上海外來務工人員現狀居住情況調研及思考

朱麗芳

充分發揮規劃和土地的統籌聯動作用，優化外來務工人員居住布局，規范外來務工人員集中居住點建設，保障基本居住功能，同時為未來發展留有余地。

改革開放以來，數百萬外來務工人員涌入上海，為上海城市社會、經濟發展做出重大貢獻。但在高房價的城市背景下，外來務工人員的居住問題也比較突出。

近幾年政府相繼出臺一系列的政策改善外來務工人員居住問題。2006年出臺的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，從較高層面對多渠道解決外來務工人員住房問題提出了建設性意見，“改善農民工居住條件”被列為“切實為農民工提供相關公共服務”條款的重要組成部分；2007年國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中明確提出“加強單位集資合作建房管理，逐步改善外來務工人員居住條件”； 同年底，國家建設部、發改委、財政部、勞動保障部、國土資源部五部委聯合印發《關于改善農民工居住條件的指導意見》，要求把改善農民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項重要內容。

當前，上海市提出構建廉租房、公共租賃房、經濟適用房、動遷安置房“四位一體”的住房保障體系。改善外來務工人員的居住條件，也是上海住房保障體系的重要內容，是上海構建和諧社會的重要方面。

本文研究的外來務工人員主要指的是外地來滬打工、從業的人員，一般指建筑行業、運輸行業、加工制造業中技術含量低、以體力勞動為主的從業人員。

1 現狀外來務工人員居住狀況

1.1 外來務工人員規模和分布

根據第六次人口普查數據，全市常住人口中，外省市來滬常住人口約為89萬人，占全市總人口的39%。為較為準確地掌握本市郊區縣外來務工人員規模和居住情況，我們對浦東新區、寶山、嘉定、青浦、閔行、松江、奉賢、金山、崇明外來務工人員情況進行了調查。

根據區縣統計情況，2010年，以上區縣外來務工人員約406萬人左右。其中浦東新區、閔行、寶山、松江、嘉定、青浦由于產業發展比較成熟，勞動密集型工業企業較多，外來人口集聚明顯。金山、奉賢、崇明本島等遠郊區相對較少。

1.2 外來務工人員居住模式

目前來滬務工人員居住主要有自下而上的自發聚居和自上而下的統一安置兩種模式解決居住問題。

（1）自下而上的自發聚居模式

自下而上的自發聚居是目前外來人口解決居住問題的主要方式，占到外來務工人員的85%左右。外來務工人員居住地隨就業地點呈分散格局。為減少住宿及交通成本支出，外來務工人員多選擇臨近就業崗位、交通便捷、生活成本較低的城郊結合部地區和產業園區外圍，租用當地居民私房居住。

據初步調查，本市分布在外環線周邊地區共有約104個“城中村”，占地面積約1333公頃，集中在閔行、寶山、浦東、徐匯等城鄉結合部地區。共居住著各類人口32萬，其中外來人口約19萬，約占60%。

（2）自上而下的統一安置模式

自上而下的統一安置主要是政府、產業園區、村集體、單位統一建設租賃房和宿舍，租賃給外來務工人員，形成外來務工人員集中居住點。

據統計，目前本市郊區縣共建設外來務工人員集中居住點300余處，用地面積約590公頃，總建筑面積約630萬平方米，可以解決約60到70萬左右外來人口居住問題，實際居住約47萬人，解決了現狀11%左右外來務工人員的居住問題。其中分布在土地利用規劃確定的104個產業區塊內的集中居住點建筑面積約343萬平方米①。

松江、閔行、嘉定等區建設規模較大，發展比較成熟、管理相對完善。以松江為例，據初步統計（截止2010年12月），松江區在冊登記外來人口已達102萬人，遠遠超出全區戶籍人口總量；外來務工人員已達65萬人左右，占全區外來人口總量的63%。現狀已建成外來務工人員集中居住點44個，居住點用地面積約286公頃，已建設外來務工人員宿舍259萬平方米，可供約25萬外來務工人員居住，能夠解決38%左右外來務工人員的居住問題。現狀建成的有方松街道的三新路生活園區、新橋鎮的春申村、泗涇的新南村基地等。

