可實施性城市設計控制體系研究

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前言

中國的城市化進程已經進入了高速發展階段，大城市和特大城市的規模在不斷擴大。在這樣的背景下，如何前瞻地、高效地利用城市空間，將是城市建設過程中面臨的重要問題之一。城市空間，特別是公共空間，往往是各種政府機構和公共社團責任重疊最多，各種利益存在競爭的使用者（開發商）爭議最多的城市實體對象。營造良好城市空間是建設高品質城市和高效率城市的重要前提。城市設計是關注于城市或城鎮景觀的功能、外觀和布局，特別是公共空間的形態和用途。因此，城市設計在未來高質量城市的建設過程中正承擔著舉足輕重的作用。

城市設計成果的實施困境

城市設計側重城市中各種系統，包括視覺美學、市政工程、地區歷史、生態環境、交通規劃的交叉綜合，是一種整合狀態的系統設計。如何將城市設計中的成果與現有城市規劃體系中各個規劃層面銜接起來已有一定的研究，而且提供很好的思路把城市設計的優勢融合到現有的規劃[1]。

但是在實施層面還是存在困境。在我國的城市規劃體系中，控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）是涉及城市建設控制管理的法定層次規劃，但偏向于以土地區域為媒介的二維規劃，只有少數控制指標（建筑限高）控制三維空間。如何在法定規劃層面體現出城市設計的三維控制原則和系統綜合的規劃思路，而且在建設控制管理過程中一直貫徹，需要重新思考如何對城市設計中原則性空間管理控制語言進行系統性的編譯，并適用于城市建設管理，而且在規劃控制過程，易于傳達到提出異議的城市空間使用者（開發商）。

城市設計控制體系的研究

廣州市琶洲-員村地區（以下簡稱“琶員地區”）主要由海珠區的琶洲島和珠江前航道北岸的員村地區組成，研究總面積約23.6平方公里（未包括珠江）。核心區范圍包括琶洲島A區、B2區、C區和員村地區位于黃埔大道以南、華南快速干線以東的區域，總面積約13.5平方公里（如圖1）。本文將以該地區的城市設計與控劃編制銜接工作為例，特別以琶員A區的經驗為主，總結出如何制定易于實現的城市設計原則，并建立有效的控制體系。

城市設計控制原則

控制原則是整個控制體系中最根本的存在，因此琶員地區的城市設計在關注傳統規劃的問題的同時，更多和更深入地探討了地區的公共空間的秩序和組織，使規劃設計逐步實現以關注公共空間、公共利益為核心[2]。設計地區的公共空間在組織上兼顧宏觀（城市）層面，中觀（地區）層面，微觀（地塊）層面，從而形成一個必要的城市空間結構與軸線結論。

圖1 琶洲—員村地區規劃范圍和城市設計方案

圖2 宏觀空間結構分析（左：琶洲A區公共空間控制原則，右：電視塔四向軸線空間結構）

針對琶員A區，宏觀層面主要是協調與周邊空間要素：開發區與珠江、新城市中軸線、廣州塔、二沙島公共綠地、琶洲塔之間相互影響的關系。綜合權衡視覺美學、地區歷史與生態環境，得出整個地區最基礎性和原則性的空間控制方法。城市設計里留出楔形綠地，整個地區從南向北退臺處理城市天際線，而且定量進行控制，以便最大化共享城市公共資源，避免良好的綠地環境和視覺環境被私有化（如圖2）。

中觀層面上，則針對控制地區的地標建筑和主要城市界面展開城市設計研究，塑造地區良好的城市形象。到微觀層面的城市設計中，更偏向權衡各種城市空間使用者的利益，例如對地塊擁有使用權的團體，各種政府機構和公共社團對開發的訴求進行響應。但事實上，各種團體的利益訴求是存在矛盾或者是對立的。因此，城市設計控制原則中，采用“捉大放小”思路。對于宏觀和中觀層面的深入研究與設計，直接用于制定“硬原則”，指導法定規劃編制；對于微觀層面的，采取“軟原則”，只對個別涉及公共空間的要素進行設計以便實現“硬原則”。這樣的控制原則，可以保證城市空間是在不偏離總體結構的前提下，產生多樣化的城市空間。

城市設計成果與控規編制

圖3 城市設計總圖則（琶員A區部分）

琶員A區在控制原則的基礎上，對整個地區的精細化的城市設計。設計研究重點針對城市公共空間的精細化控制，包括公共空間的基礎設施，開發地塊之間的公共配套設施，而開發地塊內部的城市設計，則只用簡單的體量進行控制。在這樣的設計框架之下，城市設計過程中，將可更大程度考慮如何實現城市運作效益最大化，并關注公共利益的實現。

