上海市土地利用空間發展戰略研究

新世紀以來，上海的城市發展和建設取得了很大的成就，其規劃發展背景也發生了較大的變化。這些變化歸結起來，就是對資源利用和配置的效率要求、對產業發展的創新要求、對生態環境的質量要求都達到了新的高度。

本研究以上海后世博時期的戰略發展重點為核心，尋找和梳理關系未來發展效率的重點要素，探索城市規劃與土地利用規劃真正合二為一的工作方法，在城市總體規劃的框架內深化、細化各項要件，優化、整合既有地方性規劃，并提出空間資源分配和城市各系統綜合配置的優化方案。

本研究開展了世界城市案例和空間發展理論綜述、上海城市空間發展趨勢分析、上海產業發展方向及空間需求、上海交通建設與空間發展關系、香港經驗借鑒五個專題，采取了城市案例考察（香港）、文獻分析、比較分析等多種研究手段，以趨勢分析為核心，以政策研究為重點，以對應操作為目的，提出研究建議和對策。該成果2010年獲得第七屆上海市決策咨詢研究成果獎三等獎。

一、歷史回顧與經驗借鑒

回顧上海城市規劃的發展史，可以看出上海一直在追求一種疏解城市功能的有理念導引的城市空間形態結構。從大都市計劃時期提出的“有機疏散”到2001版總規“多心開敞”，從衛星城鎮到層級豐富的城鎮體系，都是大都市區建設發展應長期秉持的理念。在新一輪的發展中，須通過更加有效的實施機制和管制措施，促進規劃理念的有效落實。

城市空間發展的基本理論模式有單中心集中式模式、單中心軸線模式、軸線組團模式和多中心網絡空間模式。其中，多中心網絡空間模式是由多個不同大小的中心節點構成，并具有豐富的活力和交流環境。它比同等規模的中心城市享有更大的多樣性和創造性。中心城的活動被分散到網絡中，并集中到連接整個系統的、具有不同密度和專業化功能的中心節點上，形成大小不一的中心。

從產業、規模、布局和規劃等方面，對紐約、倫敦、巴黎和東京進行了案例研究，研究發現這些國際大都市在經濟快速發展、人口迅速增長時期，無不從區域空間尋找發展空間，無不通過生態空間來維護城市空間結構，紐約的區域規劃、倫敦的開放空間戰略網絡、巴黎區域綠色規劃和東京多心多核空間結構都值得上海借鑒。

二、土地利用現狀分析

1、土地利用規模與增長速度。建設用地增長速度快，總體規劃實施期限不到一半，提前達到規劃建設用地總規模。至2006年年底，上海全市建設用地約2580平方公里（不包括已批未建的用地），超過總體規劃13%。1997至2006年，全市城市建設用地翻番，年均增長112平方公里，年均增長率為7%。相當于每年新增15個靜安區。

2、土地利用效率。1997至2006年，城市建設用地規模增長翻番，但城市建設用地的地均產出率的增幅為52%，人均城市建設用地的增幅為56%，均只是用地規模增幅的一半。2006年，每平方公里國家級工業區地均產出115億元，市級工業區為47億元，但全市工業用地平均只有7.4億元。

3、人口規模。上海常住人口規模持續高速增長，1990年以來年均增長25萬人，2000年以來更增加到30萬人。其中大部分為外來流動人口和機械增長人口。2008年全市外來常住人口達到517萬，其中80%為農民工，農民工普遍受教育程度較低，其中70%以上集中于制造業、建筑業和批發零售業。

4、人均用地水平。即使以全市半年常住總人口（包括農村人口和外來人口）作為統計人口，現狀人均城市建設用地也高達121平方米，超過了人均100平方米的國家標準。中心城人均56 平方米<75平方米目標；中心城外人均181平方米>國家標準。人均工業倉儲用地（65平方米）>中心城人均總用地（56平方米）。

5、用地結構。全市現狀城市建設用地總體結構的突出特點是工業倉儲用地的比重過高。從1997年以來，主要城市建設用地（居住、工業、公共設施）的比重變化較小，工業倉儲用地占已建成城市建設用地的比重始終在40%左右。用地結構不合理的情況在中心城外更為突出。中心城外現狀已建成城市建設用地中，工業倉儲用地為575平方公里，是居住用地的2.2倍，其用地比重達到43.7%。

