論我國住房保障制度的完善路徑
——基于包容性增長的視角

包容性增長作為近期備受關注的熱點詞匯，其倡導的理念適用于經濟、社會、文化等多個領域。制度的建設和完善也應遵循，特別是關注民生的社會保障體系。隨著近年房價不斷攀升，人們普遍存在購房困難，尤其對于中低收入群體而言，因實際收入和房價的巨大差異，原本是生活必需品的房屋越來越成為奢侈品。同時，由于住房保障制度存在各種各樣的問題，無法保障公民住房的基本權利，制度的公平性大打折扣，難以實現對中低收入群體的保護，從而使原本存在的收入差異并未縮小，反而加大。因此，十分有必要從包容性增長的內涵和理念出發，解讀我國住房保障制度中存在的問題，概括和分析違背包容性增長的表現，并提出相應的解決措施和對策，促進我國住房保障制度按照公正、合理、協調和可持續等包容性增長的理念和要求發展。

一、包容性增長的理念闡釋

包容性增長作為一個全新的經濟學概念，其形成和發展集中體現在林毅夫等《以共享式增長促進社會和諧》一書以及世界銀行《世界發展報告2006：公平與發展》、2008年世行增長與發展委員會《增長報告：持續增長與包容性發展戰略》中，我國政府適時提出這個概念，作為解決經濟發展中的社會問題的價值導向，強調關注和解決民生問題，意使全民品嘗到經濟發展的成果。

（一）包容性增長的內涵和理念

學者們對于包容性增長的內涵的解釋各不相同，內含豐富，具體闡釋如下。包容性增長倡導機會平等的增長，其最基本的含義是公平合理地分享經濟增長。它涉及平等與公平的問題，包括可衡量的標準和更多的無形因素[]。它尋求社會和經濟協調、可持續發展，與單純追求經濟增長相對立。包括以下一些要素：讓更多的人享受全球化成果；讓弱勢群體得到保護；加強中小企業和個人能力建設；在經濟增長過程中保持平衡；重視社會穩定等。綜合概括其理念為公正和平等，參與和共享，合理與可持續，并強調政府作為實現包容性增長的主要責任人。

（二）包容性增長與完善我國住房保障制度的聯系

住房保障作為關注民生的包容性增長得以實現的重要一環，二者有著密切的聯系。無論是包容性增長提倡的“機會平等”還是住房保障制度要求的“分配公平”，均體現了公平、公正、合理的理念；住房保障以低收入群體為保障對象，符合包容性增長要素中對弱勢群體的保護；二者的最終目的都是為了縮小差距，實現全民共享，維護社會穩定，促進可持續發展。并且在推進住房保障制度建設和實現包容性增長的進程中政府都肩負重要的責任。

二、包容性增長理念缺失視角下的住房保障制度問題

住房保障制度是社會保障體系中的一部分，也是與教育、醫療共同被稱為壓在百姓心頭的三座大山。截至2011年2月12日上午11時網上調查結果顯示“加快保障性住房建設，讓百姓居者有其屋”以2144票成為25個熱點問題中最受關注問題之首[]，可見，住房保障制度尚未滿足社會成員的基本住房需求，存在與包容性增長的理念相違背的諸多問題，具體表現在以下四方面。

（一）制度覆蓋面窄，影響普惠性

對于全體社會成員來說，住房是其基本權利和社會福利，屬于生活必需品。各國和地區政府普遍把確保每個居民都有獲取適當住房的機會作為重要承諾。但制度本身覆蓋面仍然較窄，比如，住房公積金是基于工作就業人員的，大部分非正規就業或失業的中低收入者無法參加公積金，實際受益的群體是城鎮人口的一小部分。再如，截至目前,我國廉租房保障對象只面向具有城鎮戶口的享受最低生活保障的家庭或是具有城鎮戶口的雙困戶家庭，未涉及打工者、進城民工、被征土地的農民。此外,還存在一些收入和住房面積標準高于廉租房申請條件但又買不起經濟適用房的“夾心層”被排斥在制度之外。整體來看，目前全國城鎮保障性住房的覆蓋率僅為7%～8%，未能體現制度的普惠性。

（二）資金、土地瓶頸，制約制度可持續發展

我國住房保障制度發展較緩的主要原因為資金和土地的制約。雖然政府資金投入規模在擴大，比例卻在降低。如與其他住宅項目投資額相比，政府對經濟適用房的投資力度明顯不足，1998年至2009年，其占住宅投資總額的比重從13.0%降低到4.4%（參見圖1、2）。土地供應嚴重不足，有59個城市2081個項目存在地方政府違規出讓土地問題，有11個城市保障性住房供地計劃執行比例低于35%，同時有74個城市2242個項目存在閑置土地，說明土地資源的利用不夠充分合理。這些基礎要素投入不到位，使住房保障制度可持續發展難上加難，低收入群體的需求得不到滿足，與包容性增長要使弱勢群體得到保護的要求背離。

