論城市生活垃圾處理法律制度的完善★

李清宇 劉玉清 柴 濤

0 引言

近年來，我國城鎮化步伐明顯加快，隨之而來的城市生活垃圾問題日趨嚴峻，如何采取更加有效的措施來解決城市生活垃圾污染問題已成關注焦點。從國外城市生活垃圾治理成功經驗看，在法律層面對生活垃圾分類分揀及綜合利用進行具體規定，是解決城市生活垃圾問題的根本途徑。但我國雖在此方面有相關立法，但卻內容過于原則化，操作性較差，且配套法規不完善，給城市生活垃圾資源化利用帶來相當大的困難，影響我國城市生活環境質量的提高。

1 我國城市生活垃圾的現狀

由于我國經濟社會的快速發展，人口向大中城市集中的速度越來越快，城市生活垃圾問題愈來愈凸顯，現已發展成為城市一大公害。我國城市生活垃圾的清運量2009年已達1．5億t，而無害化處理僅為1．1億t［1］，處理率約為71%，且處理方式主要為填埋和焚燒，幾乎沒有將生活垃圾進行分類處理及綜合利用。因此，我國城市生活垃圾處理問題所面臨的形勢非常嚴峻。

眾所周知，城市生活垃圾是“放錯地方的資源”，若合理開發，可實現資源的循環利用，達到環保、綠色、低碳的目的。若按目前現狀，垃圾資源不但會被浪費，還會產生破壞土壤，污染大氣，影響水質，侵占空間，妨礙市容等一系列環境問題。雖然我國為解決此問題作出了努力，部分城市也出臺了一些相關的地方性法規，但由于各個地方立法角度和實施環境的差異，致使其難以發揮作用。因此，從國家層面加快對我國城市生活垃圾分類分揀及綜合利用進行立法已是刻不容緩。

2 我國城市生活垃圾相關法律情況以及存在的問題

我國城市生活垃圾污染防治的相關立法有:《環境保護法》(1989年)、《固體廢物污染環境防治法》(2005年)，還頒布了相應的配套法律法規《清潔生產促進法》(2002年)、《城市市容和環境衛生管理條例》(1992年)、《城市生活垃圾管理辦法》(2007年)等。同時地方性法規有:《廣州市固體廢物污染環境防治規定》(2001年)、《太原市清潔生產條例》(2008年)等。以上規定為加強城市生活垃圾處理與污染防治提供了技術政策和法律依據。但是仍存在一些嚴重制約城市生活垃圾分類分揀及綜合利用發展的問題［2］。具體為:生活垃圾分類標準不統一，分類要求不具有強制性;生產者責任制度不具體，各環節責任義務不明確;生活垃圾收費制度不完善，“誰污染，誰治理”意識觀念難樹立。

3 德國生活垃圾相關法律及措施制度

德國十分關注城市生活垃圾污染問題，相關配套法律法規較為完備。其中《廢棄物處理法》(1972年)、《廢棄物限制處理法》(1986年)、《包裝廢棄物處理法》(1991年)、《循環經濟和廢物處置法》(1994年)［3］等法律規定，為德國的城市生活垃圾污染防治提供了依據。同時相應的措施制度有“黃桶綠點系統”［4］措施、押金返還制度、垃圾處理收費制度和生產者責任延伸制度等，為德國的城市生活垃圾污染防治提供了保障。

4 對我國城市生活垃圾立法啟示

1)完善配套法規以及明確法律責任。在《固體廢物污染環境防治法》基礎上，要完善配套法規，對各種行為要有具體規定。對產品的生產、消費、處理等各個階段，都要有明確的責任主體，對相應主體所承擔的責任，所履行的義務都要有具體的規定。堅持“誰污染、誰負責”原則。對于違反相關規定行為的法律后果，采用刑法處罰和行政處罰相結合的方式，根據其破壞環境的程度，采取相應的處罰。生產廠商、消費者、垃圾回收處理單位公司等都要明確自己的法律責任和義務，真正做到有法必依，違法必究。

2)加強政府監管。政府要明確其監督責任及范圍，加強對產品的生產、銷售、消費、處理各個階段的監管。在生產階段要對原料、輔料、生產流程、技術路線、產品方案、回收措施等進行監管。在銷售和消費階段要對失去利用價值或沒有失去利用價值但被拋棄的廢棄物投放方式、分類標準、偽造垃圾分類塑料袋等進行監管。在處理階段要對生活垃圾的回收途徑、無害化處理方式、亂扔亂丟垃圾行為等進行監管。保證生活垃圾處理無害化、資源化、減量化，促進城市生活垃圾分類分揀及綜合利用。

