失地農民職業轉換分析

□文/陳 翔

一、廣州南亭村失地農民職業轉換現狀

庫茲涅茨曾在《現代經濟增長》一書中把城市化定義為城市與鄉村之間人口分布狀況的變化，亦即是城市化進程。隨著我國城市化的飛速發展，被征用的農村土地越來越多，由此導致失地農民的規模也越來越龐大。目前，由于我國社會保障制度尚未完善，且就業壓力也在不斷增大，當農村的土地被征用后，大量缺乏非農業技能的農民就會因此而失去基本的生存依賴。同時，失地農民亦未被納入城市社會保障體系，得不到相關的政策扶持，生活在城市的邊緣。解決失地農民的職業轉換問題成為了我國城市化健康、快速、穩定發展的關鍵。土地被征用后的用途大致可分為私用與公用兩類。根據相關政策規定，在征地后設廠私用的企業主，有義務對其域內的失地農民進行安排處理，以保證其職業能順利轉換。而被用于建設公共利益設施的土地，其域內失地農民則需要依靠政府的合理引導。為此，我們以城市化水平發展相對較快的廣東省為研究對象，并選取了廣州南亭村的村民作為訪談調查的對象之一。通過訪談調查發現，土地被征后，只有小部分農民通過自謀職業的方式實現了職業轉換，其他具備非農業技能的人群主要是通過外出務工來實現二次就業，而且在這類人群中的絕大部分人都是從事一些文化素質與勞動技能要求不高的職業。由于絕大部分的失地農民都缺乏相應的職業技能，從而導致適齡的勞動力大量閑置。目前，南亭村失地農民的總體特征是:在思想觀念上，依舊存在惰性，認為政府征收了土地就應該負擔其生活問題，但對政府或村委會提供的工作崗位卻不屑一顧。同時，由于受教育程度不高，且缺乏非農技能培訓，因此大部分失地農民多是靠從事傳統農業活動，或簡單的體力勞動來維持生計。外來人員的大量涌入更使本地的失地農民在低廉勞動力市場上處于劣勢地位。

二、廣州南亭村失地農民職業難以轉換原因分析

由于失地農民普遍屬于被動失地，被動失業，因此無論是其思想觀念還是勞動技能都缺乏足夠的準備。通過對南亭村進行調查并分析得出，該村村民職業轉換困難的主要原因。

（一）現行征地制度尚存缺陷。在現行的征地制度下，農民在售賣土地方面存在兩種權利的缺失。一是土地的賣與不賣不由農民自身決定，而是由村委會或集體經濟組織決定，但是大部分村委會或集體經濟組織卻代表不了全體村民的真實意愿；二是即使農民有意出讓土地，但由于信息的不對稱及法律知識的貧乏，致使他們也沒有與買方平等談判價格的權利。同時，相關法律也尚未完善。這就給濫占耕地、侵害農民權益的不法者提供可乘之機。按照中華人民共和國憲法規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。但相關的法律條文卻沒有對公共利益需要作出具體界定，導致某些征地項目超出公共利益的需要，僅追逐工商業或房地產等私人利益。產生此類問題的關鍵在于我國的征地制度是以土地國家所有制與集體所有制為基礎，是根據當時計劃經濟體制的情況形成的。因此，征地補償理論與制度設計都具有明顯的計劃經濟體制特征。在社會主義市場經濟不斷發展的趨勢下，如果仍舊遵循計劃經濟體制下的征地制度必然會導致矛盾的產生。

（二）缺乏相關的政策支持。失業、養老、醫療等社會保障制度是否有效，是人們基本生活能否持續、安定的根本。由于“城鄉二元化”，農民無法像城市居民那樣獲得有效的社會保障。因此，在社會保障體系尚未覆蓋農村區域時，當農民失去其賴以生存的土地就意味著失去其最基本的生活保障。為了緩解這一矛盾，地方可以通過政府、企業、集體或個人統籌的方式對失地農民進行社會保障安置。但由于我國社會協同能力尚未成熟，社會保障管理仍有缺失，因此，所提供的生活保障根本不足以維持他們的基本生活。同時，失地農民參保意識不強，參保率不高，也是導致其只能被動接受安置的原因之一。在訪談調查中發現，被訪問的對象中有大約65%的村民尚未參與任何的社會保險項目，而在已參保的人群中，又有75%的村民其社會保險費是由個人或其他非補償費用支付的，只有極少數的村干部靠土地補償費支付。歸根結底，其原因主要是失地農民只獲得低額的貨幣補償。原有的補償方式既不能體現過去土地的最佳途徑，也未有評估當代農業已不是簡單的傳統農業，而是現代農業，即集種植業、生態農業與旅游觀光農業于一身。可見，原有的土地補償方式并沒有把未來土地的收益考慮在內。

