規劃土地機制創新，推進保障住房建設

徐毅松

規劃和土地是推進保障性住房建設的重要前提之一。必須充分發揮規劃土地資源整合的優勢和綜合調控的作用，創新規劃編制和土地管理機制，調動區縣、企業、相關部門、社會各界力量的積極性，確保目標順利實現。

保障性住房是改善居民生活居住水平、促進社會和諧穩定的一項重要民生工程。在城市快速發展的過程中，上海面臨著人口快速增長、土地環境資源緊約束、住房價格偏高等一系列問題。同時，舊區改造的任務仍然十分艱巨。

“十二五”期間是上海實現創新驅動、轉型發展的關鍵時期。根據上海市委、市政府的總體部署，市規劃國土部門充分利用規土機構整合的契機，進一步優化規劃管理機制，完善土地相關政策，立足城市長遠發展，確保保障性住房規劃建設這一重要民生工作。

1 政策回顧和形勢要求

1.1 保障性住房政策發展回顧

住房是一種特殊的商品，一方面具有市場屬性，另一方面具有社會屬性。1998年我國開始實行住房貨幣化改革以來，住宅商品化、市場化速度過快，特別是在大中城市，房價持續快速增長與社會中低收入群體的住房保障矛盾日益突出。

2006、2007年開始，國家對于住房保障的制度調整力度不斷加大。2010年國務院政府工作報告中，進一步明確要“著力保障和改善民生，促進社會和諧進步”，“新建、改擴建各類保障性住房200萬套”。政府相繼出臺了《城鎮廉租住房工作規范化管理實施辦法》（2006）、《關于進一步加強住房建設規劃工作的通知》（2006）、《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（2006）、“新國十條”（2010）、《關于加快發展公共租賃房的指導意見》（2010）等一系列有關保障性住房的文件和政策，體現了國家在推進保障性住房建設、力求解決民生問題的決心和力度。保障性住房建設進入新的階段。

1.2 本市保障性住房建設目標和要求

上海作為快速發展的特大型城市，近年來更是面臨著住房供給與需求之間的矛盾。市政府高度重視保障性住房規劃建設。市委、市政府領導多次到保障性住房建設基地視察，并成立了“大型居住社區建設推進辦公室”，研究政策制定、協調建設問題，統籌推進實施。

2008年，市政府研究出臺了《上海住房發展規劃（2008-2012年）》，提出“以調整住房供應結構、穩定住房價格、解決中低收入群眾住房困難為工作重點，建立健全‘兩大體系’，即誠信、規范、透明、法治的房地產市場體系，分層次、多渠道、成系統的住房保障體系，引導和促進房地產業持續、健康、穩定發展”。

2009年，市委、市政府在九屆七次全會上進一步明確了推進大型居住社區、保障性住房建設的總體要求。《上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出“著力完善廉租房、經濟適用房、公共租賃房、動遷安置房‘四位一體’的保障性住房體系，鼓勵探索更多的保障性住房供給方式”。“十二五”期間預計新增供應各類保障性住房100萬套（間）左右，并確定了2011年新開工各類保障性住房建設面積不小于1500萬平方米的建設任務目標。

規劃和土地是推進保障性住房建設的重要前提之一。面對可利用土地資源較少的客觀條件，在較短的時間內，完成保障性住房規劃選址、落實相關用地是規劃國土部門面臨的重大性、緊迫性任務。必須充分發揮規劃土地資源整合的優勢和綜合調控的作用，創新規劃編制和土地管理機制，調動區縣、企業、相關部門、社會各界力量的積極性，確保目標順利實現。

2 上海的實踐和探索

自2008年以來，根據市委、市政府部署，市規土局先后推進了400萬平方米經濟適用房、6大配套商品房拓展基地、2個大型居住社區規劃試點、23個大型居住社區規劃選址工作，落實各類保障性住房選址用地約137平方公里。

為確保選址合理、有利操作，按照城市總體規劃確定的發展空間，從戰略發展的高度進行思考，利用規劃的平臺進行統籌，從實施的角度完善土地相關政策。

2.1 戰略把握

住宅規模影響人口總量，住宅布局引導人口分布，住宅類型對應人口層次和結構。為統籌考慮城市人口規模、發展方向、土地資源與住房需求、結構、布局等問題，處理好局部與總體、近期與長遠的關系，2009年上半年，市規土局組織編制了《上海市住房發展專項規劃》。

