憂慮的鄰國已經成為日本的基本認識。”④簡言之，日本政府有意借用“憂慮”的表述，把中國確立在與朝鮮類似或至少是“對手”的位置，變相地把在日本甚囂塵上的“中國威脅論”寫入國防建設的綱領性文件中，這甚至是日本自民黨執政時期都沒有做出的事情。

（二）防衛構想發生質變:改“基礎性防衛”為“機動性防衛”。

新大綱認為在中國威脅日益嚴重的形勢下，為提高日本有限的人員和裝備使用的有效性，防衛思路由傳統的“基礎性防衛”構想，轉變為“機動性防衛”構想。“機動性防衛”意指根據威脅需要，將日本自衛隊進行針對性的重點部署，主要防范恐怖襲擊和“他國”侵占離島等事態。“機動性防衛”特別強調以高技術能力和情報能力為支撐，提升自衛隊的反應性、機動性、持續性和多能性。具體到應用層面，就是注重主動作為、突出實戰能力，以“實戰威懾”取代先前的“存在威懾”。如此以來，日本防衛構想首次實現了由“基礎性”到“機動性”質的轉變，這也是日本防衛政策40多年以來的最大變動。

二戰以來，日本和平憲法“第九條”和相關國際條約都嚴格限制了日本自衛隊的防衛屬性以及發展規模。然而通過一次次對防衛計劃的修改，日本“專守防衛”的內容與性質已經發生了巨大變化。自1976年日本政府首次制定《防衛計劃大綱》以來，共歷經了四次修改。第一次修訂，是1976年三木武夫內閣的“美蘇中戰略平衡論”，重視基礎性防衛力量，防衛重點是“北方威脅”，即蘇聯威脅。基礎防衛構想強調保持與和平憲法相符的防衛力量，提出防衛費用不超過國民生產總值GDP的1%。第二次修訂，是1994年村山富士內閣的“冷戰終結論”，強調“多元威脅”，開始重視與周邊國家的關系，但沒有特別提及中國。第三次修訂，是2004年小泉內閣提出要“關注中國和朝鮮未來的軍事發展及臺海局勢，決定建立反導防御系統，讓自衛隊更廣泛地參與國際維和行動”。在突破防衛限制方面取得了突破性進展。2010年底，菅直人內閣第四次修訂大綱，明確強調中國威脅，認為中國的軍事動向是“地區和國際社會的隱憂事項”，表示要將“機動性防衛力”作為未來防衛力量建設的新指針。這種調整標志著日本安全防衛政策實現了由“專守防衛”到“攻勢防衛”的戰略性轉變。新大綱實際上已經突破日本和平憲法所規定的防衛屬性，日本軍力的未來發展令人擔憂。

（三）防衛重心做出調整:由本土和北方移向“西南島嶼”。

日本長期以來的防衛重心是在北部的北海道地區，主要防范冷戰時期的蘇聯及之其后的俄羅斯威脅。而新大綱的一個重大變化，就是將防衛重點由北方轉向靠近中國的西南方向，著重加強“西南島嶼”的防備，表明日本已把防衛重點從俄羅斯轉移到中國。日本所說的“西南島嶼”是指日本九州以南、中國臺灣島以東的島嶼，其中包括釣魚島。據日本共同社報道，防衛省已決定在沖繩縣的與那國島、石垣島、宮古島等島嶼部署陸上自衛隊。

為適應防衛區域重心向“西南島嶼”調整的方針，新大綱決定削減陸軍數量，增強海空軍力量。具體將采取以下舉措:將陸上自衛隊的坦克數量削減200輛，并把部分陸上自衛隊轉為海軍陸戰隊;增加部署潛艇和艦艇的數量，將海上自衛隊的潛艇從目前的16艘增加到22艘，宙斯盾級護衛艦從4艘增加到6艘;決定在全國范圍部署“愛國者－3”型地對空導彈，建立起覆蓋全境的導彈防御系統;在“西南島嶼”部署自衛隊，并將軍力增加到2000人;配備高性能新型戰機加強海上制空權，日本航空自衛隊那霸基地的戰斗機團（擁有戰機數量18架），也將由1個師團增加為2個師團。⑤