（三）職業安置不到位。我國現行的《土地管理法實施條例》規定了針對失地農民的三種職業安置方式:一是“就地安置”，即由征地單位招聘被征地農民的職業安置方式；二是“組織安置”，即把征地補償費給付失地農民所在的集體經濟組織，并由其負責失地農民的職業安置；三是“貨幣安置”，即是對失地農民進行一次性的貨幣補償，由失地農民自身尋找就業機會。在調查訪問中發現，與其他兩種方式相比，貨幣安置由于其風險小、現實性強而廣泛地被南亭村失地農民所接受，同時，由于其操作成本低、周期短也廣泛地受到各級政府、企業乃至集體經濟組織的歡迎。所以，該村的絕大部分失地農民享受著貨幣安置的方式。然而，貨幣安置卻并非指向性職業轉換的安排，雖然能讓失地農民得到暫時的喜悅與滿足，也能在短期內維持甚至提高其生活水平，但卻很難讓失地農民成功地實現職業轉換。缺乏充足、穩定的二次就業機會與崗位，失地農民家庭根本就無法實現可持續的生活。

（四）缺乏非農業職業技能。在現階段，失地農民難以實現職業轉換主要是存在兩種矛盾。一是我國的經濟正處于由粗放型向集約型轉換的新時期，勞動力市場逐步由低端、簡單的體力型向專業型、技能型轉變，這就使農村素質偏低的勞動力與社會所需的高素質人才形成矛盾；二是失地農民不斷提升的就業期望值與現實可提供的就業機會值之間的矛盾。后金融危機所衍生出的CPI急速上升，使這一矛盾更為明顯。這兩種矛盾的相互交織，使失地農民職業轉換的難度越發加劇。由于南亭村的失地農民長期從事農業生產，技能單一，致使其難以適應企業尤其是工業化程度較高企業的用工需求。同時，失地農民的就業尚未納入我國現行的就業體系，國家對此也尚未有統一的政策與措施，致使失地農民在職業轉換時面臨重重的困難。

三、對廣州南亭村失地農民職業轉換的思考

30多年的改革開放，使城市化進程不斷加快，老城區改造、經濟技術開發區興建、綠化及基礎設施建設，使農民耕地被大量征用。在推進工業化、城市化與現代化的歷史進程中，如何使失地農民的職業有效轉換是政府解決“三農”問題的又一難點。

（一）完善現行征地制度。首先，改變集體土地的產權地位，即讓集體所有土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。從法律視角上看，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權都應該是平等，公權不能侵犯私權，國有產權也不能侵犯集體產權。但從我國現行法律規定看，農村集體土地所有權是不完整的，集體經濟組織只有土地占有權、使用權與收益權，卻沒有處分權，其意義是集體經濟組織不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變土地所有權的主體與所有權的性質。由此可見，集體所有土地與國有土地在法律權利上是不同的。因此，集體土地必須首先轉化為國有土地，才能進入土地市場，應用于非農業領域。但是，由集體土地轉變為國有土地的過程，不應該是一個簡單的行政過程，而應該是一個平等的財產權利交易過程；其次，所謂的“集體所有土地”，是指以村委單元的所有農民所共同擁有的土地，其代表是村民委員會或村集體經濟組織，農民作為集體組織的個體成員，都平等地擁有對集體土地的成員權，但其并不能按份分割農地的所有權。而集體產權的這一特征，又使得集體組織與個體農民的權益關系變得模糊。這就可能衍生出集體土地在農民完全不知情的狀態下被村委會或集體經濟組織出賣。股份合作制是推進農村集體經濟改革的途徑之一，將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到農民個人，組建村級股份合作社，讓每一位村委都擁有一份相應的股權；最后，在信息平等方面，應完善征地的程序，保證在征地的過程中，土地權利人擁有充分的知情權與參與權。為此，可建設專屬的仲裁機構處理相應的土地糾紛，做到征地規范透明，讓被征地農民參與征地的整個過程，以保證他們的土地使用權與土地處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。總之，完善相關的征地法律法規，是確保農村集體土地所有權的完整和與國有土地產權平等的前提條件。

