依法治校語境下的民辦高校學(xué)生權(quán)利保障研究

劉龍剛

（湖南涉外經(jīng)濟學(xué)院，湖南 長沙 410205）

依法治校語境下的民辦高校學(xué)生權(quán)利保障研究

劉龍剛

（湖南涉外經(jīng)濟學(xué)院，湖南 長沙 410205）

當前，民辦高校正面臨學(xué)校與學(xué)生行政管理關(guān)系的式微，一般權(quán)利關(guān)系及學(xué)校與學(xué)生的契約關(guān)系增強的趨勢。民辦高校學(xué)生的具體權(quán)利包括入學(xué)權(quán)與升學(xué)權(quán)、教育選擇權(quán)、公正評價權(quán)以及學(xué)業(yè)結(jié)束時平等的就業(yè)權(quán)以及生活權(quán)、隱私權(quán)與安全權(quán)與救濟權(quán)。建立健全民辦高校學(xué)生權(quán)利保障的體制機制，除了厘清民辦高校與其學(xué)生的法律關(guān)系之外，還要用法治的理念，即依法治校的理念和精神來回應(yīng)和解決實踐中出現(xiàn)的學(xué)生權(quán)利缺乏保障的問題。

依法治校；民辦高校；學(xué)生權(quán)利保障

一、問題的提出

自上世紀80年代以來，我國民辦高校經(jīng)歷了從無到有、從小到大、從重數(shù)量到重品質(zhì)的發(fā)展歷程。日前，民辦高校已經(jīng)發(fā)展成為我國教育事業(yè)的重要組成部分。但是，就在民辦高校迅猛發(fā)展，規(guī)模品質(zhì)不斷提升的同時，由于辦學(xué)體制等深層次的原因，出現(xiàn)了許多難以避免與克服的難題，其中，學(xué)校的管理權(quán)與大學(xué)生權(quán)利的沖突，如學(xué)校退學(xué)權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)的沖突，學(xué)校管理權(quán)與學(xué)生隱私權(quán)、自主權(quán)、人身自由權(quán)等諸多權(quán)利的沖突日趨激烈。傳統(tǒng)的學(xué)生管理理念、管理制度及管理方法在學(xué)生權(quán)利意識日益增強的情況下，學(xué)校在行使管理權(quán)的過程中缺乏符合法治精神的程序規(guī)范及必需的權(quán)力監(jiān)督制約機制凸顯。從而使得學(xué)校一度不容置疑的管理權(quán)威無法滿足依法治校條件下學(xué)生不斷高漲的權(quán)利保障的需求，這種高校管理權(quán)威的缺失及在學(xué)生權(quán)利保障需求前的停滯時常演化為學(xué)校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利的現(xiàn)實沖突，有的學(xué)生甚至不惜與就讀學(xué)校對簿公堂。應(yīng)當認為，盡管我國民辦高校自主管理的概念幾乎在民辦高校創(chuàng)辦之初就提出了，但總體而言，由于我國高等教育法制建設(shè)仍處于初步探索階段，特別是《高等教育法》對民辦高校管理權(quán)的內(nèi)涵、途徑及形式等重要問題還缺乏明確的、具有針對性的規(guī)定，使得民辦高校在人本主義教育回歸的情境下，如何規(guī)范自身的管理權(quán)，理順其與學(xué)生的關(guān)系，還面臨諸多挑戰(zhàn)。筆者基于自己在民辦高校從事管理工作的經(jīng)歷，結(jié)合高校治理理論的研究，認為建立健全民辦高校學(xué)生權(quán)利保障的體制機制勢在必行。對此，筆者就以下問題進行思考與回應(yīng)：民辦高校學(xué)生與學(xué)校法律關(guān)系的識別、民辦高校學(xué)生權(quán)利的基本內(nèi)容的厘定、民辦高校學(xué)生權(quán)利缺乏保障的具體表現(xiàn)及其深刻根源的發(fā)掘，在法治語境下，如何構(gòu)建完善、充盈的制度供給以實現(xiàn)民辦高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利的相容與共生。