（四）防衛手段不斷擴大:計劃改革增強情報機能。

日本認為情報業務的目的是為決策者和部隊指揮者做出正確的判斷提供咨詢，為此必須建立一個始于決策者終于決策者的情報循環機制。⑥為應對新安全環境下多樣性和復雜性的威脅需求，新大綱計劃改革并增強情報機能，決定以負責“情報和安全”的日本國會議員為主體，新設“國家安全保障會議室”，加強情報指揮、搜集和綜合分析能力。⑦計劃改革情報機構的動因是，此次朝韓延坪島炮擊事件中日本情報機構的拙劣表現。日本首相菅直人承認他是從電視新聞中才得知朝韓炮擊事件，而不是從政府危機管理中心或防衛省的情報機構獲悉的消息。新大綱計劃加強情報能力的一個突出舉措，就是與韓國實現情報資源共享。防衛省官員近日透露，日本已著手與韓國進行談判，商議締結《軍事情報保護協定》，謀求兩國在“同一地區、彼此同感安全受威脅的局勢下共享情報”，重點強化搜集來自中國和朝鮮的軍事情報。

為加強情報搜集能力，日本正計劃大力發展針對中國和朝鮮的“警戒監視”能力。日本防衛省計劃將現有的P－3C型反潛巡邏機更換為性能更為先進的P－1新型反潛巡邏機，并計劃在未來5年內斥資將該型巡邏機數量增加至10架;在日本鹿兒島縣奄美大島以及沖繩與那國島配備移動式雷達系統，以擴大日本在西南海域的雷達網。海岸監視隊除了通過雷達“監視”中國船只在“包括釣魚島海域以內”的東海的活動外，還將與駐日美軍進行“情報共享”，以發揮日美共同防衛的“最高效率”。⑧

（五）防衛體系醞釀提升:妄圖構建亞太多邊同盟體系。

新大綱指出要繼續鞏固并加強美日同盟關系，專門強調美國提供有效“延伸威懾”的重要性。除了繼續加強日美在情報交流、導彈防御、武器研發、聯合訓練等領域的合作外，還提出兩國要在網絡安全、宇宙空間、海上交通、氣候變化等新興領域加強合作。大綱同時指出日本應聯合與其有“共同價值觀”的美國、韓國、澳大利亞、印度、東盟有關成員國進行防衛合作，在與中國存在爭議的問題上，對中國采取“強硬姿態”。可見，日本的同盟戰略眼光正在拓展，防衛體系醞釀提升，試圖構建一個以日美同盟為基礎，包括韓國、澳大利亞、印度以及東南亞各國在內的多邊防務同盟體系。

二、防衛內容調整的原因分析

日本新防衛大綱在延遲后的修訂期間，恰巧趕上“釣魚島撞船事件”和“延平島炮擊事件”，中日關系正值緊張，朝鮮半島軍演不斷，戰云密布。日本選擇在這個時候推出新防衛大綱，指明強調中國和朝鮮威脅，欲調整防衛方向，實施機動性防衛，其背后原因和用意值得揣摩。

（一）借口“大陸國家”威脅，實現日本海洋國家的“軍事再出發”是根本原因

日本國土面積狹小，資源匱乏，國民經濟對外依賴性極強，其生存和發展在很大程度上依靠海上運輸線和海洋貿易。近年來，日本政府和學術界重新審視和調整自己的國家戰略，把海洋戰略作為國家戰略的重點，把防范“大陸國家”的威脅作為海洋國家戰略的重心。而日本的海洋國家軍事戰略實際上就是一種“西太平洋戰略”，借助均勢和同盟的手段防范崛起的“大陸國家”威脅是其主要戰略手段。⑨日本最近兩次防衛大綱的修訂都明顯地呈現出擴充軍力，遏制“大陸國家”的目標和意圖。

奉行海洋國家軍事戰略的日本，向來別有用心地渲染來自其它國家的所謂威脅，以此作為提升日本軍事力量的最好借口。“9·11”后，日本借美國全球反恐之機，炒作中國、朝鮮和俄羅斯的導彈威脅，最終出臺了鼓勵自衛隊參與國際維和行動和發展導彈防御系統的2004版防衛大綱。此次菅直人內閣緊緊抓住釣魚島撞船事件，蓄意指責中國威脅，使新大綱進一步突破防衛屬性限制。