3)樹立環保意識。加大宣傳教育力度，提高城市居民的環保意識。通過電視、廣播、網絡、報紙、雜志等方式宣傳教育生活垃圾源頭分類，使居民真正認識其分類的意義，積極參與垃圾分類，為環境保護貢獻自己的一份力量。加強垃圾投放方式、分類標準的指導工作建設，促使生活垃圾的分類及資源化利用。學校的宣傳教育更為重要，要從小讓孩子們認識到生活垃圾對生態環境的危害，學會生活垃圾分類投放，使用環保產品，拒絕使用一次性產品，樹立環境保護意識。

5 我國城市生活垃圾配套法規的完善

盡管我國已制定《固體廢棄物污染環境防治法》，但由于缺少配套法規，使生活垃圾在減量化、無害化、資源化過程中無法可依、無規可循、無據可查。為此，應在如下方面作具體完善。

5． 1 統一生活垃圾分類標準

借鑒發達國家的成功經驗，按主要組成成分進行分類，具體分為紙類、塑料類、電子產品類、廚余垃圾、其他垃圾共五大類。其中“其他類”垃圾主要是成分結構復雜，難以用上述標準界定的垃圾。以此為標準，對現在五花八門的垃圾設施進行改造，如垃圾袋統一發售，強制使用;垃圾箱統一標準，分成五類;運送車輛進行改裝，按類回收。其中，垃圾袋、垃圾箱分類標識醒目、易于辨識。此外，成分結構較為復雜的垃圾，要有詳細規定，預分或拆分后投放要有明確規定。

5． 2 延伸廠商責任

盡管我國的法律法規中有生產者責任延伸制度條款，但規定不明確、缺少操作性，對生產者約束甚微，從而形成廠商只管生產賺錢，不管產品銷售帶來的環境問題，違背了“誰污染，誰付費”的環境法精神［5］。為此，建議從如下三個方面延伸廠商責任:1)押金制度，具有潛在污染特性產品廠商根據其產量向國家繳納一定數量的押金，這部分押金可以通過廠商回收廢棄產品的數量按比例進行返還，剩余的押金是國家代其處理廢棄產品的費用。同時，消費者在購買具有潛在污染特性的產品時預付一定數量的押金，當他們將產品或其包裝物送回指定的循環或處理中心時，即可取回押金，如果產品被隨意扔掉，消費者就要承擔拿不回押金的損失。2)付費制度，居民可以通過電話、互聯網等方式與廠商或相關的專業公司聯系，讓其上門服務，付其一定的處理費用將成分復雜或污染環境的廢棄物收走。3)罰金制度，對于不能將生活垃圾放到指定地點、隨意傾倒垃圾、不付費偷扔垃圾行為的市民、企業、單位等要對其進行處罰，根據其行為對周圍環境的污染程度(污染程度分為嚴重污染、輕度污染、污染非常小)進行罰款。

5． 3 轉變觀念及完善垃圾收費制度

目前，我國生活垃圾處理的主體還是政府，是城市生活垃圾收集、運輸、處理整個環節唯一的責任人。這樣就會給人以誤解，認為城市生活垃圾處理是一項公益事業，結果導致垃圾分類收集難以貫徹實行，垃圾資源化利用難以實現［6］。因此，首先樹立生活垃圾問題不僅僅是政府的責任，是與我們緊密相關的觀念，每個人都有責任義務遵守“污染者付費”原則。其次改變垃圾收費方式，由目前的“按戶收費”轉變為“按人收費”，收費標準按照全國處理各種生活垃圾的平均成本及城市實際比對來確定。

6 結語

完善我國城市生活垃圾相應的立法，是垃圾實現減量化、資源化和無害化的必經之路，是生活垃圾綜合利用的強而有力的手段，是我國可持續發展的關鍵環節。從產品生產商、經銷商到消費者都有義務參與到生活垃圾分類分揀及綜合利用中去，實現垃圾資源良性循環的目標。

［1］ 2010 年中國統計年鑒［J/OL］．http://www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/2010/indexch．htm．

［2］ 何 川，付麥粒．我國城市生活垃圾污染防治的法律對策研究［J］．廣西青年干部學院學報，2009，19(2):72-75．

［3］ 沙 臻．聯邦德國有關垃圾處理的主要法律法規［J］．全球科技經濟瞭望，1997(5):11．

［4］ 萬小軍．德國的垃圾清除業［J］．城市環境衛生，1999(7):18-20．

［5］ 馬詩院，馬建華．我國城市生活垃圾分類收集現狀及對策［J］．環境衛生工程，2007(2):12-15．

［6］ 唐 為．我國生活垃圾污染防治的法律研究［D］．長沙:湖南大學，2005．