歐美金融監管對我國的啟示

□文/袁 嬛

一、歐美金融監管改革動向

（一）美國。2009年6月17日，美國公布了聯邦政府制定的“金融監管改革白皮書”——《金融監管改革：新基礎》，拉開了美國上世紀30年代大蕭條以來最大規模的金融體系改革序幕。2010年5月21日，美國參議院以60票贊成、40票反對通過了結束金融改革法案辯論的程序，此項法案將提交參議院做最后表決。此次金融改革法案是美國自大蕭條以來最大的一次金融業整頓。

從具體內容上看，這次改革方案主要涉及到消費者保護；新的破產清算授權；新的資本充足率要求；高管薪酬及企業治理結構；投資者保護以及彌補現有監管體系中的漏洞這六個方面的內容。其核心旨在有效防范系統性金融風險和加強消費者金融保護。

（二）歐盟。與美國相比，歐洲沒有經歷過大規模的金融創新，其資產證券化市場的發展相對較晚，規模也遠小于美國。但是，由于美國次貸類資產證券化產品是歐洲主要投資對象之一，歐洲大型跨國銀行集團對美國次投資級別企業的貸款比重很高，因此歐洲在此次國際金融危機中蒙受巨大損失。

2009年6月19日，歐盟理事會通過了《歐盟金融監管體系改革》，這是國際金融危機以來歐盟最為重大的改革事件。綜合其他重要監管改革措施，歐盟改革行動主要包括建立宏觀監管部門，監控系統性風險；建立歐洲金融監管系統，強化歐盟的微觀金融監管和協調機制；降低金融監管的順周期性以及全面加強以銀行為主的金融機構風險管理這四個方面。加強監管與協調成為歐盟自國際金融危機之后監管改革的主題。

（三）國際金融監管新趨勢。通過對歐美金融改革方案的分析整理可以看出，此次金融危機后，盡管歐美金融監管新方案各有側重，但從總體上來看，國際金融監管方案呈現出了如下新趨勢：

1、更嚴格和更大范圍的監管。G20倫敦峰會聯合公報明確提出，所有金融機構、市場和工具都必須接受適度監督和管理。這一共識在美國和歐盟的金融監管改革方案中得到了落實。依據歐美金融監管改革方案，監管范圍被空前擴大，監管范圍不再局限于銀行，還覆蓋到所有可能對金融穩定形成威脅的企業，如對沖基金、保險公司等非銀行金融機構。監管觸角幾乎伸到金融領域各個角落，從金融機構的運作、并購、抵押貸款的發放到信用評級、衍生品的交易等，都納入了監管行列。不論是在歐洲還是在美國，新的金融監管方案都旨在建立一個更為完整嚴密的監管體系。

2、從規則監管到原則監管。長期以來，歐美國家金融監管基本奉行規則監管模式，即監管部門制定出明確而細致的規則，金融機構在規則之內照章辦事，法不禁止則可行。但縱觀金融業發展歷史，我們不難發現，監管機構的行動常常落后于金融創新以及市場環境的變化。“創新—監管—再創新—再監管”是最常見的金融發展軌跡。由于缺乏靈活性，規則監管總是落后于創新步伐，而當二者距離過大時，就容易產生危機。

由于規則監管的種種不足，原則監管的理念得到更多的重視。相對于規則監管以規則和標準為中心，重視過程、產品而言，原則監管是一種以原則為導向、重視結果的監管方式。這種方式更靈活，能更快地適應金融市場的發展變化，從而更有利于維持金融系統穩定。目前，很多國家都開始考慮將原則監管吸納到本國體系中。

3、加強宏觀審慎性監管，減少系統性風險。金融體系通常存在系統性風險，即使單個機構力圖控制自身的風險程度，但整體風險卻可能超過安全范圍。在這種情況下，一旦某一機構的風險外溢，就會顛覆金融業整體。從本次金融危機看，原有金融監管方式只注重微觀監管，忽視了金融體系的系統性風險。宏觀審慎監管通常將眾多金融機構看作一個整體，并以實際GDP為尺度衡量整個金融系統的風險，從而避免金融機構之間負面作用的沖擊所帶來的整個金融系統的不穩定。美國增強宏觀審慎性監管的一個重要措施是加強對能引發系統性風險的大型金融機構的監管。歐盟則成立了歐盟系統風險委員會作為宏觀監管部門，識別、監控、預警整個金融體系內的系統風險。