（三）制度設計與監管缺陷，違背公平初衷

制度設計的目標在于提供低收入群體機會平等的住房權利保障，但在具體執行中，由于標準設計不當等制度漏洞，造成高、低收入群體的分配結果的不公。比如，公積金在政策設計上只重視了工資屬性，片面強調按照本人工資總額足額繳存，而不設繳存高限，無形中保護了高收入者的高繳存和由此帶來的高免稅，拉大收入分配差距，造成新的貧富不均。再如，廉租房準入和退出的審核監管機制的不完善，使一些根本不符合標準的家庭利用漏洞享受到廉租房,對于家庭收入明顯改善,收入和住房面積都高于保障標準的家庭,沒有立即取消資格,導致只“進”不“出”，擠占有限資源，導致分配不公。

圖1 經濟適用房和住宅投資額比較（1998-2009）

圖2 經濟適用房占住宅投資額的比重（1998-2009）

（四）法制不健全，妨礙合理規范執行

自1998年提出建立多層次的住房保障制度后，到目前為止，我國還沒有專門的住房保障法規，使制度的執行缺乏有力依據，影響合理規范地進行。比如，缺乏整合不同種類的住房保障政策的綜合法規，以保證制度間的銜接和協調。再如，關于制度審核與監管規定不細致不完善，造成執行力度弱，容易出現“搭便車”現象。此外，相關配套的政策法規，如有關融資、稅收、土地等法規還較匱乏，影響實施資金和土地支持以及調控房價和穩定房地產市場等措施。

三、包容性增長視角下住房保障制度完善的路徑選擇

通過以上分析可以看出，住房保障制度存在與包容性增長理念相沖突的四個主要問題。為了促進制度按照包容性增長的內在要求實現公正、合理、協調和可持續發展，特此提出以下幾點對策。

（一）擴大覆蓋范圍，確保制度公平

公平是包容性增長的核心體現，也是制度設計的初衷和遵循的原則，住房需求作為社會成員的基本權利要求，理應受到保障和維護。首先，住房公積金政策、經濟適用房政策和廉租房政策應逐步將非公有制經濟組織、城鎮個體工商戶、自由職業人員、農村進城務工人員中的中低收入者納入保障范圍，對各個階層實行相應的住房保障政策。其次，提高制度內部的銜接性，對于制度漏洞排斥在外的對象，可通過修訂標準或給予專項補貼，使其得到相應保障。再次，加大保障性住房建設，積極響應政府號召，爭取到十二五末實現城鎮保障性住房覆蓋率達到20%的目標。

（二）明確財政支持，穩定資金來源

由圖1和2的數據顯示，政府對以經濟適用房為主的住房保障體系的投資力度呈下降趨勢，使制度發展緩慢。因此，首先應進一步明確中央財政在住房保障中的作用，每年固定一定比例財政資金投入住房保障；其次，賦予地方政府相應的財權，引導地方政府加強住房保障工作，當然為了制度可持續發展必須考慮政府財政能力，確定合適比例；再次，除公積金增值收益、公房出售出租資金及廉租住房租金收入外，將土地出讓凈收益的一定比例用于住房保障政策，擴大資金渠道，確保制度的穩定性。

（三）健全審核監管，規范執行程序

鑒于我國住房保障制度還不完善，影響政策公平性，差距拉大，違背包容性增長的要求。為此，首先應該建立數字化信息管理機制，明確保障對象和保障條件，加強資格審查，保證起點公平；其次，完善退出機制，建立動態的管理體系，對受保對象條件高于標準的，盡快核實，強制退出，防止擠占有限資源；再次，加強監督和懲戒，制度執行過程要透明，接受公眾監督，對于騙購、騙租者通過行政、法律等手段進行嚴懲。

（四）完善法律體系，凸顯政府職責

相比美國20世紀30年代頒布實施了《住房法》和日本住房保障法律多達40余部，我國至今還沒有《住宅法》。目前我國的廉租房、經濟適用房制度的立法仍停留在部門規章的層次上，法律位階低，對地方政府的約束力差，導致執行不力。對此政府具有義不容辭的責任，首先可通過法律或法規的形式，明確各級政府在住房保障中的責任；其次，建立和完善相關法規體系，使住房保障的主體、責任、實施方式、標準等問題都能夠有法可依；此外，按照世界銀行的標準，發展中國家的房價收入比應是3倍到6倍，而我國1996—2010年的房價收入比（見圖3），除1996年外均高于國際標準，特別是2009和2011年分別達到8.3和8.76。目前85%的家庭仍無力購房，所以政府應及時關注和調控房價，比如適時開征房產稅，調整補貼形式等緩解因高房價帶來的購房困難。

四、結論

住房對于每個社會成員來說，都是一項基本權利，國家和政府有責任滿足其需求。對于目前房價過高，人們普遍存在購房難的現狀，筆者認為加快我國住房保障制度建設意義重大，同時又是對包容性增長的貫徹執行。從包容性增長的理念和要求解讀住房保障制度中存在的問題，并從制度自身、財政支持、監管機制、法律體系四方面提出相應對策，使所保對象機會地享受到應有的保障權利，防止高、低收入群體住房分配方面的結果不公，滿足經濟增長的同時社會成員對住房的基本需求，促使我國住房保障制度實現公正、合理、協調和可持續性發展。

圖3 全國房價收入比情況（1996-2010）