以人為本、構建和諧——上海住宅空間資源規劃利用策略思考

顧軍

“上海在進一步完善住房供應機制前提下，住宅空間資源的利用應堅持民生為本、城鄉一體、統籌兼顧，住宅建設堅持以居住為主、以市民消費為主、以普通商品住房為主。”

上海作為我國經濟社會水平發展較高的城市，根據中央對上海“四個率先”要求，應該在破解當前經濟社會發展中存在的突出問題中率先作為，更好地解決住房和城市化成本的問題，將全市住宅空間資源的分配利用提高到社會管理的角度來理解，滿足公眾基本的居住需求，使經濟社會發展水平和資源水平更好適應，走出一條符合特大城市特點的科學發展之路。

1 上海住宅建設現狀分析

改革開放以來，上海住宅建設取得了矚目成就，大致可以分為3個階段：上世紀八十年代尚處福利分房階段，主要采取合作建房、聯建公助、舊區改造等建設方式解決住房問題；上世紀九十年代進入住房改革階段，以《上海市住房制度改革實施方案》為標志，逐步改革原有的公房建設分配體制，實施公有住宅市場化，市場成為解決住房問題的主要途徑；新世紀后的十年為商品房高速發展階段，住宅建設投資、商品房開工量、房屋交易量開始迅速上升。在商品住宅高速發展的同時，也不同程度地存在著結構失衡、配套滯后等問題，出現了社會成員居住水平差異逐漸加大、居住成本不斷上升的現象，影響社會和諧發展。

從全市住宅資源存量來看，2000-2009年，全市年均住宅竣工建筑面積約2000萬平方米。至2009年末，全市城鎮住房建筑面積約5億平方米，其中中心城約3億平方米。

根據有關部門數據統計，至2009年底全市現狀住宅用地約400平方公里。其中，中心城現狀住宅用地約占全市總量的四成；遠郊現狀住宅用地約占全市總量的三成。

上海住宅建設近年來存在三方面特點。首先是居住水平不斷提高，城鎮居民人均住宅建筑面積由2000年的24平方米提高到2008年的近34平方米。其次是建設重點向外延伸，近十年的發展趨勢顯示，住宅建設的重心已經從中心城轉向郊區。城鎮居住用地向中心城外快速擴展，外環外圍成為居住用地擴張的重要區域之一。2008年全市住宅用地總量較1997年同比增幅約80%，中心城外居住用地面積增幅更是達到約150%。最后是供應結構矛盾趨緩。住房市場化深入推進使住宅面積標準跟隨市場導向，大面積套型住宅占比不斷提高，市場供應的中小套型普通商品住房數量偏少，住宅供應結構性矛盾逐漸顯現。這一問題得到了政府的高度重視和有效緩解，隨著經濟適用房和廉租房等保障性住房建設目標年均400萬平方米的實施以及保障性住宅建設力度的持續加大，住宅供應結構性矛盾將得以緩解。

2 上海住宅資源空間分布及趨勢判斷

根據全市既有規劃匯總，在“兩規合一”建設用地范圍內，至2020年全市住宅用地總規模約600平方公里，其中郊區的用地資源約占六成。住宅用地資源的布局呈現“東西多、南北少”，“分散多、集聚少”的總體分布特征。

在扣除現狀保留用地后，可建住宅用地中近一半用地需通過城鎮建設用地改造，且大部分是工業用地，改造的土地成本較高；其余一半用地中近三分之一的土地現為農村宅基地，動遷安置成本較高。

全市規劃可建住宅用地中，實際易于實施的用地只占30%，住宅資源的集約節約使用成為當務之急。

“十二五”期間，上海仍面臨人口增長較快的壓力，中心城區特別是舊區人口向外疏解仍是人口布局的導向，上海未來的發展將遵循城鄉一體、協調發展的原則。隨著國際化、現代化、城鎮化進程的加快，住房消費需求在較長時間內仍將維持較高水平，特別是保障性住房的需求較大。同時，住房建設也面臨著資源短缺、環境承載力小等不利因素制約。

隨著上海經濟社會發展和市民生活水平提高，不斷滿足市民不同層次的住房需求，加強保障性住房的建設和供應，特別是根據上海目前的社會經濟發展水平，進一步完善廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房和動遷安置房“四位一體”的住房保障體系，仍是住房建設面臨的主要任務。

3 住宅空間資源利用的前提和原則

全市住宅空間資源的梳理和規劃利用研究成為住宅規劃建設工作的當務之急，這其中樹立正確的指導思想尤為重要，即堅持以人為本、全面協調可持續發展，著力提高資源利用的全面性、協調性和可持續性。住宅規劃建設要依據城鄉一體發展格局、遵從資源節約和環境保護前提、實現構建宜居城市和促進社會公平目標。

