關注“特困”農戶確保恢復重建工作全面完成——基于綿陽市的調查與思考

2008 年“5·12”汶川特大地震，使綿陽市276個鄉鎮中30%的鄉鎮成為重災區，其他鄉鎮都不同程度受損，汶川大地震給全市農業生產、農民生活和村民家園及生命財產造成巨大損失。在災后農房重建中，盡管中央給重建房屋的農戶在資金上有一定的補貼，但真正要建成一套磚混結構的房屋，中央的補貼是不夠的，80%的資金還需要農民自己籌集。因此，經過多年的辛勤努力，原已脫貧致富的農民重新返貧，綿陽市有50%～70%左右的農戶處于一個相對困難的階段，有30%左右的農戶甚至處于特別困難的境地。如何進一步解決好他們的生產生活問題，使他們盡快走出困境，脫貧致富？通過對綿陽部分受災鄉鎮的深入調研，針對農村“特困”農戶的實際困難，根據中央高度關注民生問題的要求，進一步加大對農村的扶貧開發力度，提高扶貧開發水平，在實際工作中不斷探索和找出解決問題的辦法，唯有如此，才能加快社會主義新農村建設的步伐。

一、綿陽市災后“特困”農戶的狀況調查

綿陽市有276個鄉鎮，590個行政村。在2008年前，綿陽市委市政府依據國家對貧困人口的標準，將年收入在686元的農民確定為絕對貧困人口，將年收入在986元的農民確定為貧困人口；2009年以后，將年收入在1196元的農民確定為貧困人口。經統計，2007年綿陽市農村貧困人口約12.9萬人，到2009年因受“5·12”特大地震的嚴重影響，農村返貧人口增加到23萬。如果將絕對貧困的農民確定為“特困”農戶，對他們給于特別的關注，并在扶貧開發的政策上采取切實可行的扶持措施，使“特困”農戶盡快脫貧，是我們建設社會主義新農村和全面完成恢復重建工作的重中之重。

1.對綿陽市部分鄉鎮災后“特困”農戶的調查 筆者與來市委黨校學習的鄉鎮領導座談和到部分鄉鎮實地調研中了解到，由于受“5·12”汶川特大地震的影響，綿陽農村受災鄉鎮65%以上的房屋垮塌，北川、平武、安縣、江油等重災鄉鎮98%以上的房屋垮塌和嚴重受損，需要重建。各受災鄉鎮的貧困農戶數有所增加，增加的比例重災鄉鎮大約在50%，一般受災鄉鎮大約在30%。

2.綿陽市部分鄉鎮“特困”農戶災后建房債務情況調查 在農房重建中，中央雖然給房屋重建戶平均補貼了2萬元，但按照現階段的建材價格，修建一幢3～4人居住的小青瓦平房，至少也需建房資金6～8萬元，有條件的地方按照社會主義新農村建設的規劃，修建一樓一底的樓房至少也需建房資金10萬元以上，因此，96%的重建戶都程度不同地在親戚朋友處借了錢或在信用社貸了款。雖然70%左右的借貸款農戶能在3～5年內還清，但還有30%左右的農戶將會在5年以后乃至更長的時間才有可能走出困境，甚至有個別農戶因主要勞動力在地震中死亡或者傷殘及其他原因，根本不能改變特別貧困的狀況。

以上情況說明，一方面，我們看到重建之后農村面貌一新，隨處可見漂亮的小樓房；另一方面，在2008年的重建高潮時，新建1棟農房，少則幾萬十幾萬，多則近20萬元。家庭比較殷實的，可以修2～3層的樓房，但多年積累的錢財全部耗盡；家庭困難的，東拼西湊，勉強建成新房，一些困難農戶，修房子已拼盡全力，不但耗盡財力，而且債臺高筑。統計數據分析，平均每戶農房重建約需10萬元，平均每戶借貸資金約3萬元，重建中不欠債的僅占少數，多數人欠了3～8萬元的債務；有的3～5年之內可以償還，而有的特別困難農戶除國家補助2萬元外，基本上舉債重建，他們在重建后的生產生活將會異常艱難。

二、災后“特困”農戶困難原因及扶持難點分析

1.災后“特困”農戶的困難原因分析

（1）在住房重建方面 一是家底薄，自有資金和可利用建材物資少；二是缺乏勞動能力，“特困”農戶家庭一般都是老弱病殘；三是融資難，“特困”農戶一般缺乏社會信譽度，親朋不愿借助，金融部門不愿貸款；四是負有法定扶助義務的子女沒有幫扶能力。

（2）在就業方面 “5·12”大地震后，由于大量耕地、山林和魚塘嚴重毀損，許多“特困”農戶因缺乏從事農業生產的基本資料而失業，有的地區還需要移民安置。因災失地的“特困”農戶家庭剩余勞動力普遍文化程度偏低且無技能，無法適應產業升級換代后的用工需求。

（3）在其他方面 平武、北川和丘區縣的旱山區，原本就是綿陽條件最差、最艱苦、最困難的地方，又加之地震災害帶來的巨大沖擊，脫貧解困的難度越來越大，“特困”農戶子女上學難等問題普遍存在。

2.扶持“特困”農戶存在的困難和問題

（1）“特困”農戶住房安置尚需進一步突破 一方面，“特困”農戶因經濟困難，缺乏有力的信貸支持。信貸支持是解決災區群眾住房資金困難的重要渠道，也是國家支持災區民生恢復的重要措施之一，但是，由于特困農戶往往不符合借貸條件，使得這部分最需要得到資金支持的群眾，卻被排除在政策扶持的范疇之外；另一方面，不少“特困”農戶建房主體意識缺失，依賴思想嚴重，在重建困難面前缺乏信心和決心。