二、民辦高校與其學(xué)生法律關(guān)系考辯

自上世紀80年代以來，我國構(gòu)建起了以《憲法》、《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》及相關(guān)行政法規(guī)、地方政府規(guī)章所形成的教育規(guī)則體系，有關(guān)民辦高校與學(xué)生的權(quán)利關(guān)系往往需從這些法律、行政法規(guī)及政府規(guī)章中尋找依據(jù)。關(guān)于高校與學(xué)生的關(guān)系，在西方國家早有理論研究，其中尤以“特別權(quán)利關(guān)系”的影響至為廣泛，這種理論將學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系視為“內(nèi)部法律關(guān)系”，在這種法律關(guān)系的內(nèi)部，學(xué)校擁有解決內(nèi)部行政法律關(guān)系糾紛的排他性權(quán)利。這種理論對于我國公立高校而言，擁有較強的解釋力，因為我國公辦高校與作為受教育者的學(xué)生形成了一種特殊的行政管理關(guān)系，在這種行政管理關(guān)系中，公辦高校代表國家提供社會教育，這就一方面決定了公辦教育管理的行政公務(wù)性，[1]如其須依照國家規(guī)定的分數(shù)線及給定的名額公平地錄取學(xué)生；另一方面也決定了被錄取的學(xué)生不再擁有過多的自主性，在專業(yè)選擇、課程設(shè)置、學(xué)生管理規(guī)程方面學(xué)生一般很少有“議價”的權(quán)利。當然，公立高校與學(xué)生的行政管理關(guān)系并不絕對排斥作為法人的公立學(xué)校與學(xué)生間形成平等的民事關(guān)系。

就民辦高校而言，它是具有法人資格的、依法舉辦的面向社會實施高等學(xué)歷教育的教育機構(gòu)，依我國民辦教育促進法的規(guī)定：民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分，民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，民辦學(xué)校依法保障受教育者的合法權(quán)益，民辦學(xué)校侵害受教育者的權(quán)利，其本人及親屬有權(quán)向教育行政部門和其他有關(guān)部門申訴，有關(guān)部門應(yīng)當及時處理。這就表明，民辦高校的學(xué)生管理行為的性質(zhì)與公辦高校并無絕對差異，即民辦高校學(xué)生管理行為具有行政性。然而，民辦高校舉辦主體的“私人化”及學(xué)校管理的“自治性”使得民辦高校學(xué)生管理行為的性質(zhì)表現(xiàn)出“多元化”的面貌。這是因為，一方面，從主辦主體來看，民辦高校舉辦主體為政府之外的私人或其他社會組織，他們自行籌措和利用教育資源，實施教育活動，政府不能過多干預(yù)民辦高校的內(nèi)部行政；另一方面，從民辦高校的資金來源來看，公辦高校的資金來源主要為財政撥款，而民辦高校的資金來源除了辦學(xué)主體的自有資金、融通資金外，還有來自學(xué)生的各項繳費，從而使得民辦高校具有“自負盈虧”的特點。由于民辦高校的辦學(xué)主體及資金來源迥異于公辦高校，從而決定了民辦高校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、內(nèi)部組織機構(gòu)、以及其與學(xué)生的法律關(guān)系存在諸多差異。就其與學(xué)生的關(guān)系而言，其正面臨學(xué)校與學(xué)生行政管理關(guān)系的式微，一般權(quán)利關(guān)系及學(xué)校與學(xué)生的契約關(guān)系增強的趨勢。[2]

三、民辦高校學(xué)生權(quán)利的基本內(nèi)容

所謂民辦高校學(xué)生權(quán)利，是指民辦高校學(xué)生依照《民辦高校促進法》及其他教育法律法規(guī)、行政規(guī)章所擁有的在接受民辦高校教育教學(xué)過程中為或不為一定行為的資格。這種資格與民辦學(xué)校學(xué)生的特定身份相聯(lián)系，具有時空范圍上的確定性并為現(xiàn)行法律規(guī)范所確認或認可。一般而言，民辦高校學(xué)生權(quán)利具有以下特點：首先，權(quán)利存在的時空性，即學(xué)生權(quán)利一般限于其在校期間，亦即其在學(xué)校登記注冊并在校內(nèi)接受教育的特定時間和空間。實踐中，存在學(xué)生在假期結(jié)束前提前返校的情形，盡管并沒辦理入學(xué)注冊及開始接受學(xué)校教育，但基于學(xué)生已進入到學(xué)校可以控制的范圍及學(xué)校權(quán)利義務(wù)的關(guān)系并非注冊確立（而是基于入學(xué)前的錄取及學(xué)生接受錄取），這時學(xué)校應(yīng)當盡到必要的告知義務(wù)及提供保護學(xué)生安全所需的必要措施。其次，民辦高校學(xué)生作為自然人在學(xué)校就讀期間享有的系列權(quán)利具有民事平等性，他們的權(quán)利受到侵害后，往往可以從民辦主體間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中找到維權(quán)的依據(jù)，如學(xué)生在被學(xué)校錄取后，即與學(xué)校訂立了一個教育合同。此后，學(xué)生入住宿舍、領(lǐng)取教材、到食堂就餐就會分別訂立住房租賃合同、教材購買合同以及餐飲合同等。再次，民辦高校學(xué)生所擁有的權(quán)利是一種實在權(quán)利、法定權(quán)利，也就是說，不受實在法所規(guī)范、調(diào)整的應(yīng)有權(quán)利由于沒有規(guī)范性文件的確立，難以成為學(xué)生維護自身權(quán)利的依據(jù)，但這并不否認應(yīng)然權(quán)利對法定權(quán)利的擴張與周延所提供的道德意義與驅(qū)動作用。