這些集中居住點一方面幫助企業解決了外來務工人員居住問題，保證了企業職工相對穩定，促進了經濟發展，同時也有利于產業園區對外來人口的集中管理和服務。

1.3 外來務工人員集中居住點的居住水平

較早建成的外來務工人員集中居住點在房型結構上多以簡易宿舍、筒子樓、集體宿舍為主，人均建筑面積在5平方米左右。多采用外廊式單邊布局或內廊式兩邊布局宿舍，內部空間較為單一，居住人數以每套6-8人不等，室內通風、采光等良好，一般內部配備衛生間。集中居住點的服務設施主要包括食堂、小型管理中心。

近年來新建的一些居住點，呈現“公寓化”、“社區化”的趨勢，更為人性化的員工居住空間逐漸增多。公寓型住房配有獨立衛生間和陽臺，通風、采光良好，內部鋪地、床位的設計也考慮了員工居住的舒適度，設計較為人性化，居住人數以4-6人/套為主，居住環境得到改善。

2 外來務工人員集中居住點建設模式

根據對上海郊區外來務工人員集中居住點的調研，按照土地獲取方式的不同進行分類，目前外來務工人員集中居住點主要有五種建設模式。

第一種模式，是在工業園區范圍內，利用產業用地或產業配套設施用地集中規劃農民工、職工宿舍。由產業園區開發主體或者企業按照工業用地，以定向出讓或招拍掛方式取得土地使用權，建設職工宿舍。

例如，長興島海洋裝備產業基地，園區總規劃用地面積約713公頃，可出讓產業用地面積約508公頃，預測職工人數約3萬人。規劃集中設置了生產配套設施用地約35.5公頃，約占可出讓產業用地面積的7%。目前中船職工宿舍區（一期）已建成。還可建職工宿舍建筑面積約43.4萬平方米，按照人均13-15平方米的住宿標準，可滿足約3萬職工的住宿需求。

第二種模式，是在工業園區或城鎮范圍內，利用城鎮或園區建設用地，政府以公共設施土地性質劃撥移交給區（鎮）資產管理公司，建設外來務工人員宿舍。

例如，松江九亭鎮久富園區在建的九亭來滬務工人員服務中心。根據2007年松江區政府制定的《松江區建設來滬務工人員居住中心實施意見》，松江區政府以公共設施用地性質將土地劃撥給政府下屬的資產管理公司，建設外來務工人員宿舍。用地面積約1.66公頃，建筑面積約2.4萬平方米，建筑形態以小高層為主，可容納約2500人。

第三種模式，是單位利用自用土地建設單位租賃房。這種模式多位于勞動密集型企業廠區內部，生活區與生產區相臨布置。內部配套設施良莠不齊。生產車間的噪音、廢氣等污染對住宿環境有一定影響。這也是目前較為普遍的建設方式。

第四種模式，是利用農村集體建設用地建設。通常由農村集體經濟組織投資建設，由村委會提供土地并牽頭組織農民閑置資金入股投資，利用農村集體建設用地建設，然后出租給企業。

例如閔行區七寶鎮聯名雅苑。聯名雅苑位于七寶鎮中春路生產性服務業功能區，用地面積為2.57公頃，現已建住房建筑面積約2.57萬平方米，宿舍404套。該基地用地性質為集體工業用地。由村集體經濟組織和村民入股集資建設，優先提供給鎮區優質企業。參與集資的村民每年可獲得7%左右的分紅。