《上海市住房發展專項規劃》以普通商品房、經濟適用房等住房規劃為重點，對上海市住房發展現狀進行了評估，并對住宅建設需求和土地供應進行了預測分析，明確了上海市未來住房發展指導思想、發展目標、規模結構、空間布局導向以及分區發展策略。

目前上海市常住人口規模約2300萬，上海建設用地（含城鎮建設用地和農村建設用地）總規模已突破2851平方公里。綜合考慮城市發展和生態安全，全市建設用地總規模控制在2981平方公里以下，基本是上海市未來用地與空間規模的極限狀態。據全市第二次土地大調查和“兩規合一”工作研究，規劃住宅用地約590平方公里，包括現狀保留約380平方公里，規劃新增約210平方公里。在用地分布方面，中心城規劃新增住宅用地約33平方公里，近郊區約49平方公里，遠郊區約128平方公里。上海實際可使用的住宅土地資源相當稀缺。

基于此背景，《上海市住房發展專項規劃》研究提出三項發展策略：

一是“關注民生、體現和諧”。加大住房保障供應力度，形成多元的住房供應體系。有限的規劃住宅土地資源優先安排廉租房、經濟適用房等保障性住房布局。每年新增保障性住房約占新增住房總建筑面積的20%。

二是“資源節約、環境友好”。優化住房供應結構，確定合理的住房建設標準。應根據社會經濟發展和居民居住需求，進一步優化住房供應結構、形成以90平方米以下的小戶型為主、兼顧多種不同戶型的住房戶型建設標準。

三是“效率優先、布局優化”。完善住房空間布局，形成合理的居住空間結構。加快推進中心城舊區改造，堅持“雙增雙減”，控制中心城人口規模；加強郊區新城、新市鎮住房建設，完善公共交通和公共服務設施，集聚人氣。

2.2 規劃控制

根據廉租房、公共租賃房、經濟適用房、動遷安置房的需求對象不同，立足于確定的城鎮規劃體系和土地使用結構，合理確定選址范圍。納入選址的規劃用地，通過規劃和土地聯動，鎖定范圍，深化規劃方案研究。

（1）嚴格按照規劃，落實保障性住房選址。

大型居住社區是上海市推進保障性住房建設的重要舉措。必須與城市總體規劃和土地利用規劃銜接，在郊區范圍內統籌落實大型居住社區布局。大型居住社區內的房屋類型主要包括經濟適用房、動遷商品房和中低價普通商品房。規劃土地職能整合后，著重推進了城市規劃和土地利用規劃“兩規合一”工作，對城鎮集中建設區、產業園區、基本農田進行了梳理和統籌。本次大型居住社區依據“兩規合一”成果，集中在規劃確定的集中建成區范圍內，遵循“聚焦新城、公交優先、突出功能、產城融合、便于啟動” 的原則進行選址，使得大型居住社區成為實施城市總體規劃，推進城鄉一體化，帶動郊區新城和重點新市鎮發展的重要抓手。基于“兩規合一”平臺的規劃選址，充分尊重基本農田保護和基本生態空間的控制，確保了總體規劃確定的城鎮體系和土地使用的基本格局。

與控制性詳細規劃比對，在中心城范圍內合理確定保障性住房的選址。依托近年來市規土局推進的中心城控制性詳細規劃全覆蓋的堅實基礎，按照“摸清家底、協調功能、有利實施”的思路，2008年開展了中心城保障性住房（主要是經濟適用房和公共租賃房）規劃空間梳理。重點對規劃住宅、非市級地區級公共中心、零星工業倉儲用地、規劃建設備用地和擬廢棄的市政設施用地，進行梳理。涉及12個行政區，613個地塊，總用地面積約26.8平方公里。最終結合區位條件、公建配套、交通條件等因素，確定了256公頃保障性住房用地。嚴格禁止規劃公共綠地、公益性公共服務設施用地用于保障性住房建設。