上海住宅空間資源利用有兩個前提條件需要明確。第一是確立合理的供應結構。根據國內外大城市住房建設的經驗，結合上海住宅需求和資源的實際，上海住宅建設應堅持合理的住宅面積標準，逐步使中等戶型成為住宅套型的主要構成，與上海現狀的住宅套型結構以及未來城市家庭規模結構和經濟收入水平相匹配。實現以上目標就要不斷優化新增住宅的供應結構，按控制比例引導建設，使中套型住宅（建筑面積70-90平方米）比例占相當多數。

第二是城市生態及基礎設施承載力。上海水資源承載人口規模分析和上海電力資源可承載人口規模分析都表明上海城市支撐人口極限約3200萬人。人口規模、住宅總量、居住水平和環境容量之間的相互制約即意味著上海住宅空間資源的投放和利用存在著諸多方面的限制和條件。

上海住宅空間資源規劃利用應該同時遵循三個原則。首先是與市民多層次住房需求相適應的原則。堅持以市民消費為主、以普通商品房為主，進一步完善住房保障體系，優化住房供應結構。重點發展廉租住房、經濟適用住房，切實保障中低收入住房困難家庭的基本居住條件。大力發展中小套型、中低價位普通商品住房，不斷適應不同層次、不同收入市民的消費需求。其次是與資源環境承載能力相協調的原則。結合上海人口發展趨勢和土地資源條件，以建設“資源節約型、環境友好型”社會為指導，以全面建設節能省地型住房為抓手，積極推行和引導合理的住房建設和消費模式，大力推進住宅產業現代化，降低資源和能源的消耗，促進人口、資源、環境協調發展。第三是與城鄉規劃空間政策相結合的原則。繼續遵循疏解中心城人口環境壓力，構建合理市域結構體系的原則，形成與城市經濟生活發展相適應、與城市總體空間布局相融合、與居民居住生活水平相匹配，社會和諧、功能完善、交通便捷、生態宜居的城市居住空間布局結構。

4 住宅空間資源利用策略

轉型時期的上海，民生保障無疑是城市政府的工作重點，住宅空間資源利用應成為公共政策的重要組成部分，需通過優化調整居住空間的結構來充分實現空間資源的有效配置和高效利用，同時優先確保保障性住房居住空間的落實。以“1966”城鄉規劃體系空間結構為目標，近遠結合，合理有序地進行居住空間的開發建設。

按照住房空間布局與城鎮體系發展方向相一致、與產業布局相協調、強化公共交通引導的要求，積極調整城市住房空間布局，增強各種類型住房（尤其是保障性住房）空間布局的合理性。上海住宅空間資源規劃利用可以在前題設立和原則確定的基礎上形成以下策略：

4.1 加大住房保障力度，形成多元的供應體系

從國外的經驗看，由于世界各國經濟體制、經濟發展水平、城市化進程等方面存在著差異，各國政府解決住房問題的政策模式也存在著一定的差別。但發達國家或地區對住房有一個大致相同的態度和立場，即政府對解決公共住房問題負有不可推卸的責任。為中低收入家庭建立一定比例和多種形式的住房保障，是發達國家和地區的普遍做法。新加坡約80%的人口居住在政府修建的組屋中。香港公屋政策解決了全港一半人口的居住問題。英國要求新建住宅項目必須配套建設占總量25%的低收入居民住房。德國要求新建住宅區中必須配建20%的社會福利住房。法國則立法規定每個城市都要保有20%的社會住宅，以解決弱勢群體的住房問題。對于需要由政府保障政策解決基本住房需求的家庭，往往由政府建立收入劃分和資格審查制度，分別賦予其不同的保障手段和水平，確保不同收入群體能購買到或者租到相應的住房。

上海市政府正加強對保障性住房建設的主導性作用，綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，解決中低收入市民基本住房需求，減少社會的不和諧因素，從而促進市場經濟持續健康發展，保障社會的長期和諧穩定。

上海住房保障的政策目標群有待擴大，保障性住房供給的對象應呈現多個“層次”和“區隔”，為每一個層次的群體提供的保障措施應當根據其支付能力與市場供給具有梯度差異的特征，呈現為一個“連續統”。建立健全分類型、多層次、與上海經濟社會發展階段相適應的住房保障體系，多渠道解決城市中低收入家庭住房困難。近期應重點加強經濟適用住房建設，逐步擴大廉租住房的保障范圍以及實物配租比例，真正解決上海中低收入家庭的基本住房需求。同時可推出有針對性的新供給途徑，積極發展公共租賃住房（包括人才公寓和職工宿舍等形式），建立保障性住房租賃服務機制，將住房保障范圍逐步覆蓋到特定的外來常住人口和家庭（包括引進人才和產業區工人等）。