就民辦高校學(xué)生的具體權(quán)利而言，筆者根據(jù)我國《民辦教育促進法》及相關(guān)教育法律法規(guī)、行政規(guī)章規(guī)定將其分為以下幾方面的權(quán)利：首先，民辦高校學(xué)生在接受教育過程中的系列權(quán)利，這是指民辦高校學(xué)生在接受教育過程中，為保障自身受教育權(quán)的充分實現(xiàn)而享有的權(quán)利，包括入學(xué)權(quán)與升學(xué)權(quán)、教育選擇權(quán)、公正評價權(quán)以及學(xué)業(yè)結(jié)束時平等的就業(yè)權(quán)；其次，民辦高校學(xué)生在接受教育期間在其高校學(xué)習(xí)生活中所擁有的權(quán)利，這主要包括生活權(quán)（包括文化生活的權(quán)利及要求基本保險、獲取保健服務(wù)的權(quán)利）、隱私權(quán)與安全權(quán)；其三，救濟權(quán)，有權(quán)利獲得必要救濟。實踐中，學(xué)校憑籍其制定的相關(guān)管理規(guī)則，對違反紀律的學(xué)生給予處罰，有時甚至還開除學(xué)生，引發(fā)學(xué)生與校方關(guān)系的嚴重緊張、對立，有的甚至還對簿公堂。這與學(xué)校的處罰缺乏必要的審核、校規(guī)校紀制度不規(guī)范、處罰過于嚴重以及申訴制度不健全有關(guān)。因此，救濟權(quán)應(yīng)當包括學(xué)生向?qū)W校當局申訴的權(quán)利、學(xué)生對高校處罰提起行政復(fù)議的權(quán)利，以及權(quán)利被侵害后的司法救濟權(quán)利。