（2）開展方案征集，集思廣益，吸取先進的規劃理念。

按照高起點規劃、高水平建設的總體要求，為了吸取國內外先進理念，針對大型居住社區擬近期開發建設的寶山羅店、嘉定城北站等8個基地，市規土局組織了方案征集的工作，邀請了美國、德國、英國及國內知名的13家規劃設計單位參與方案征集工作。低碳生態、社區融合、環境友好、公交優先等先進的規劃理念貫穿到了大型居住社區規劃方案編制中。目前針對第二批大型居住社區規劃工作，進一步加強了前期基礎研究工作，也啟動了方案征集的準備工作。

（3）搭建工作平臺，編制專業規劃，統籌市政交通配套。

控制性詳細規劃編制與市政、交通等專業規劃脫節一直是規劃編制長期存在的問題。而保障性住房建設時間緊，不允許出現大的失誤和工作的反復。因此，在大型居住社區控制性詳細規劃編制過程中，強化了三個環節。一是規劃設計任務書環節，即在規劃編制前期，結合規劃設計任務書的編制，邀請市政、交通、環保、綠化市容等部門參與，明確提出選址范圍內需銜接的外部市政交通等配套設施條件，并納入到規劃設計任務書中。二是規劃方案編制環節，市政部門同步編制電力、水系、供水、排水、郵政、交通、環衛等專業系統規劃，并在規劃草案階段進行銜接，經綜合平衡后，納入控制性詳細規劃。三是規劃審核環節，各專業系統部門對最終報審的控制性詳細規劃進行把關。通過規劃的平臺，充分聽取各專業部門意見，做到規劃的綜合協調統籌，科學制定。

2.3 實施支撐

城市規劃的建設實施，一方面需要技術支撐，另一方面也需要政策支持。《上海市大型居住社區規劃設計導則》是對大型居住社區控制性詳細規劃的重要補充，重點指導項目建筑方案深化。土地政策是保障性住房建設相關政策中的核心內容之一，在土地政策和機制上的突破和創新是對保障性住房建設的重要支持。

（1）編制設計導則，提供建設指導。

結合大型社區建設發展特點，市規土局邀請同濟大學的專家教授領銜，研究制定《上海市大型居住社區規劃設計導則》，并多次聽取了在大型社區規劃建設方面經驗豐富的設計單位、開發公司和相關專家意見。

《上海市大型居住社區規劃設計導則》在傳統居住區基礎上，突出城市社區的整體發展理念，突出社會和諧和“以人為本”的宗旨。《導則》共9章、33條，結合近期大型居住社區設計建設中的經驗和教訓，對大型居住社區的規劃目標、功能布局、開發控制、道路交通、公共設施、空間特色、生態環境、實施對策等方面，提出規劃設計的導則與要求。

在功能布局方面，強調多元化功能，考慮不同居住功能的協調和社會融合，提高土地的混合利用效率。在風貌環境方面，注重整體風貌協調，體現地方特色、自然特點和人性化要求，注重建筑立面設計和整體輪廓。在道路交通方面，從便捷、高效的角度，合理確定路網密度、街道寬度和街坊尺度，研究街道景觀、線形和沿街界面控制等要求。《導則》的制定對不同實施主體開發建設的大型居住社區的方案深化和建筑設計具有重要的指導意義。

（2）完善政策制定，促進規劃實施。

根據市委、市政府關于推進重大工程建設及加強民生工作的相關要求，市規土局結合實際，研究制定了《上海市經濟適用房建設土地供應管理實施辦法》、《上海市經濟適用房、商品房配建經濟適用房等四類建設項目有關規劃和供地操作細則》、《關于鼓勵本市國有企業集團利用存量工業用地建設保障性住房的若干意見》等政策。鼓勵國有企業在符合城市規劃的前提下，利用原來取得、現在產業結構已調整（或需要調整）的工業用地，部分建設保障性住房、部分配建經營性建設項目。其中建設保障性住房的土地面積和建筑規模均應當不小于建設經營性項目的土地面積和建筑規模。以上政策極大地調動了企業產業結構調整的積極性，促進了中心城內有污染的產業用地置換、促進了中心城功能的完善，促進了城市規劃的建設實施。