有數據顯示，上海人均住宅建筑面積12平方米以下的城鎮居民家庭戶數仍較多，相當比例的中低收入家庭仍需要政府通過保障性住房解決其住房問題。參照國內外住房保障政策經驗，從政府投入的可能（即以供給為導向）來考慮確定保障性住房供應力度與結構，繼續擴大經濟適用住房和廉租住房的規模和保障范圍，科學確定政府主導的保障性住房與市場配置的商品住房的比例，上海未來年度新增保障性住房建設規模仍應占年度新增住房建設總規模的20%以上。

4.2 優化住房供應結構，確定合理的建設標準

隨著經濟的發展，用地的稀缺性成為制約住宅面積提高的主要因素。按照人口、資源、環境協調發展的要求，綜合考慮上海人口集聚壓力大、土地資源緊缺，現狀住房改善任務艱巨等實際情況，全面推行資源節約、理性適度、滿足自住需求的住房建設模式和消費模式十分必要，而合理確定人均居住水平、住房供應結構、面積標準等技術參數對住房建設政策導向制定至關重要。

在人均居住水平方面，2008年上海城鎮人均住宅建筑面積已達34平方米，今后人均居住水平雖有增長可能，但不能無限提高。新加坡政府曾一度順應過居民的居住需求，在建造了少量大戶型住宅后，政府進行了重新評估和研究，認為從土地資源的客觀條件出發，仍應堅持經濟合理使用土地、堅持建造高密度集合住宅的政策。鑒于此，上海人均住宅建筑面積標準也應嚴格控制，使上海住房建設逐步進入優化住房結構、全面提高住房質量的階段。

在住房供應結構方面，要不斷優化新增住宅供應比例，通過保障推進與市場引導兩方面增加中套型住宅供應，按比例引導建設。擴大保障性住房供應力度和政策覆蓋面，積極推進經濟適用房和動遷安置房建設。鼓勵發展中低價位、中等套型的普通商品住房。新增小套型住宅以公共租賃房和小套型商品房為主，兼顧國際性大都市中高收入群體的居住需求，控制發展低密度、大套型住房。

4.3 引導住房空間布局，構筑高效的居住空間

與上海住宅空間資源相適應的住宅建設布局可以歸納為中心城以中、小戶型并舉，近郊以中等戶型為主，遠郊以中、大戶型并舉。

中心城繼續堅持“雙增雙減”，近期嚴格控制住宅用地供應，儲備一定規模的住宅發展備用地，遠期有序供給。根據人口、環境跟蹤分析評估，可將部分規劃住宅用地調整為公共設施用地或公共綠地，優化中心城人居環境。中心城新增住宅用地優先發展小戶型的公共租賃房，適度發展中戶型的普通商品房，控制大戶型住宅規模。積極推進中心城舊區改造，降低60平方米以下存量小戶型的比例，改善中心城居住空間環境。

近郊應防止人口過度蔓延，注重合理利用有限的新增住宅用地資源。新增住宅以中等戶型為主，套比宜占80%左右。可選擇較小規模、分散布局的新增住宅用地作為配套商品房建設的主要空間，經濟適用房建設的補充空間。

遠郊的新城是未來全市住房建設的重點區域。新市鎮住宅建設規模應適當控制，防止近期住宅用地供應盲目擴大。重點新市鎮可作為除新城以外吸納中心城人口的重要補充，一般新市鎮以本地城市化人口為主。在遠郊生態環境較好的地區可適度發展大戶型住宅。

5 結語

上海在進一步完善住房供應機制前提下，住宅空間資源的利用應堅持民生為本、城鄉一體、統籌兼顧，住宅建設堅持以居住為主、以市民消費為主、以普通商品住房為主，通過合理的住宅規劃建設促進上海成為宜居宜業城市目標的實現，使人民的生活幸福感不斷提高。

[1] 上海市城市規劃設計研究院.上海住房專項規劃研究[R].

[2] 上海市住房保障和房屋管理局.上海市住房建設規劃（2008-2012年）[R].

[3] 上海市住房保障和房屋管理局.上海市住房保障和房屋管理局2011年工作要點[EB/OL].[2011-05-20].http://www.shfg.gov.cn/fgdoc/ndjh/201104/t20110402_437182.html.

[4] 蒯國斌.對上海居住小區規劃和建設的反思. 上海城市規劃，2010（4）：17-21.

[5] 肖達.居住區分期開發中的居住社區變遷——社會發展對居住社區物質環境的影響[J]. 上海城市規劃，2006（6）：20-23.