“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)的土地制度思考

□文/張 娜

“小產(chǎn)權(quán)房”是近年來(lái)出現(xiàn)在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的一個(gè)新概念，學(xué)術(shù)界已對(duì)其進(jìn)行了廣泛而深入的探討。目前，“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)成為了滿足我國(guó)城鎮(zhèn)居民住房需求的渠道之一。而我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，除特殊情形外，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。即使“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)和交易是違法違規(guī)的，但我國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)模卻是相當(dāng)龐大。這種現(xiàn)象的發(fā)生與我國(guó)的土地制度有著密切的聯(lián)系。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”概況

“小產(chǎn)權(quán)房”并不是一個(gè)法律概念，而是人們?cè)谌粘Ｉ鐣?huì)實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)交往中形成的一個(gè)約定俗成的稱謂。“小產(chǎn)權(quán)房”主要指的是擁有集體土地所有權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會(huì)以“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”、“村鎮(zhèn)建設(shè)”等名義利用集體建設(shè)用地、存量宅基地甚至部分耕地，自行或聯(lián)合房地產(chǎn)企業(yè)合作開(kāi)發(fā)，用于滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的居住需求并以較低價(jià)格向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員出售的商品房。

“小產(chǎn)權(quán)房”一般都位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，而且大多只有農(nóng)村集體土地使用權(quán)證，而沒(méi)有房屋所有權(quán)證。正是由于缺少房屋產(chǎn)權(quán)證，因此“小產(chǎn)權(quán)房”無(wú)法進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行自由交易，從而“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格與相應(yīng)區(qū)域內(nèi)的城市商品房的價(jià)格相比要低很多。

“小產(chǎn)權(quán)房”的存在加速了城鄉(xiāng)之間在形式上的融合，增加了農(nóng)民收入，改善了農(nóng)村環(huán)境。并且在我國(guó)保障性住房政策不完善的情況下，可以使城市低收入者實(shí)現(xiàn)住房夢(mèng)，降低城市人口密度，減輕城市的公共負(fù)擔(dān)，甚至在一定程度上可以抑制房地產(chǎn)價(jià)格上漲。但“小產(chǎn)權(quán)房”打破了政府對(duì)建設(shè)用地供給的壟斷，打亂了城市規(guī)劃，造成建設(shè)用地失控，不利于耕地的保護(hù)，且規(guī)避了各項(xiàng)稅費(fèi)，減少了政府的財(cái)政收入。而且“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律認(rèn)可，不需要在房管部門備案，也不在政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍內(nèi)，因此在房屋使用過(guò)程中，若遇到一些房屋質(zhì)量問(wèn)題、公共設(shè)施維護(hù)問(wèn)題，其救濟(jì)途徑都是非常有限的。因此，我們對(duì)待“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題應(yīng)該在政策上加以區(qū)分，充分利用經(jīng)濟(jì)手段，用科學(xué)發(fā)展的眼光提出對(duì)策來(lái)解決問(wèn)題。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析

由于“小產(chǎn)權(quán)房”缺少合法性基礎(chǔ)，所有人的權(quán)益得不到法律的保護(hù)，存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此我國(guó)建設(shè)部、國(guó)土資源部等先后發(fā)出文件要求嚴(yán)禁“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣，但相關(guān)部門的禁止性規(guī)定并沒(méi)有能有效地遏制“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象。

1、城市地價(jià)和商品房?jī)r(jià)格居高不下。在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地作為一種珍貴的、不可再生的重要生產(chǎn)資料進(jìn)入了生產(chǎn)領(lǐng)域。這種由市場(chǎng)對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估和配置的經(jīng)濟(jì)體制，改變了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)土地單純由國(guó)家劃撥且沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)格的局面。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的潛在價(jià)值重新被社會(huì)認(rèn)同，認(rèn)為在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中誰(shuí)掌握了土地誰(shuí)就掌握了資源。同時(shí)，從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的角度分析，房?jī)r(jià)上漲的根本原因是地價(jià)的不斷上漲。目前，房地產(chǎn)建筑領(lǐng)域不斷成熟和完善，蓋房子所需的建設(shè)成本基本穩(wěn)定，但是成本中若加上根據(jù)容積率計(jì)算的樓面地價(jià)后，房子的總體成本則會(huì)大大提高，基本反映在了目前不斷高漲的房?jī)r(jià)上。

2、我國(guó)土地管理制度不完善。我國(guó)存在兩種土地所有制形式，即國(guó)家所有和集體所有。“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)與我國(guó)集體土地使用制度的缺陷有關(guān)。由于國(guó)家對(duì)我國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)采取不同的管理方法，造成了農(nóng)村土地和城市土地在權(quán)利結(jié)構(gòu)、管理模式和市場(chǎng)方面的絕對(duì)分割。在我國(guó)現(xiàn)有的土地二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，國(guó)有土地和集體土地所有權(quán)的權(quán)利不對(duì)等，農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺，所有權(quán)主體的界定不清晰，因此導(dǎo)致了土地資源配置的無(wú)效。“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象正是我國(guó)這種殘缺的二元土地制度“初始”安排的結(jié)果。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村集體土地和國(guó)有土地同地不同權(quán)、不同價(jià)，這種產(chǎn)權(quán)制度安排為地方政府在確定農(nóng)民補(bǔ)償款的過(guò)程中提供了巨大的權(quán)力尋租空間，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的權(quán)益，使得資源配置無(wú)效。