第五種模式，是利用農村非集體建設用地建造。該模式在投資主體上與第四種類似，但在土地性質上不是建設用地。

例如嘉定馬陸的育綠小區。該地塊位于瀏翔公路東側生態廊道內，東至黃泥涇，南至寶安公路，西至科盛路，北至老馬陸塘，用地面積3.98公頃，總建筑面積約5.1萬平方米，由村級資產及村民合資入股組建公司建設，可容納2000人居住，目前已居住1800人，配套了菜場、超市、活動室、銀行。但由于是非集體建設用地無法辦理后續手續。

3 目前存在的主要問題

3.1 基層政府對解決外來務工人員居住問題的積極性不高

外來務工人員屬于低收入群體，流動性強、數量多、問題大。從“投入產出”出發，由于服務對象的特殊性，建設外來務工人員集中居住點基本屬于非盈利、微利性質，政府負擔較重。根據目前建成的外來務工人員居住點情況，利用農村集體建設用地的一般要15年左右才能收回成本，如果是工業用地，則時間更長。

愿意建設外來務工人員集中居住點的鄉鎮，主要是勞動密集型工業企業較多的鄉鎮，通過企業稅收補貼外來務工人員集中居住點的運營和管理。

3.2 外來務工人員的居住布局有待優化

一是產業園區在發展過程中對外來務工人員居住問題考慮不足，園區功能相對單一，住宅和公共服務配套功能缺失。二是外來務工人員大量集中在城中村、城鄉結合部地區，居住條件簡陋，環境衛生條件差，同時人員流動性較大，給社會治安和城市安全帶來隱患。三是本地居民從增加收入角度出發，私房違章搭建現象也很突出，嚴重影響城市面貌，同時也給城市的發展改造帶來困難。四是村鎮建設的外來務工人員居住點多選擇農村集體建設用地甚至非建設用地，有的占用城市發展生態空間，不符合城市總體規劃和土地利用規劃。

3.3 外來務工人員居住點規劃建設不規范

目前上海建設的集中居住點的建設途徑不規范。已建的農民工公寓多利用工業用地、集體建設用地、農村非建設用地建設，規劃選址缺乏依據，建筑性質與土地用途不符合，規劃、土地、房產等手續無法辦理。另外用工業用地建設的外來務工人員居住點，水、電費按工業用地標準收取，較居住用地高，農民工生活成本增加。

3.4 外來務工人員居住點配套設施不完善

目前外來務工人員居住點建設房屋類型較為單一，以集體宿舍形式為主，缺少一室戶、兩室戶等成套住宅，對于外來務工人員家庭、親情考慮不足。同時商業、服務、文化、娛樂、管理等配套服務設施較少，生活不便。

4 結合實踐的幾點思考

4.1 總體思路

（1）積極支持，統籌考慮。

妥善解決農民工等外來務工人員的居住問題，是上海構建和諧社會、推進社會經濟發展的重要方面，應積極推進，需結合上海城市經濟結構轉型、長遠發展，統籌考慮外來務工人員居住問題。充分發揮規劃和土地的統籌聯動作用，優化外來務工人員居住布局，規范外來務工人員集中居住點建設，保障基本居住功能，同時為未來發展留有余地。

（2）以人為本，強化配套。

堅持“以人為本”，根據產城融合、居職平衡的要求，鼓勵園區生產、生活功能融合發展。針對較大區域、產業園區、單個項目的不同情況和特點，結合職工數量和結構比例，相對集中、緊湊設置，合理安排居住及配套規模布局。

（3）政策聚焦，加強管理。

加強現有政策的梳理，兼顧政策的長期性和穩定性，針對產業配套和居住特點，解決農民工等外來務工人員居住問題，深化細化產業、規劃、土地、環保、房管、物價等相關配套政策，實現政策聚焦，集中推進。

4.2 思考與建議

（1）規劃上產城融合，合理布局。

在符合城鄉規劃和土地利用規劃的前提下，突出“產城融合”的發展理念，結合產業園區產業結構調整，考慮無污染的產業功能和居住功能適當混合布局。

積極鼓勵在產業園區集中布局外來務工人員居住點。有一定規模的產業園區，在統一規劃、滿足環保要求的前提下，不拘限于產業配套用地不超過總用地7%的限制，以園區為單位，在產業園區內相對集中布局建設職工宿舍、公寓，同步考慮商業等基本生活配套設施。