大型居住社區的建設實施機制也逐步由“以市為主、企業運作”和“大集團對口大基地”轉變為“市區聯手、以區為主、加強儲備”的運作模式。2003年推進建設的“兩個一千萬”配套商品房基地由市區兩級政府攜手提供用地，采用項目招標的方式，由企業運作建設實施，建成后按照規定的價格由市里統籌定向供應給重大工程實施單位。2009年，在總結實踐的基礎上，市政府提出了“大集團對口大基地”的建設機制，確定了建工集團等5家大型國有企業集團對口建設松江泗涇、寶山顧村、閔行浦江、嘉定江橋、浦東曹路、浦東周康航6大基地。以上建設模式，相關區政府主要是配合前期動拆遷、后期建成后接管公共配套設施，區縣政府積極性不高；同時動遷、建設實施進度較難控制。2010年以來，按照“以區為主、市區聯手、全面鎖定、先儲后建、合理配比、適時投放”的原則，市規土局加快推進大型居住社區土地儲備工作。土地采取市、區聯合儲備的方式，由市土地儲備中心和區政府按照“五五開”比例分攤。對大型居住社區內土地儲備用地指標的安排，兼顧市、區各方利益，對用于保障性住房及必要配套設施項目，其用地指標由市里統籌；對于市場化運作的項目由區里解決。在大型居住社區收益分配上，原則上向區、鎮兩級政府和村集體經濟組織傾斜。這一機制，通過建立土地資源儲備庫的方式，加強了政府對土地供應和房地產市場調控的力量。

3 工作總結和思考

3.1 規劃土地機制整合，服務上海長遠發展目標

將上海建設成為現代化國際大都市和“國際經濟、金融、貿易、航運中心”既是一項重要的國家戰略，也是上海須長期堅持的戰略目標。和國際同類型城市比較，上海仍需完善城市功能，建設宜居環境，不斷提高城市國際競爭力。

上海面臨資源緊約束的客觀條件，必須整合規劃土地機制，從城市的長遠目標出發，按照確定的規劃，合理安排土地資源，促進城鄉統籌，科學發展。立足可持續和生態宜居的發展理念，避免只顧近期建設，忽視遠期目標，犧牲城市長遠發展利益。

3.2 規劃編制機制完善，提高規劃科學編制水平

規劃前期研究不深、立意不新，往往制約了規劃編制的質量和水平。專業系統之間協調不足，造成規劃內容互不銜接，甚至相互矛盾。通過大型居住社區規劃編制的實踐，重點加強規劃前期研究和專業系統的規劃整合，將長期以來形成的規劃部門為單一主體的編制機制轉變為在規劃主管部門協調下，設計單位、區縣政府、專業部門、專家、公眾、實施主體共同參與的編制機制，努力實現規劃編制的廣泛參與和科學決策。

3.3 土地政策機制創新，調動各方力量，促進建設實施

規劃實施依賴于土地政策和機制的配合和推動。在目前國家政策的基礎上，針對需要大量資金投入的保障性住房等民生工程，通過完善“退二進三”和大型居住社區土地儲備等土地出讓和儲備有關政策制度，調動基層政府、企業、各方力量的積極性，投入到保障性住房的建設中來，實現市區政府、企業、民眾各方共贏的局面。

[1]上海市住房保障和房屋管理局.上海住房發展規劃（2008-2012年）[R].

[2]上海市人民政府.上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[R].

[3]楊戊標.論城市規劃管理體制創新[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2003（6）：49-56.

[4]上海市規劃和國土資源管理局.上海市經濟適用房、商品房配建經濟適用房等四類建設項目有關規劃和供地操作細則（滬規土資地（2009）599號）[R].

[5]上海市人民政府.關于鼓勵本市國有企業集團利用存量工業用地建設保障性住房的若干意見（滬府辦（2010）64號）[R].

[6]上海市人民政府.關于推進本市大型居住社區土地儲備工作若干意見的通知（滬府（2010）43號）[R].

[7]馬仁鋒，沈玉芳，張海燕等. 上海大都市協調發展的規劃體制創新探討[J]. 地域研究與開發，2009（3）:17-22.