實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)的路徑探索

向 華 孫志剛

2007年8月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，指出“以城市低收入家庭為對象，進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度”。這些文件是我國住房制度改革進(jìn)程中的標(biāo)志性文件，確立了新的多層次的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系框架，明確了經(jīng)濟(jì)適用住房在其中的主體地位和其所具有的社會保障屬性，同時界定經(jīng)濟(jì)適用住房的目標(biāo)供應(yīng)對象為中低收入家庭，廉租房的目標(biāo)供應(yīng)對象為最低收入家庭。目前我國的住房保障體系已初步形成了兩限商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房及廉租房四個層次，其中以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主的保障性住房在滿足中低收入階層居民的基本居住需求、實(shí)現(xiàn)社會公平方面具有重要意義。在實(shí)現(xiàn)“住有所居”的過程中，首要的是加快保障性住房建設(shè)、增加房源供給，但同時應(yīng)積極緩解存在于保障性住房供給與需求中的結(jié)構(gòu)性矛盾，努力構(gòu)建一套具有宏觀視角的政策補(bǔ)充型運(yùn)作模式。

1 保障性住房供需中的結(jié)構(gòu)性矛盾

1.1 保障性住房的總供給與總需求差距

有研究表明，新建城鎮(zhèn)住房中保障性住房建設(shè)比例應(yīng)不低于25%，但我國保障性住房在住宅總量中所占比例尚不足10%，供給遠(yuǎn)小于需求。

1.1.1 廉租房供需量差距

2005年年底，全國291個地級以上城市中，已經(jīng)有221個城市實(shí)施了廉租住房制度，占地級以上城市的75.9%。全國累計(jì)用于最低收入家庭住房保障的資金為47.4億元，已有32.9萬戶最低收入家庭被納入廉租住房保障范圍。2006年1月，全國城鎮(zhèn)最低生活保障家庭數(shù)量為1 007.5萬戶，其中已享受廉租房的家庭比例僅為3.27%，實(shí)際保障覆蓋面嚴(yán)重不足，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。

1.1.2 經(jīng)濟(jì)適用房供需量差距

近年來經(jīng)濟(jì)適用房在住宅開發(fā)中所占比例逐年下降，2000年經(jīng)濟(jì)適用房新開工面積和實(shí)際銷售面積在住宅建設(shè)總量中所占比例達(dá)到頂峰，分別為21.77%和22.69%，而在2005年已分別下降為6.37%和6.46%。經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)量與實(shí)際需求之間存在著較大的缺口。

以經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)量最大的北京為例，2006年定向供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用房為1萬多套，但符合條件的家庭有5萬多戶，其余還有8萬多戶符合經(jīng)濟(jì)適用房申請條件的家庭正在輪候，供需矛盾突出。

1.2 無法滿足保障性住房供需中的空間特征要求

城市經(jīng)濟(jì)活動和住房分布可理解為大量個體所作選擇的集合效應(yīng)，居民會依據(jù)自己的需求和收入水平在價格、區(qū)位、居住品質(zhì)之間權(quán)衡，受到搜尋空間的約束，這種狀態(tài)先于個人決策而存在，保障性住房需求自然也具有空間特征。眾多家庭不乏共性而又充滿個性的權(quán)衡和選擇，直接反映到住房需求空間分布上，大體表現(xiàn)為單中心格局下的圈層式分布。在通勤手段的約束下，城市中心的住房需求強(qiáng)度最高，而外圍需求強(qiáng)度較低。

考慮到土地出讓收入、財(cái)政支出和對商品房市場的影響等問題，保障性住房的選址一般都是城鎮(zhèn)的新城區(qū)或者較偏遠(yuǎn)的地塊。即使政府會免費(fèi)提供配套設(shè)施，迫于上學(xué)和工作的交通成本等問題，保障性住房的申請人在衡量機(jī)會成本后，可能會放棄入住而保留再次申請的權(quán)利。保障性住房的空間特征，充分的體現(xiàn)在供需矛盾中，部分申請人選擇繼續(xù)蝸居在市中心，致使某些城市出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)適用房的“滯銷”現(xiàn)象。

1.3 政策惠及面不全

市場失靈時或許可以通過政府規(guī)制，但政府的政策也是階段性的。保障性住房真正的需求者并不都具備保障對象資格，體現(xiàn)了保障性住房供需中強(qiáng)制性資格引發(fā)的結(jié)構(gòu)性問題。目前保障性住房政策實(shí)行不到位造成很大一部分無法負(fù)擔(dān)普通商品房的人群，又由于收入、戶籍等原因沒有達(dá)到經(jīng)濟(jì)適用房的門檻，還不符合進(jìn)入政府廉租住房條件，成為數(shù)量巨大的“夾心層”。

2 盤活城鎮(zhèn)存量住房，以增加保障性住房房源模式構(gòu)建

存量住房是指已被購買或者自建并取得房產(chǎn)證的住房，城鎮(zhèn)存量住房按地區(qū)不同本身存在一定的空置率。另外，隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展與生活水平的日益提高，人們對改善性住房的需求呈遞增之勢，但對于城鎮(zhèn)中部分夾心層人士，補(bǔ)齊購置新房與原有住房之間的價差需承擔(dān)較大壓力。通過一套行之有效的保障性住房運(yùn)作模式，不僅能夠盤活現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量住房，更能夠有效的緩解保障性住房供需環(huán)節(jié)中的結(jié)構(gòu)性矛盾。具體運(yùn)作模式及對策如下。