（二）順應美國全球與地區戰略調整，顯示鞏固日美同盟的誠意是新大綱的重要用意。

日本謀求政治大國的戰略必然與美國的“領導者”地位發生沖突，但當前日美同盟的“沖突性”一面尚處于潛伏階段，日美同盟的“全球性”與“對稱性”趨勢仍是當前及以后很長時期的主流。⑩我們看到，自2009年民主黨執政以來，日美曾圍繞著駐日美軍基地問題、同盟關系定位、東亞地區安全事務等方面出現過一些齟齬。但日美兩國在共同防范朝鮮、中國、俄羅斯以及亞太地區事務上的共同利益遠大于分歧，日美同盟的牢固基礎沒有動搖。菅直人上臺后隨著民主黨政府的政策性回歸，日美軍事同盟關系不僅重新得到強化，還出現了向多邊同盟關系拓展的勢頭。

新大綱無論從威脅判斷還是防衛力量的調整上，均體現出日本追隨和配合美國全球與地區戰略調整的意圖。新大綱將“西南島嶼”作為防衛重點的變化積極順應了美國戰略重心向西太平洋地區的調整;“機動性防衛”概念的提出，則聯動了美國不久前提出的，以中國為假想敵的，“空海一體戰”新作戰理論。（11）新大綱決定縮編陸上自衛隊，加強海空軍力量，改革情報機構，提升監視“鄰國”能力等內容，都是配合美國在西太戰區“空海一體戰”新作戰理論的具體舉措。日本防務大臣北澤俊美坦言，“此次大綱提出的‘機動性防衛力’的實質，就是改變以前日美同時并行的防衛方式，轉而與美國JASB設想（空海一體戰設想）進行呼應聯動”。（12）2010年12月3日，日美舉行大規模海上軍演，就是這一聯動戰略的具體化。顯然，所謂的“機動性防衛力”，就是“日本版JASB設想”。隨著東北亞的緊張局勢和民主黨內部斗爭的日趨激烈，日本政府積極順應美國亞太戰略的調整方向，重新把日美同盟提到核心位置，將中國視為戰略對手。

（三）國內保守勢力的長期影響是新大綱內容調整的重要推手

冷戰結束以后，日本政治呈現出“總體保守化”的傾向，保守勢力對政治軍事大國的追求在日本擁有廣泛的社會基礎，因此不會因為菅直人短暫的執政就得到根本性改變。在預期內，政治保守化趨勢還會發展下去，并將對日本的外交產生巨大影響。“經濟實力領先、政治軍事實力落后”一直以來都是日本政壇保守勢力的一塊心病，所以他們不斷尋找各種機會來擺脫“和平憲法”對日本發展軍事的限制。保守派主張經濟實力和政治外交永遠取代不了軍事的作用，沒有軍事力量作為后盾的政治只是政治家的指手畫腳，關鍵時刻不起任何作用。（13）

近些年來，日本國內保守勢力，尤其是戰后出生的“新國防族”，竭力號召架空“專守防衛”原則，主張行使“集體自衛權”，放手發展自衛隊力量。在釣魚島撞船事件、“天安”號事件以及韓朝炮擊事件發生后，日本保守勢力大肆宣揚“中國軍事威脅”，渲染朝鮮半島的緊張局勢，極力將自己置身事中。與此同時，日本持保守傾向的媒體也不斷造勢。當前民主黨高層亦聚集了一批持保守思想的“新國防族”代表，比如前外務大臣前原誠司，民主黨干事長代理枝野幸男，民主黨政調會長玄葉光一郎，防務大臣北澤俊美和陸上自衛隊幕僚長箱芳文等，他們對新大綱的出臺起到重要的推動作用。