此次金融危機前歐美國家的監管趨勢是央行和監管機構分離，這就造成熟悉宏觀經濟形勢的央行沒有監管權；而有監管權的機構又不了解宏觀經濟情況，這種情況不利于宏觀審慎性監管。因此，增強央行監管地位，加強央行和監管機構的溝通、合作，成為新的監管趨勢。歐盟系統風險委員會一個重要的職能就是加強央行和各監管機構之間的聯系。

4、加強國際金融監管合作和協調。國際金融危機凸顯國際金融監管合作的必要性。隨著全球化的深入發展，國際間貿易和資本流動更加自由；電子交易系統的引入，改變了傳統的交易模式。但全球化在加速資源優化配置的同時，也擴大了危機的傳播范圍，加速了危機的傳導速度。目前，國際貨幣基金組織強調要加強政府金融監管部門間的協調；歐盟已著手加強成員國監管機構的合作；國際上，原金融穩定論壇升級為“金融穩定委員會”，體現了世界向國際統一監管方向努力。一些大型跨境金融機構還采取了監管團制度：金融機構母國監管者為主導者，聯合其他東道國監管機構共同監管。

二、歐美金融監管改革對中國的啟示

相對于歐美各國，中國的經濟與金融發展有其特殊性。在此次金融危機中，中國所受的沖擊更多的是在實體經濟而非金融體系層面上。其中最主要的原因是，中國金融體系的開放性不足使其得以避免外部系統性風險的傳染效應；與此同時，中國的高儲蓄率為金融機構提供了穩定、充足的資金來源，使得金融機構不必求助于高風險、高成本的融資渠道。然而，隨著我國金融業的進一步開放以及金融業混業經營的發展，嚴格的分業監管已經很難適應需要，我國現有的金融監管體制并不能保障金融機構順利度過如此大規模的金融危機。因此，對我國金融監管體系的改革勢在必行。

目前，我國金融業正處在由分業經營逐步向混業經營過渡的時期，我國監管體系改革必須與此相適應。本次全球金融危機及之后主要國家和地區進行的金融監管改革對我國有著重要的啟示意義。結合此次危機后歐美的金融改革方案以及我國目前監管體制現狀，筆者提出如下建議：

1、堅持全面覆蓋的監管理念。“全面覆蓋”的監管理念是金融監管發展的潮流，不論是歐盟還是美國的金融改革方案都明顯地反映出這種趨勢。從我國目前的狀況來看，可以將私募基金、對沖基金、評級機構納入監管范圍，加強對金融關聯企業的并表監管，對金融集團投入更多的監管資源，做到消除監管盲區和監管重疊，切實貫徹全面覆蓋的監管理念。

2、成立金融監管局，建立統一監管模式。我國現行的金融模式仍是以分業經營為主，但值得注意的是，國內很多金融機構事實上已經在進行混業經營，突出表現為銀行業、證券業、保險業、信托業之間的業務劃分日益模糊。這些變化使得現行的監管體制所隱含的問題日益突出。同時，分業監管體制下，我國金融監管大都采取機構性監管，實行業務審批全過程監管。這樣，當不同金融機構業務交叉時，一項新業務的推出需要經過多個部門長時間的協調才能完成，這就會產生較高的協調成本。如果不及時對現行的監管體制進行調整，就可能形成交叉監管、重復監管以及監管的空白地帶和灰色地帶。

目前來看，我國的金融業發展狀況與美國的金融控股公司制度下的混業經營模式較相近，所以金融控股公司制將會比較適合中國的發展方向。在此模式下，結合我國“一行三會”的監管體系，在時機成熟的情況下，可以考慮成立金融監管局，對金融控股公司進行監管。銀監會、證監會、保監會分別對各類金融機構進行專業化持續監督管理，各部門之間及時進行實時的信息溝通和披露，提高資產評估的真實性和權威性。