2.1 城鎮(zhèn)存量住房轉(zhuǎn)化為保障性住房房源儲備的程序

2.1.1 政府指定部門實(shí)施管理職能

地方政府應(yīng)指定某部門(如:公積金管理中心獨(dú)立科室)專門管理城鎮(zhèn)存量住房向保障性住房房源轉(zhuǎn)化這一流程，制定相關(guān)管理辦法，并與相關(guān)部門就具體事宜進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通。

2.1.2 城鎮(zhèn)存量住房產(chǎn)權(quán)人向管理部門提出申請

存量住房產(chǎn)權(quán)人可依據(jù)自身情況申請向管理部門出售或出租，有關(guān)部門依據(jù)管理辦法認(rèn)定存量住房是否具備保障性住房房源儲備的條件。符合要求的，出售根據(jù)裝修、實(shí)物配置等系數(shù)調(diào)整差異，售價應(yīng)不超過存量房所在地段基準(zhǔn)地價的1.5倍;出租租期以五年為最小公倍數(shù)，租賃收入按管理辦法細(xì)則中的保障性住房地段租金定價一次性全額支付。

2.2 保障性住房儲備房源的分配建議

2.2.1 存量房轉(zhuǎn)化的保障性住房房源獨(dú)立管理

因其地理位置、集聚程度、管理單位與普通新建保障性住房不同，通過政府采購所形成的這部分房源需獨(dú)立管理，且規(guī)定自住房竣工之日起不滿十年的房源不得出售只能出租，杜絕相關(guān)部門“尋租”。

2.2.2 原有保障對象、與政府簽訂合同的存量房出讓方及出租方共同參與

在原有保障對象的基礎(chǔ)上，賦予存量房出讓(租)者相同的保障對象資格，以表彰其對社會居住弱勢群體所做的貢獻(xiàn)，共同參與城鎮(zhèn)所有經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的房源選擇。存量房轉(zhuǎn)化的房源出售價格不低于政府采購價格的50%，依照具體政府持有年限計(jì)算;出租則為平租，不影響廉租房貨幣補(bǔ)償?shù)氖褂谩?/p>

2.2.3 “夾心層”享有次優(yōu)級待遇

城鎮(zhèn)“夾心層”可依據(jù)暫住證或有效證明在特殊房源儲備中租入或購入保障性住房，只是選房次序在具有保障資格的居民之后。

2.3 實(shí)行產(chǎn)業(yè)化管理的對策

2.3.1 加強(qiáng)官方網(wǎng)站的建設(shè)

管理部門應(yīng)建立官方網(wǎng)站及時公布房源信息及申請受理情況，網(wǎng)站對社會開放，管理部門保留寫入權(quán)。

2.3.2 發(fā)揮社區(qū)服務(wù)在管理中的關(guān)鍵作用

積極發(fā)揮社區(qū)在此模式中的作用，根據(jù)轄區(qū)任務(wù)量，設(shè)一至兩名專門人員負(fù)責(zé)保障性房源的保管及備案，免費(fèi)提供咨詢及帶看服務(wù)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門改善小區(qū)公共環(huán)境。

2.3.3 爭取公積金政策的扶持

我國公積金繳存余額已突破萬億，其收益也頗為可觀。在城鎮(zhèn)存量住房轉(zhuǎn)化為保障性住房房源儲備的過程中，公積金管理中心可適當(dāng)放寬貸款條件及限額。對于小區(qū)環(huán)境的改善與住房實(shí)物配置，公積金及政府財(cái)政應(yīng)給予適當(dāng)傾斜。

3 實(shí)施中應(yīng)注意的問題

3.1 管理部門應(yīng)切實(shí)履行動態(tài)管理職能

管理部門應(yīng)首先核準(zhǔn)申請改制房源者的保障人資格，對不符合保障人資格或者已喪失資格者實(shí)行消戶，對偽造者嚴(yán)肅處理。然后審查保障對象的申請限制。還有就是每年年末應(yīng)對各社會區(qū)所轄保障性住房明細(xì)進(jìn)行核對，并進(jìn)行清點(diǎn)。

3.2 政府應(yīng)履行調(diào)控和監(jiān)管作用

今年中央用于廉租住房制度建設(shè)的資金68億元，比去年增加17億元;地方各級政府都要增加這方面投入。同時，要積極改善農(nóng)民工居住條件。

3.3 定期調(diào)整保障性住房的價格

管理部門應(yīng)按照國土資源局給出的基準(zhǔn)地價及公積金管理中心貸款評估價制定房源儲備價格及出售價格;參照房源所在地段的級次合理配比廉租價格，并以租入價格將其出租，空置情況下租金由政府承擔(dān)。

3.4 房源儲備應(yīng)配合城市規(guī)劃的總體思路

保障性住房房源儲備工作應(yīng)在城市規(guī)劃長期布局的總體思路指導(dǎo)下完成，對已知即將動遷或拆遷的房源地儲備房源只可出租，且租賃合同縮短為每年變更一次。

［1］ 余 宏.房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：人民交通出版社，2008.

［2］ 孫 開.公共產(chǎn)品供給與公共支出研究［M］.大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006.

［3］ 中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.中國統(tǒng)計(jì)年鑒2006［M］.北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2006.

［4］ 焦怡雪，尹 強(qiáng).關(guān)于保障性住房建設(shè)比例問題的思考［J］.城市規(guī)劃，2008(9)：33-35.