四、民辦高校管理侵權(quán)的根源分析

當今時代是一個人本理念回歸，“走向權(quán)利的時代”，人們的權(quán)利意識隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步而得到普遍的提高，而這種與日俱增的權(quán)利意識已潛移默化地傳導(dǎo)至包括民辦高校在內(nèi)的高校莘莘學(xué)子，他們在識別權(quán)利、追求權(quán)利以及維護權(quán)利方面的理念與方法均有了極大的提高。相反，包括民辦高校在內(nèi)的我國高校學(xué)生管理體制、理念、模式及方法與手段方面均顯得與這種時俱進的法治意識不相適應(yīng)與匹配，造成對高校學(xué)生權(quán)利的侵害。究其原因，主要表現(xiàn)在以下幾方面：（1）行政權(quán)力至上的管理體制依然盛行。我國現(xiàn)行的學(xué)生管理體制發(fā)端于計劃經(jīng)濟時代，這就使得包括民辦高校在內(nèi)的高校學(xué)生管理組織結(jié)構(gòu)與模式“政府化”傾向明顯。實踐中，學(xué)校與學(xué)生的法律地位不平等，從應(yīng)然角度而言，民辦高校既應(yīng)享有行使教育的權(quán)利，同樣也應(yīng)承擔依法管理、尊重并維護學(xué)生合法權(quán)益的義務(wù)。民辦高校學(xué)生則在享有受教育權(quán)的同時，負遵章守規(guī)的義務(wù)。但是，受制于計劃經(jīng)濟年代以管為主的思維慣性，民辦高校有關(guān)學(xué)生管理的制度設(shè)計并未體現(xiàn)高校與學(xué)生相互對應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。而是在片面強調(diào)自身管理職責(zé)權(quán)利時，忽略了學(xué)生的合法權(quán)益，將學(xué)生視為被動的遵章守紀的客體。（2）有關(guān)民辦高校學(xué)生權(quán)益保障的立法不健全、不周延。目前，我國已經(jīng)構(gòu)建起以《憲法》、《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》為基礎(chǔ)的中國特色的教育法體系，這為民辦高校學(xué)生管理的法治化提供了基本的法律依據(jù)與保障，但是有關(guān)民辦高校學(xué)生管理的相關(guān)法律規(guī)定還有許多亟待加強的薄弱環(huán)節(jié)，如有關(guān)學(xué)生管理的規(guī)范性文件的文本規(guī)定間的相互矛盾，有些學(xué)生管理法律制度只有原則性、粗線條的規(guī)定，缺乏可操作性，而民辦高校亟需的有關(guān)法律規(guī)定法律并沒有明確，留下諸多空白。如，這些年來一直呼聲很高的《大學(xué)生權(quán)利和行為規(guī)范》、《校園安全法》尚未出臺，使得無法可依情形得以持續(xù)。（3）民辦高校的管理行為缺乏“以學(xué)生為本”的人本關(guān)懷。對于參與教育實施過程中的諸多主體而言，不是以學(xué)校為本，也不應(yīng)是以教師為本，而應(yīng)當是以學(xué)生為本，學(xué)生是學(xué)校存在的依據(jù)，這就要求我們在學(xué)生管理的各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)以學(xué)生為本的理念與行動。當前，包括民辦高校在內(nèi)的諸多高校在學(xué)生管理的過程中動輒以義務(wù)性規(guī)范條款為剛性約束，如嚴禁在宿舍使用“熱得快”、嚴禁在寢室上網(wǎng)、嚴禁在考試中作弊，否則給予警告、甚至開除的處分。而忽略改善膳食、豐富校園文化以及改革考試制度和誠信迎考方面的教育，使得學(xué)生的主體意識不強，甚至在逆反心理的作用下與學(xué)校對著干。（4）包括民辦高校在內(nèi)的高校學(xué)生管理工作缺乏必要的監(jiān)督。法國著名思想家孟德斯鳩曾言道：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不易的一條經(jīng)驗。民辦高校在管理學(xué)生的過程中，同樣要行使管理的權(quán)力，如前文所言，這種管理的權(quán)力帶有行政權(quán)力的屬性，因而同樣存在著權(quán)力濫用的危險并對學(xué)生的正當權(quán)利構(gòu)成威脅。當前，高校內(nèi)部監(jiān)督體制難以有效發(fā)揮其作用，因為不論是黨委、校長、紀委書記、組織部門這種自上而下的監(jiān)督，還是職工代表、教師代表、工會這一自下而上的監(jiān)督方式，往往受制于同體監(jiān)督的局限性而缺乏徹底性和有效性。而外部監(jiān)督如上級教育部門的監(jiān)督，則有可能出現(xiàn)上級主管部門“被俘虜”的情形或監(jiān)督激勵機制不夠，從而使得走馬觀花、形式主義的監(jiān)督檢查比比皆是，而其他監(jiān)督形式，如媒體監(jiān)督則往往受限于信息的不對稱及其滯后性，往往難以起到監(jiān)督的功效，從而使得學(xué)生權(quán)利受損的相關(guān)行為難以得以有效的制約。