（四）扭轉外交形象，鞏固執政基礎是新大綱出臺的直接誘因

菅直人上臺以來，受國內政治資金事件、普天間基地、日俄北方四島問題等困擾，內閣支持率一直呈下降趨勢，執政危機驟然顯現。2011年2月28日《讀賣新聞》公布的民調結果顯示，菅直人內閣支持率已經降至17.8%，創政權成立以來最低值。民眾尤其不滿菅直人內閣的外交政績，主要是日俄北方四島問題、日中釣魚島撞船事件和朝鮮半島延坪島炮擊事件的反應遲緩軟弱。民主黨政權被批評為聚集了一批“什么都不干，什么都決定不了的人”，甚至預言這個政權快要結束了。（14）日本著名政論家本澤二郎一針見血地指出“菅直人內閣是個國民支持率很低的政權，依靠‘低空飛行’的政權不會長久。”（15）在目前民眾支持率幾乎決定首相執政壽命的日本，菅直人試圖用出臺“新大綱”作為顯示政府“有所作為”、喚起民意支持的一劑“強心針”。

日本此番延期修訂防衛大綱期間，正值朝韓因炮擊事件劍拔弩張之際，美國出于自身戰略考慮伺機介入，參與并主導了美韓和更大規模的美日軍演，給日本政府打了氣，壯了膽。菅直人內閣抓住千載難逢的大好時機，順勢推出新大綱。新大綱提出自衛隊欲實施“機動性防衛”，可謂實現了多年以來日本鷹派渴望的進攻性防衛目標的夙愿，深遠意義上更成為日本向軍事大國邁進的重要一步。

三、新大綱給地區形勢和中國周邊安全環境帶來的“憂慮”。

日本2010版《防衛計劃大綱》一經出臺，立即引起各國高度關注，都認為新大綱將防衛的矛頭指向了中國。日本軍事評論家前田哲男指出，新防衛大綱帶有鷹派特征，引入“機動防衛”概念，可以說實際上放棄了“專守防衛”的理念，自衛隊將轉變為“戰斗的自衛隊”。（16）美聯社評論稱，日本新防務評估報告將防衛焦點放在中國崛起上，認為中國是比俄羅斯更大的威脅，報告還敦促日本運用外交和防衛能力時要多“先發制人”。（17）英國路透社稱，規模已經超過英國的日本軍隊近年來一直在挑戰和平主義憲法的極限，新防衛計劃展示了自衛隊應對中國軍事和朝鮮核威懾的能力。（18）

分析可見，2010年版的日本防務大綱，處處彰顯著與周邊國家軍力相抗衡的架勢，一定程度上表明，日本已逐漸放棄以往外交穩定的立場，轉而借周邊形勢的變化，將軍事引入外交的重要考慮因素，這不能不引起我們和其周邊國家的高度重視。新大綱為應對“威脅”，準備大幅度提升自衛隊軍力，尤其加強海上自衛隊水平，更要建立覆蓋日本全境的導彈防御系統等，勢必進一步加劇本來就已緊張的東北亞安全形勢，并有可能引發新一輪地區軍備競賽。中日兩國由于歷史原因，臺灣問題、釣魚島和東海油氣開發等問題，關系一直較為脆弱。大綱有意挑起中國威脅，視中國的軍事動向為日本的擔憂事項，將防御重點轉向靠近中國的“西南島嶼”，實施主動出擊的“機動性防衛”，強化日美軍事同盟等一系列措施，將給中國的周邊安全環境帶來巨大的壓力和挑戰，從而加劇中日間的緊張對立情緒。新大綱調整日本軍力部署方向，明確向中國傳遞威懾信號，根本上有損于中日戰略互信和互惠，有礙中日和平友好關系的長遠發展。

日本的侵略戰爭曾給包括中國在內的廣大亞洲人民帶來了深重的民族災難和痛苦記憶。中國多次要求日方像處理日韓問題那樣，就侵華戰爭向中國進行正式的書面道歉，而日本政府至今仍然拒絕。中國政府和人民懷著極大的寬容和誠意，“以史為鑒，面向未來”，同日本發展友好關系和經貿往來，中國的發展給日本帶來了巨大的經濟利益。一個時隔80年后依然未對其侵略行徑做出正式道歉和懺悔的國家，現在卻反過來指責所謂的“中國威脅”，這種邏輯既荒唐可笑又不得不引人警覺。在對歷史問題依舊缺乏認真與深刻反省的今天，日本新防衛大綱透露出的戰略傾向，恐怕只會令其亞洲鄰國感到真正的“憂慮”。

注釋:

①《防衛計劃大綱》是日本自衛隊體制建設和計劃方式的定性目標，《中期防衛力整備計劃》則是自衛隊體制建設的定量目標，即在前者的思想指導和要求下，具體細化自衛隊的建設方案。

②李清華，徐新宇，“日本新《防衛計劃大綱》制定的相關問題”，《外國軍事學術》2010年，第6期，第52－55頁。

③［日］2010年版《防衛計劃大綱》，http://www.mod.go.jp/j/appraoach/agenda/guideline/2011/taikou.html

“我喜歡這一段描述，言之有物。淚水和雨水的并置，有互文之美。S這次是真的戀愛了？討厭他玩世不恭的嘴臉，但看來也有純真的一面。有點喜歡他了。”

④《日本新華僑報》:“防衛省出臺新防衛大綱，以應對中國威脅”，2010年12月20日。

⑤［日］《2011至2015年中期防衛力量配備計劃》，http://www.mod.go.jp/j/appraoach/agenda/guideline/2011/chuuki.html

⑥劉世剛等譯:“自衛隊的發展現狀與今后的課題”，編于《日本安全政策與軍事力量發展構想》，軍事科學出版社，2006年，第69頁。

⑦防衛廳主要負責搜集軍事情報，日本軍事情報機構主要包括情報本部，防衛局，陸、海、空參謀部調查部。

⑧［日］《2011至2015年中期防衛力量配備計劃》，http://www.mod.go.jp/j/appraoach/agenda/guideline/2011/chuuki.html

⑨尚書:《美日同盟關系走向》，時事出版社，2009年，第216－220頁。

（11）2010年2月，美國國防部發布的新版《四年防務評估報告》明確指出:“為能在各種軍事行動中擊敗對手，包括擁有強大反介入手段和區域拒止能力的對手（主要指中國），美國的空軍和海軍要共同制定一個新的海空聯合作戰構想”。“空海一體”聯合作戰理論提出的目的主要是防范和遏制中國，目標是突破中國的“區域拒止”能力，手段是強調空海軍聯合作戰以及情報戰、網絡戰和外層空間戰。“空海一體戰”理論提出不久，就趕上朝韓延坪島炮擊事件，美軍抓住時機，主導了美韓和美日海上軍演，演練了“空海一體戰”新作戰概念。關于“空海一體戰”理論，請詳見［美］戰略與預算評估中心:“美軍空海一體戰構想初探”，《外國軍事學術》，2010年第7期，第1－32頁。

（12）《每日新聞》:“機動性防衛力的用意”，2010年12月4日。

（13）黃大慧:《日本大國化趨勢與中日關系》，社會科學文獻出版社，2008年，第38頁。

（14）日本《現代周刊》:“民主黨支持率再度下跌”，2010年11月8日。

（15）本澤二郎:“舉步維艱的日本民主黨政權”，《日本研究》，2010年第3期，第45－49頁。

（16）日本共同社，2010年12月17日。

（17）美聯社東京，2010年12月17日。

（18）路透社東京，2010年12月17日。

The Interpretation of Japan’s National Defense Program Outline of 2010 Edition

CHU Zhao－feng

（CSIS，International Study University of the PLA，Nanjing Jiangsu 210039，China）

On December 17，2010，Japanese government adopted a new“National Defense Program Outline”，building direction of Japan＇s national security strategy and defense policy for the next decade.The“New defense Plan”，for the first time，explicitly pointed out that“China＇s military development matters regional and international concern”，and decided to make a series of specific adjustments:The defense plan will target directly at China，defense means will be adjusted from“basic”to“mobile”，defense’s focus area will be shifted from local and north to“southwest islands”，intending embark reform on intelligence agency and try to build multilateral alliance system around Asia － Pacific，and so on.In this paper，descriptions and comments will be made on Japan＇s“New Defense Plan”，reasons will be digged out and implications to local situation will be analyzed.

Japan; “National Defense Program Outline”;Mobile Defense;Southwest Islands

E 3－1

A

1673－2103（2011）03－0014－05

2011－03－18

儲召鋒（1981－），男，江蘇南京人，解放軍國際關系學院國際戰略研究中心講師，碩士。研究方向:日本問題，國際軍事關系。

（責任編輯:李瑞記）