3、協調鼓勵金融創新和防范衍生品風險的關系。相比美國監管機構對金融創新（如金融衍生品）的監管過于松散，甚至缺位，我國的情況卻恰恰相反。我國的金融衍生品市場乃至整個金融市場都不發達，中國金融監管對金融創新的權利限制過嚴。這在避免高風險的同時，也嚴重約束了金融市場的創新，阻礙了其進一步發展。在金融全球化的背景下，過度管制很容易削弱本國金融體系競爭力和吸引力，導致金融資源的外流。

鑒于國外先進的金融創新經驗及金融危機在金融監管方面的教訓，我國應結合發展中的實際情況，對金融衍生品市場進行嚴格的監管，實行信息披露，保持金融創新產品的透明度，以促進金融創新同金融監管的協調發展，避免類似于由此次金融衍生品監管力度不足造成的美國次貸危機的危害。

4、建立有效的金融控股公司防火墻及風險預警機制。在向混業經營模式邁進的同時，要加強金融機構自身的風險管理，建立必要的防火墻機制，合理劃分內部職責和權限，并充分發揮社會監督作用。目的是減少風險在金融機構內部的傳遞，限制各機構之間的業務往來，并控制資金在金融集團內部的流通。監管機構應定期向金融機構進行風險提示，特別是對風險暴露較多的銀行或其他金融機構采取雙邊會談的形式進行預警。具體的設定可以結合我國的國情，選擇性地借鑒《新巴塞爾協議》，從而有效地控制金融風險，降低風險造成的損失。

5、將保護消費者利益作為監管目標之一。消費者的持續購買力和多樣化的金融消費需求是推動金融發展的源動力。如果金融監管只關注金融機構的利益而忽視了對消費者的保護，就會挫傷消費者的積極性而使金融業發展失去公眾基礎和社會支持。我國的保險產品及各類金融理財產品營銷過程中的虛假宣傳就是典型的損害消費者利益的不當金融行為。所以只有對消費者金融產品和服務市場實行嚴格監管，促進這些產品透明、公平、合理，使消費者獲得充分的有關金融產品與服務的信息，才能使中國在國際金融市場競爭中有所作為。

6、實現金融監管信息的聯通與共享。對于金融監管當局來說，充分掌握金融體系與實體經濟部門的相關信息至關重要。金融監管信息是其進行風險評估及監控、制定相關政策以實現金融穩定的基石?，F代金融體系的運行伴隨著大量信息的產生、傳遞與處理，但是如何從中篩選并獲取真實且符合監管需要的信息仍是目前監管機構面臨的一大難題，也是各改革方案中力圖加以改進的一個方面。

就我國而言，推進金融監管信息建設主要可以從以下三個方面著手。第一，健全支付清算體系及其信息挖掘，匯集經濟交易信息，以此反映交易活躍狀況、經濟景氣程度和經濟結構變化情況等宏觀經濟運行的重要側面，為評估金融穩定狀況提供背景；第二，金融監管當局內部及其與各經濟部門之間加強信息系統整合與共享，制定明確的、有時間表的金融信息資源整合方案；第三，完善征信體系，既可以為金融機構決策提供依據，又有助于監管當局通過違約率了解宏觀經濟運行情況，為審慎性監管提供支持。

7、完善國際金融監管合作。金融危機表明，加強對評級機構的監管僅在一個國家是不夠的，而需要各國共同加強對評級體系的國際監管。為防范國際金融風險，發達國家之間需強強合作，我國更要參與到這種合作當中去。近年來，雖然我國加強了與東盟各國在金融領域的監管，但是具體實質性的舉措仍停留在原則性框架協議上。因此，我國需要在雙邊、多邊監管合作中對信息共享及信息使用方式等方面進行加強，并構建我國金融監管機構同國際金融監管機構間信息共享和合作機制，以促使我國金融市場向規范化、法制化、國際化邁進。

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