6、城市空間形態。城市總體規劃試圖通過設定建設敏感區以及楔形綠地來引導中心城空間布局結構，但實際效果并不明顯，中心城向外的空間擴張仍維持了總體規劃實施以前的圈層蔓延方式，并且浦西的擴張規模大于浦東。傳統的滬寧、滬杭軸線發展特征相當明顯。此外，有三條發展軸線呈現明顯的發育特征（潛力軸）。分別是：中心城-臨港軸線、中心城-奉賢濱海軸線和中心城-青浦軸線。

三、土地利用趨勢判斷

1、從兩軸向多軸發展趨勢明顯。隨著滬崇蘇通道、杭州灣大橋、沿江高速、滬青平高速、A6等對外交通干線的建設，使上海向長三角的輻射發展態勢更為多元化，也使空間結構的兩軸發展逐步形成多軸發展態勢。

2、都市通勤圈擴張趨勢。高速公路系統呈環網加多軸的特點。從1小時（抵達城市副中心區域）通勤圈角度，抵達蘇州嘉興一線。該區域內的地區建設沖動將最為強烈。高速鐵路系統為兩軸特點，滬寧一線強于滬杭一線。從1小時（抵達城市副中心區域）商務通勤圈角度，可抵達南京寧波一線。

3、既有軌道交通網絡規劃帶來的都市區擴張。既定城市軌道交通線網規劃，在上海中心城周邊原控制的建設敏感區較密集地設站，將進一步促進都市區向周邊擴張。市區公交出行40分鐘通勤時間圈（以市中心為圓心）內均為大都市圈層布局的強烈沖動區。

4、既有規劃方案概述及特點分析。根據既有規劃匯總，規劃建設用地規模3072平方公里，其中城市建設用地2943平方公里。規劃中工業倉儲用地比重過高的問題仍然較為突出，工業園區的用地占上海郊區規劃建設用地的35.1%。

四、土地利用空間發展戰略

在研究產業政策、民生政策、重大事件、生態保護和土地利用等方面的空間優化與發展需求的基礎上，提出了空間發展戰略目標、結構和布局。

1、空間發展戰略理念。以“有限索取”的智慧謀求長期持續健康的發展。堅持以提升資源利用的產出效率為發展的核心推動力，摒棄片面追求建設規模的發展觀；堅持以提升資源配置的綜合效率為發展的長期保障，摒棄片面追求短期經濟效益的價值觀。

2、空間布局理念。“多層多核” 都市區空間形態是構成世界城市國際競爭力的關鍵要素。“多心開敞” 都市區空間形態是支持世界城市發展須長期秉持的理念。

3、土地利用原則。以少謀多，突出重點；城鄉一體，區域統籌；資源積聚、生態保育；交通先導，公交優先。

4、土地利用空間結構——“一軸兩鏈多核”的城市功能布局結構。一軸：東西向城市發展主軸；兩鏈：培育真正具有獨立城市意義的西部新城發展鏈構筑聚焦國家戰略型先進制造業的濱江沿海發展鏈；多核：中心城、新城。

5、五個板塊的空間管制區劃。都市區板塊、西部板塊、新浦東板塊、杭州灣北岸板塊和崇明三島板塊。

6、環楔廊園塊的城市生態空間結構。構筑起“環（都市生態保育環）-楔（市域楔形生態廊道）-廊（市域大型帶狀生態通廊：西部新城生態通廊、濱江沿海生態通廊、黃浦江大治河生態通廊）-園（郊野公園、休閑農園、體驗農園等）-塊（生態斑塊）”的多層次生態空間結構，促進城市和區域可持續發展。

7、產業空間布局優化方案。改變一般工業區“游離”在城鎮集中建設區之外的做法，重新以完整的“安居樂業”的城鎮角度梳理相關發展建設空間。改變均質化、分散化布局特征，結合具體產業特點和配套條件，優化產業空間布局和生活配套條件。

8、綜合交通體系規劃優化戰略方案。確立門戶地區的綜合交通樞紐功能，實現內外交通無縫銜接。切實確保新城與中心城區之間的快捷交通聯系，啟動研究新城之間、新城與市外城市之間的快速客運交通。