（2）農民增收的長效機制尚未建立，由于地震災害導致貧困人口猛增

據統計，綿陽全市低收入人口達23萬人，比震前新增10萬人。從農民收入結構看，農民增收主要依靠政策性增收和工資性增收，除去各級政府惠農政策的拉動以及糧食產量、糧價的支撐外，農業內部增收缺乏原動力；大多數農民工沒有專業技術，只能從事體力勞動，工資水平低且不穩定；農民務工組織程度差，信息平臺不通暢，更增加了農民從事非農就業的難度和成本。總體上，還沒有建立促進農民增收的長效機制，農民缺乏增收途徑，增收幅度較小。

（3）農村經濟發展不平衡 從綿陽全市來看，平壩地區自然條件優越，生產技術較為先進，農村經濟發展迅速，農民人均純收入較高，已穩定解決溫飽，并逐步走向脫貧致富奔小康的道路；丘陵地區貧困人口已基本穩定解決溫飽，具備了一定的自我發展的能力，是綿陽市扶貧開發成果最顯著的地區；邊遠旱山地區貧困人口農業生產條件還非常脆弱，群眾生活不穩定，增收難度大，目前綿陽市的貧困人口和“特困”農戶主要集中在這一地區。

三、對災后“特困”農戶扶貧的思考

1.中央在扶貧政策上采取對“特困”農戶的特殊扶貧措施 首先，應全面摸清情況，建立災后“特困”農戶臺帳，并力求客觀準確、公開公正，得到群眾認可；其次，在短期內對“特困”農戶采用重建再補助政策，在現行補助政策之外再予補助。在建房貸款方面，可實行減息免息政策；第三，從較長時間考慮，將“特困”農戶納入農村低保戶、建卡貧困戶、特殊救助對象和各種幫扶對象，利用國家的各種救助救濟政策，保障他們的基本生活；第四，國家應把他們作為勞動技能培訓重點對象、有組織勞務輸出重點對象和產業發展的扶持對象，提高其自身脫貧致富能力，從而幫助他們脫貧致富。

2.各級領導從思想認識和工作實踐上都要高度重視“特困”農戶的扶貧工作 首先，深化思想認識。各級黨委、政府要以全面完成恢復重建工作為動力和契機，統一思想，深化對災后“特困”農戶扶貧工作的認識，切實增強歷史使命感和工作責任感，更新觀念，調整思路，全面推進對“特困”農戶的扶貧工作卓有成效地開展。其次，落實工作責任。按照“市上幫扶、以縣為主、鎮（鄉）村負責、落實到戶”的“四級聯動”工作運行機制和“權責統一、分級負責、目標考核、責任追究”的工作保障機制，把“特困”農戶扶貧工作納入重要議事日程。再次，加強目標管理。加強對扶貧項目實施的指導、督促和檢查，提高項目實施質量，用好各類扶貧資金，切實讓扶貧工程成為“民心工程”、“放心工程”、“滿意工程”；將扶貧工作納入黨委、政府綜合考核目標，嚴格考核，逗硬獎懲。

3.針對當前實際情況加大扶貧投入力度 首先，加大財政投入力度。增加市縣財政投入力度，支持“特困”農戶脫貧項目建設，加快“特困”農戶實施改房、改廚、改廁、改圈、改水和入戶道路等基礎設施建設，改善“特困”農戶基本生產生活條件。其次，實行項目資金整合。把支農項目與扶貧項目有機結合起來，重點抓好農業綜合開發、退耕還林、農業產業化經營等項目的整合，努力增加對貧困地區和貧困村、“特困”農戶的投入。再次，創新扶貧投入機制。一是在投入方式上，由扶貧相關部門單項投入向整合社會資源、集中投入、共抓齊管轉變；二是在投入途徑上，由單村獨戶實施扶貧開發項目向統籌規劃、連片開發、綜合治理、整體推進轉變；三是在投入方向上，形成以政府為主導、群眾為主體、全社會參與、整合資源、連片開發、全面發展、整體推進的“大扶貧”格局。

4.對“特困”農戶扶貧應采取切實可行的措施 首先，對“特困”農戶特殊幫扶。切實抓好農村最低生活保障工作，對智障、傷殘、體弱多病、失地農民和無生產能力的特困戶，符合農村低保條件的優先納入保障范圍；對不符合條件的，民政部門以其它形式給予臨時救助。其次，通過產業扶貧建立長效增收機制。積極引導災區貧困農戶和特困戶依托當地資源，以市場為導向，以項目為支撐，因地制宜選好具有特色和比較優勢的種養業項目；發展和壯大帶動力強的農業產業化龍頭企業，把勞動密集型產業作為災區扶貧開發重點，使災區資源優勢和市場優勢盡快轉化為產品優勢，建立災區貧困農戶和特困戶穩定脫貧的長效機制。再次，通過勞務扶貧加強自身能力建設。充分發揮勞務扶貧培訓基地的作用，加強培訓的基礎工作，實施貧困人口實用致富技術培訓10000人以上、職業技能培訓3000人的目標，提高貧困農戶和特困戶的勞動技能，搞好勞務輸出，使大多數“特困”農戶至少有1人實現轉移就業增加收入。

總之，各級政府應緊緊抓住大災難之后的大機遇，高度重視解決“特困”農戶的困難問題，讓他們在最困難、最無助的時候更加感受到黨的溫暖，得到政府的關愛，在更短的時間內擺脫大災難的陰影，脫貧致富，在重建新家園的同時，過上正常的生活。使受災地區能夠通過全面恢復重建將扶貧工作躍上新臺階，切實減少貧困人口和“特困”農戶的數量。