鼓勵結合城鎮建設外來務工人員集中居住點。充分依托城鎮在公共服務、基礎設施、綜合交通配套等方面優勢，建設外來務工人員集中居住點，促進社區的融合發展、社會的和諧穩定。

對于以外來流動人口為主的產業園區，鼓勵有一定規模的大型企業，在用地條件允許的情況下，可利用自有土地建設職工宿舍。對于占地較小的企業單位，不鼓勵建設集中居住點。

（2）土地上政策突破，規范操作。

建設外來務工人員集中居住點，成本是核心問題。土地上尋求突破，主要是降低土地和建設成本，多渠道籌措房源。理想的模式是將外來務工人員宿舍納入公共租賃房范疇，在符合規劃的住宅用地上，建設外來務工人員宿舍。但目前的政策瓶頸是，公共租賃房只能采用協議出讓、租賃或作價入股等方式有償使用。住宅用地地價遠高于工業用地地價，土地成本高，外來務工人員無力承受。如果國家能盡快出臺公共租賃房土地劃撥的政策，土地成本將大幅降低，后續規劃、土地、房屋相關手續可按照公共租賃房辦理，并規范化、合理化。

（3）標準上適應多元，留有余地。

過去，外來務工人員基本從事勞動密集、技術和資金含量低、收入也相對較低的行業。為將上海建設成為現代化大都市和“四個中心”，“十二五”規劃發展綱要進一步明確了上海未來五年將重點發展新一代信息技術、高端裝備制造、生物、新能源、新材料等主導產業。人才是上海實現“創新驅動、轉型發展”的關鍵。未來的產業發展導向會對勞動力需求規模及勞動力結構產生深遠影響。

因此在外來務工人員居住房型設計上，應有不同標準，滿足員工宿舍向人才公寓轉變的需要。在套型安排上，不應是單一的集體宿舍，應考慮合適的一室戶、二室戶等套型配比。在設施配置上，要考慮網絡化、信息化的建設需求，在公建配套上，應保證基本的商業、體育、文化、休閑等設施。

（4）實施上統籌規劃，有序推進。

隨著國家產業結構和區域經濟布局的調整，中部崛起、西部大開發政策的深入實施，以及沿海地區勞動密集型產業向中西部轉移，農民工的區域流向將發生變化。外來務工人員集中居住點的建設實施應以區為主，結合區域產業轉型的進程和外來人口規模和結構的變化，在規劃上統籌考慮，對外來務工人員宿舍、人才公寓、相關配套設施進行控制和預留。在建設實施上，應以需求為導向，循序漸進可持續發展。

5 結語

作為對上海城市經濟社會做出貢獻的基本群體之一，外來務工人員的居住問題應予以高度重視。在規劃建設上，應立足長遠，實施求實，因地制宜，有序建設，切實改善外來務工人員的居住條件。

注釋

① 所列現狀外來務工人員居住點有關數據來源于2011年3月開展的本市郊區縣外來務工人員集中居住點規劃研究數據匯總。

[1]魏樂霞，高向東，李琪.大城市中的外來人口影響研究——以上海市為例[J].西北人口， 2007（5）：48-50.

[2]袁志剛，封進，張紅.城市勞動力供求與外來勞動力就業政策研究——上海的例證及啟示[J] 復旦學報（社會科學版），2005（5）：202-212.

[3]毛豐付.城市流動人口居住狀況與安居意愿調查研究——以杭州市外來務工人員為例[J] 浙江工商大學學報，2009（6）：90-95.

[4]羅仁朝，王德. 上海流動人口聚居區類型及其特征研究[J]. 城市規劃，2009（2）：31-37.

[5]任志強. 重視外來人員的住房建設[J]. 建設科技，2005（16）：102-103.