琶洲—員村地區控規成果分為法定文件和管理文件，法定文件由控制條文組成，管理文件由城市設計總圖則（如圖3）和地塊管理圖則組成[3]。琶員A區的城市設計成果將直接指導控規編制，“硬原則”用于法定文件和法定圖則的制作，用于系統控制；“軟原則”用于指導地塊管理圖則，用于個體控制。

城市設計中的空間結構，會在法定文件中作出說明。說明內容主要包含空間結構的控制范圍，控制細則；而說明的語言相對簡練，并帶有定量闡述，以免產生理解上的歧義而影響控制管理效果。城市設計的平面布局，將會進行細化，制作成詳細藍圖。詳細藍圖的編制過程，也需要把設計成果進行度量化與標準化的“編譯”，直接用于城市設計總圖則。地塊管理圖則上，則直接以總圖則為底圖，添加法定控規圖則的控制內容，包括用地屬性，建筑密度，容積率等。

地塊管理圖則與城市設計

地塊管理圖則（以下簡稱“圖則”）的編制過程中，將精細化控制公共空間建設，注重公共空間與開發地塊，還有開發地塊之間的協調，而開發地塊的控制則沿用傳統控規的控制方法。

圖4 琶員A區細分地塊圖則

表1 城市設計總圖則中的公共空間要素類別一覽

琶員A區的城市設計在制定控制原則和設計框架的時候，就特別關注公共空間的形態和用途，因此其平面布局中有更多的公共空間設計信息。反映到城市設計總圖則中，就有更詳細的公共空間要素控制（如表1），在此基礎上再細分出個體管理的圖則。

細分出來的圖則，不僅包含傳統控規圖則的所有強制控制信息，還清晰表達了開發地塊的公共空間控制要素關系和與周邊地塊之間的公共設施協調關系（如圖4）。在地塊使用者進行詳細規劃的時候，更容易對地區層面的公共設施建設作出響應，預留足夠的空間去銜接各種公共空間要素。從而，提高了地區的運作效益，也在保障公共利益的同時，使其最大化。

規劃的控制實施

任何一個規劃的成果都有局限性，不可能完全能考慮到各類地塊使用者的各種開發訴求，并能在成果中做出響應，因此，實際的城市建設過程中，總會面臨一些地塊使用者提出調整控規（以下簡稱“調規”）的訴求。而琶員A區在建設過程，也遇到相類似的情況，如何合理地評估這些異議對地區空間結構的影響，并作出回應，將極大影響到規劃控制的效果，也體現出城市設計的可實施性。

琶員A區中的某開發地塊，使用者提出需要提高建筑控高高度的調規訴求。在評估和協調的時候，以城市設計成果為基礎（如圖5-左），按照訴求調整三維開發藍圖（如圖5-右）。經過對比論證，滿足調規訴求將與城市設計的退臺式城市空間宏觀控制原則相悖，因此不建議滿足調整訴求，最后按照規劃管理程序對使用者發出對調規訴求意見。意見中包含對地區控制原則明確而詳細的解析，調規后與控制原則相悖的說明，不贊同調整的結論和提出協調的方案。

整個開發建設的協調過程中，切實做到絕不能動搖城市設計制定的“硬原則”。“硬原則”是基于保障公共利益為前提，權衡各種利益后的結論，是控制的核心所在，并且在編制法定規劃時也得到絕對的落實。因此，在規劃控制實施的過程中，遇到與之相悖的開發設想，必定盡力做出協調而不動搖“硬原則”。

總結

琶員地區的城市設計成果，在控規編制和規劃實施過程中，都發揮著重要的作用。首先城市設計是以公共利益為核心制定控制原則和設計框架，而且對重要公共空間使用“硬原則”控制，而個體開發則使用“軟原則”控制，保證營造高品質城市空間的同時衍生出豐富多樣的個性空間。其次，城市設計淡化開發地塊過多的設計和控制，而增加更多公共空間要素的控制，這些在控制編制中得到直接落實，使得城市設計成果與法定規劃緊密斜街在一起。最后，在規劃控制實施過程中，還是回歸到城市設計的“硬原則”的控制，避免與之相悖的開發建設，從而塑造出真正以公共利益為本的城市空間。城市設計成果，在制定設計原則層面，與法定規劃銜接層面，在規劃實施控制層面上都得到落實，建構出一個完善的控制體系，也提高了城市設計在城市空間塑造上和規劃控制上的可操作性。

圖5 城市設計實施驗證（左：城市設計控制原則下的三維開發藍圖，右：個別地塊調規后的三維開發藍圖）