3、“小產(chǎn)權(quán)房”存在的根源是制度殘缺與市場(chǎng)失靈并存。我們可以看出，“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根源是我國(guó)不平衡的二元土地制度，但僅這樣的土地制度安排不足以使“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展到如此局面，關(guān)鍵還在于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。二元土地制度下，農(nóng)民集體不能完全享有集體土地的產(chǎn)權(quán)，集體土地使用權(quán)不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，而土地使用權(quán)市場(chǎng)缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)，從而使得集體土地的補(bǔ)償價(jià)值和市場(chǎng)價(jià)值存在很大的差距。正是由于二元土地制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度之間存在著這種矛盾，才導(dǎo)致了土地資源配置無(wú)效。“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)，正是農(nóng)民集體主動(dòng)參與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，分享其所有的集體土地增值收益的結(jié)果。

三、針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的應(yīng)對(duì)措施

對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)制應(yīng)在考察其產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上進(jìn)行對(duì)癥下藥。前文分析了“小產(chǎn)權(quán)房”存在的原因，我們應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革尤其是土地制度改革方面來(lái)改善這一現(xiàn)狀。

1、加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效監(jiān)管，穩(wěn)定城市商品房?jī)r(jià)格。城市商品房的價(jià)格過(guò)高是居民選擇購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”的重要原因。根據(jù)供求定理，城市商品房?jī)r(jià)格持續(xù)走高的原因在于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商追逐高額的利潤(rùn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)存在著巨大的市場(chǎng)需求。這些市場(chǎng)需求中，有剛性需求也有投資需求。因此，政府應(yīng)積極運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段等多種方式，控制房地產(chǎn)市場(chǎng)投資過(guò)熱的現(xiàn)狀。此外，政府還應(yīng)加大力度建設(shè)保障性住房，積極解決城市無(wú)房居民的居住問(wèn)題，緩解住房壓力。

2、明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體，使農(nóng)民能夠真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)。對(duì)農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革下一步的目標(biāo)應(yīng)該就是對(duì)流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利、產(chǎn)權(quán)主體以及利益邊界進(jìn)行法律界定，確認(rèn)農(nóng)民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利。這將有助于保證農(nóng)民根據(jù)其產(chǎn)權(quán)地位分享城市化的成果，也能在一定程度上遏制基層政府賣地的沖動(dòng)，有利于形成和諧的微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

3、改變目前多種管理模式下的土地供應(yīng)，完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。應(yīng)逐步建立和健全市場(chǎng)化模式下的土地流轉(zhuǎn)體制，用市場(chǎng)配置的方式對(duì)各種土地的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，削減目前“小產(chǎn)權(quán)房”存在的利潤(rùn)空間；同時(shí)，政府應(yīng)該對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)從政策和法律層面進(jìn)行調(diào)控，加強(qiáng)稅收、法律等方面的管理，改變單純通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的方式抬高土地價(jià)格，應(yīng)多提供一些低價(jià)格的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，使得普通民眾能夠消費(fèi)此類商品房，政府更應(yīng)提供部分土地進(jìn)行保障性住房的建設(shè)。這樣，從市場(chǎng)供求兩方面緩解了大量出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”的壓力。

4、加強(qiáng)土地用途監(jiān)管控制。我國(guó)土地管理法明確規(guī)定，各級(jí)政府將根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求對(duì)土地進(jìn)行總體的利用規(guī)劃，未經(jīng)允許不得擅自改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途，同時(shí)對(duì)建設(shè)用地總量進(jìn)行控制。政府土地管理部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)土地利用規(guī)劃和執(zhí)行情況的監(jiān)管力度，加大對(duì)違反用地規(guī)劃單位的處罰力度，并加大對(duì)現(xiàn)有行政劃撥用地單位所使用土地的監(jiān)督力度，不斷細(xì)化相應(yīng)配套政策，避免“無(wú)法依法”，并幫助制定合理的土地利用規(guī)劃及具體措施。

5、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”。加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，實(shí)行國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的統(tǒng)一，關(guān)鍵是賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，其中“同權(quán)”是根本所在。若同為建設(shè)用地，已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)。這樣，形成統(tǒng)一的市場(chǎng)后就能夠有效的反映具有稀缺性的城鄉(xiāng)建設(shè)用地的真實(shí)土地價(jià)格。可見(jiàn)，形成有效的激勵(lì)機(jī)制和統(tǒng)一的市場(chǎng)才是解決這一問(wèn)題的根本出路。

四、結(jié)語(yǔ)

解決“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)從土地所有制入手，全面審視現(xiàn)行的土地制度，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，研究集體土地相關(guān)政策，包括土地入股、集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等相關(guān)問(wèn)題，對(duì)土地制度進(jìn)行改革并不斷進(jìn)行完善，從根本上解決城鄉(xiāng)二元化體制給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的弊端。由于住房問(wèn)題涉及到了人民的切身利益，國(guó)家和政府更應(yīng)該積極作為，解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，努力化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為人民謀福利。

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