五、建立健全民辦高校學(xué)生權(quán)利保障的對策建議

要建立健全民辦高校學(xué)生權(quán)利保障的體制機制，除了厘清民辦高校與其學(xué)生的法律關(guān)系之外，還要用法治的理念，即依法治校的理念和精神來回應(yīng)和解決實踐中出現(xiàn)的學(xué)生權(quán)利缺乏保障的問題。筆者認為，改革高校學(xué)生管理體制，推行依法治校、完善教育法律法規(guī)，清理校內(nèi)規(guī)章、強化對高校管理權(quán)利的監(jiān)督以及司法救濟是實現(xiàn)民辦高校學(xué)生權(quán)利保障的基本進路，具體而言，包括以下幾方面：首先，在依法治校精神、理念的指導(dǎo)下，改革民辦高校學(xué)生管理體制。目前，民辦高校學(xué)生管理體系仍然保留著行政權(quán)力至上和泛化的色彩，使得管理者與被管理者之間矛盾凸顯甚至激化。這需要高校及時調(diào)整自己的治校理念，將依法治校作為管理學(xué)生的基本指引方略，將自己管理的出發(fā)點與歸宿落腳于以學(xué)生為中心，保證學(xué)生各項權(quán)利的實現(xiàn)。當前，實現(xiàn)學(xué)生的各項權(quán)利主要體現(xiàn)在學(xué)生的自我管理上，即將學(xué)生視為學(xué)校管理活動的參與者，不僅讓他們參加有關(guān)高等教育問題的討論，還要讓他們參與學(xué)生事務(wù)的管理，將學(xué)生納入學(xué)校內(nèi)部權(quán)利的主體。其次，強化教育法律制度的建立、健全并清理校內(nèi)規(guī)章的不合理規(guī)定。法律制度的建立健全，是法治建設(shè)的起始環(huán)節(jié)，也是法治建設(shè)的必要前提。依法治校并使民辦高校學(xué)生管理工作納入法治化的軌道，就必須形成一套符合學(xué)生利益、內(nèi)容和諧一致，形式完整統(tǒng)一及層次排列有序的民辦高校學(xué)生管理法律體系，做到有法可依。同時，為了使現(xiàn)行的學(xué)生管理制度與法律規(guī)定不相抵觸，這就有必要加強民辦高校規(guī)章制度的清理工作，對內(nèi)容不適當及與法律、法規(guī)不相符的學(xué)校規(guī)章制度或修改、或撤銷或廢止，從而在源頭上切斷侵害學(xué)生權(quán)利的不合理、不合法規(guī)定；再次，強化對民辦高校學(xué)生管理權(quán)利的制約與監(jiān)督。從法理學(xué)視域中權(quán)力制約的機制主要有道義上的制約、法律的制約、權(quán)力之間的相互制約及權(quán)利對權(quán)力的制約。[3]當前，我們習(xí)慣于權(quán)力對權(quán)力的制約與監(jiān)督，比如上文所提到的相關(guān)教育行政管理部門的制約與監(jiān)督，學(xué)校相關(guān)權(quán)力機構(gòu)如黨委、校方組織部、紀律委員會的制約與監(jiān)督，而對權(quán)利對權(quán)力制約與監(jiān)督的重視程度不夠，制度設(shè)計缺乏，應(yīng)當看到權(quán)利擁有者往往是權(quán)力享有者、運行者的利益攸關(guān)者，他們有對權(quán)力制約與監(jiān)督的激勵機制，相關(guān)制約與監(jiān)督可以給他們帶來實實在在的好處，或他們可以接受的程序正義，因此，有關(guān)制約、監(jiān)督的制度設(shè)計，應(yīng)當凸顯權(quán)利對權(quán)力的制約與監(jiān)督。最后，強化權(quán)利被侵害后的及時救濟。沒有救濟，就沒有權(quán)利。學(xué)生權(quán)力被侵害后，及時予以救濟以恢復(fù)權(quán)利，是被侵權(quán)者最大的需求與慰藉。值得說明的是，救濟的渠道是多種類，多層次的，比如學(xué)生向高校內(nèi)設(shè)有關(guān)職能部門的申訴、學(xué)生向主管高校的有關(guān)行政機關(guān)提起行政復(fù)議以及向司法機關(guān)提起訴訟。這就表明，學(xué)生權(quán)利的救濟，客觀上要求民辦高校、民辦高校行政管理機構(gòu)及司法機構(gòu)構(gòu)筑起學(xué)生權(quán)利救濟的通道，并保持這一通道的暢通，才能使學(xué)生順利地實現(xiàn)自我權(quán)利的救贖，也才有可能將受到侵害的權(quán)利及一度失位的學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系回復(fù)正常狀態(tài)，并消解可能引發(fā)的諸多矛盾與沖突。

[1]沈巋.公立高校學(xué)校如何走出法治真空[A].行政法論叢(第5卷)[C].北京:法律出版社,2002.

[2]周志宏.教育法與教育改革[M].北京：高等教育出版社，2003.184-186.

[3]程燎原,王人博.權(quán)力及其救濟通論[M].濟南：山東人民出版社，1993.195-196.

Key works：lawful management;private colleges;ensure the right of students

Study on the Right of Students Under the Context of Lawful Management of Private Colleges

Liu Long-gang
（Hunan International Economics College,Changsha,Hunan,410205）

At present,multimedia teaching applies more and more generally in police tactics training at police academy.But we have not done deep research in its means,technique and problems during the application process.However,multimedia technology cannot be employed in all the teaching contents and links in the police tactics teaching and training.Meanwhile,multimedia teaching should have various models.We should flexibly apply multimedia technology according to the nature and requirements of teaching contents.However,a series of problems in multimedia teaching practice still demands our attention.

D923.1

A

2095-1140（2011）01-0139-03

2011-04-20

劉龍剛（1965－ ）,男，湖南常德人，湖南涉外經(jīng)濟學(xué)院副院長，碩士研究生，主要研究方向為民辦教育管理機制。

王道春）