（二）普及社會保障制度。相比于城市下崗職工與失業人員，失地農民更是就業的弱勢群體。把失地農民的就業問題納入政府經濟社會發展的整體規劃、構建城鄉統籌的就業管理制度、制定失地農民職業轉換的保障制度使其解決失地農民就業問題的“三大法寶”。在整體規劃方面，政府應把失地農民就業納入下崗職工二次就業工程的范疇，并且使其享有與城鎮勞動力再就業培訓、擇業指導、職業介紹等多種就業服務同等的待遇。在構建城鄉統籌就業管理方面，政府應按市場化的原則，建立城鄉統一、平等的勞動力市場，積極推進與完善三級就業服務體系，實現城鄉統籌就業。失地農民的自主創業是其實現職業有效轉換的途徑之一。因此，政府需要為其提供有利于創業的大環境，制定相應的保障制度。同時，還應該享受下崗職工創業的優惠政策。增強失地農民尤其是中青年失地農民的職業競爭力，根本出路在于教育。為此，應該不斷加大對失地農民的教育投入。加大對農村教育的投資力度，可以通過拓寬籌資渠道，增加財政轉移支付在農村教育中的權重來實現。優化配置農村教育領域中的人、財、物等各類資源，提高資源利用率。由于長期從事傳統農業，失地農民的技能較為單一，因此在鞏固基礎教育的同時，還需通過發展農村職業技術培訓與農村成人教育，使教育遍及整個農民階層。

（三）拓寬職業轉換渠道。政府良好的政策導向能為失地農民的職業轉換提供不少幫助，但若缺乏充分且適當的職業轉換渠道，即使是正確的政策導向也只能紙上談兵。因此，積極拓寬失地農民的就業渠道是解決失地農民職業轉換問題的又一方式。要拓寬失地農民的職業轉換渠道，可以從以下三方面著手:第一，失地農民自主創業。政府應該鼓勵并支持失地農民從事商業活動，并在一定的條件下對自主創業的農民予以資金、信息與稅收等方面的支持，以此來提高他們的競爭能力并增強其自主創業的信心；第二，積極發展鄉鎮企業。鄉鎮企業是推動國民經濟增長的強大動力，也是安置農村富余勞動力的重要途徑。由于大部分鄉鎮企業屬于個體勞動者自主創業的延伸，因此其蘊涵了更為堅實的發展路徑，同時也對其他失地農民發揮職業有效轉換的示范作用；第三，勞動力轉移。失地農民是城市化的犧牲品，也是城市化的“邊緣人”，他們受市場經濟的影響較大，部分南亭村的失地農民在被征地之前就已經希望進行自我職業轉換。因此，政府應通過宣傳并為有意進行自我職業轉換意識的失地農民提供幫助，同時，可利用土地、資本及產業的輸出來帶動富余勞動力的外向延伸。

（四）加強非農技能的培訓。提高失地農民的文化素質與職業技能常常被作為失地農民職業轉換的主要內容。目前，失地農民的職業轉換意識與職業技能，與工業化、城市化的要求還有一定的差距。通過素質教育與職業培訓來提高失地農民的整體素質，是解決失地農民職業轉換的重中之重。與基礎教育相比，職業技能培訓具有針對性強、周期短、見效快等特點，是提高失地農民職業競爭力的必要與有效手段。從調查中發現，南亭村失地農民的就業弱勢在于對非農業的崗位認知不足，缺乏必要的勞動技能。這大多是由于農民的文化素質與勞動技能普遍偏低而造成的，以致他們在土地以外的其他工作崗位競爭中處于劣勢，難以得到非農就業機會。為此，政府不僅應建立完善的職業培訓體系，根據失地農民不同的年齡階段與文化層次，有針對性地安排不同的培訓內容，重點發展職業技術教育，開展實用技術培訓。同時，可以發揮大專院校、職業中學、技工學校與各職能部門的培訓能力，開展以多渠道、多形式的農村勞動力職業培訓，通過推動農村勞動力由“體力”向“技能”轉型，以適應競爭日趨激烈的勞動力市場。同時，還應建立專屬的失地農民教育培訓機構，由相關部門共同參與實施，并明確各部門的工作職責，結合市場就業崗位的需求，有的放矢，提高實際操作能力，培訓失地農民確實掌握職業技能，使其提高應聘競爭力。為了保證職業培訓的落實，政府還應該采取失地農民必須參加職業技能培訓的剛性措施，并完善“市場引導培訓、培訓促進就業”的再就業培訓機制。此外，對有意從事個體、民營經濟的失地農民，政府也可以通過系統培訓，增加他們市場經營的知識，并幫助他們論證與最大可能地選擇經營項目。