城鄉統籌須堅持“重點論”

文/王新波

城鄉統籌須堅持“重點論”

文/王新波

深化土地制度改革等提供外部驅動力，激活由市場機制提供內驅力，形成城鄉一體化內外合一的推力

城鄉統籌是縮小城鄉差距的重要舉措，淳安作為杭州地區唯一的欠發達縣，要抓住機遇強力推進。但在統籌城鄉發展初始階段，淳安也遇到了一些問題。淳安應重點把革除戶籍制度弊端、加快產業集聚速度、努力促進人口集聚作為城鄉統籌工作的三大著力點，通過加大以政府為主導的多元化資金投入，深化土地制度改革等手段提供外部驅動力，激活由市場機制提供內驅力，形成內外合一的推力，不斷推動城鄉一體化的實施。

城鄉統籌“難題”

俗話說，“萬事開頭難”。淳安縣城鄉統籌一開始就遇到了一些問題，比較突出地表現在以下幾個方面：一是征地問題。由于去年土地規劃時預留建設用地過少，農民集聚點建設遇到征地問題。是先實施征地進行集聚點建設，還是先進行建設用地復墾，受到“增減掛鉤”政策的約束。

二是勞動力缺乏。位于縣城的經濟開發區曾經規劃引入企業入駐，但是因為勞動力不足，企業的集聚規模受到嚴重制約。在城鄉統籌過程中，中心鎮的產業集聚也遇到了相同的問題。

三是啟動資金不足。城鄉統籌需要大量資金投入，啟動資金一時不能到位，直接影響征地實施、農民集聚點建設難以開展等諸多問題。

四是政策還需具體化。縣委、縣政府和有關部門制定的城鄉統籌政策在推進過程中需要進一步加以細化。

“三大著力點”

第一著力點：革除戶籍制度弊端。我國戶籍制度的改革起步于2001年，之后逐步取消了農業戶口和非農業戶口的區別，但是這種改革過于表面，附著在戶籍制度上的各種公民權利、社會福利等分配格局并沒有發生實質性變化。真正徹底的戶籍改革，不僅僅是農民身份的轉變，更重要的是要保證農民與城市市民平等的享有上述權利。必須做好社會保障和公共服務兩個方面的工作：

——在取消農業戶口的同時，落實農民轉戶后在社保、就業等各方面的權利。在社會保障方面，一是提高居民養老保險金。目前淳安最高檔次的城鄉居民養老金約為每人每月132元。這樣低的養老金在物價飛漲的今天是杯水車薪。要根據物價上漲幅度，適時調高養老金待遇。二是提高居民生活社會最低保障。改變目前農村最低生活保障線僅為城鎮最低生活保障線60%的規定，統一城鄉最低生活保障線標準。三是盡快實施城鄉醫保“一卡通”。取消現行《杭州市基本醫療保障辦法》中對職工醫保、城鄉居民醫保和新農合的最高支付限額的區分，提高農民最高支付額，解決農民看病貴的問題。

在就業方面，建立統籌城鄉的勞動就業機制。一是根據新型城鎮化和產業集聚產生的用工需求，有針對性地加強對農民集聚小城鎮后的各種職業技能培訓。二是支持農民自主創業。完善農村信用體系，允許農民以宅基地、土地使用權為抵押，向銀行申請貸款。設立創業項目扶持基金，鼓勵農民自主創業。

——加大小城鎮基礎設施建設，實現公共服務城鄉均等化。淳安農村基礎設施建設的重點主要有以下幾個方面：一是花大力氣進行中心鎮衛生院建設、中心村衛生室建設，力求實現“小病不出村、大病不出鄉、重病不出縣”的基層醫療體系格局。二是加大中心鎮校舍建設力度的同時，提高農村教師待遇，吸引大學生去農村任教，支持縣城優秀教師去農村執教。三是統籌推進中心村水、電、路以及垃圾處理、污水治理設施建設，實施“三線”（電力線、有線電視線、通訊線）落地工程。

第二著力點：加快產業集聚速度。在城鄉統籌過程中，產業集聚無疑對吸引農民進入城鎮就業、定居有巨大作用。要加快產業集聚：一是做強做大旅游業。注重品牌提升，著力提升景區品位，積極爭取旅游合作項目。加快發展中心鎮、旅游風情小鎮建設，實施旅游“下鎮進村”工程，打造環千島湖旅游帶。二是利用區縣合作引進產業。加快引進西湖風景區、錢江新城中的勞動密集型、農副產品加工等產業項目入駐淳安縣。落實區縣項目合作，帶動淳安產業集聚和人口集聚。三是發揮農業的多功能性作用。在城鄉統籌過程中，應該正確處理農業多功能之間的關系，把農林牧副漁業的第一產屬性與第二、第三產業屬性相滲透。在保障糧食等農產品生產的基礎上，努力發掘提升農業的綜合效益。

在具體實施過程中要注意以下幾點：首先，改造升級種植、養殖業。積極鼓勵土地規模流轉經營，實現農業生產的園區化和規模化，發展設施農業、精準農業、立體農業等技術密集型農業。注重發展現代食品工業和以農產品為原料的新型產業。實施標準化生產，推行農產品品牌整合戰略。其次，大力發展鄉村體驗農業。杭千高鐵、千黃高速建成通車后，杭州至淳安的路程縮至1小時，上海距淳安的行程也將大大縮短。要緊緊圍繞城市居民體驗休閑需求，充分利用淳安的山水資源優勢，大力發展農家樂、垂釣、茶果采摘等體驗農業，提高農業體驗旅游的供給能力，把淳安打造成長三角地區重要的市民體驗休閑旅游中心。

第三著力點：努力促進人口集聚。在戶籍制度改革為產業集聚提供了給力的社會保障、高質的公共服務、充分的就業條件之后，中心鎮、中心村對農民產生的吸引力就不言而喻，人口集聚的動力也就開始產生。但是，還應該做好一系列的具體工作，促進人口集聚的迅速形成。

一是在轉移安置方面，繼續完善異地轉移集聚安置政策，提高經濟補助標準。成都的做法是把農村人均150平方米或者130平方米居民占有的建設用地分開處理，其中人均30-35平方米的那部分用來保證每個農民的居住權；余下的部分明確為“其他農村建設用地”，經由合適的程序可以釋放出來進入流轉。這一做法，既可以通過提高流轉土地的面積帶動農民放棄舊宅的積極性，又可以保證農民的居住權，一舉兩得。這一做法對淳安有一定的借鑒意義。

二是在失地補助方面，當前淳安在社會保障制度建設相對滯后的情況下，補助的標準應與社會保障實現一體化的時間成正比關系。也就是說，事實上的社會保障城鄉一體化所需時間越長，農民的經濟補助標準就越高，反之就相對降低。要把農民的眼前利益和長遠利益結合考慮，讓農民從人口集聚的過程中認識到、得到實實在在的實惠，農民異地轉移也就不是太難的問題。

政府提供外驅力

實際上，整個城鄉統籌的系統猶如一部亟需啟動的車輪，在這個車輪的內部，戶籍制度是老化的生銹的軸承，產業集聚是缺失的輪軸，而人口集聚則是軸承中的鋼珠。統籌城鄉除了除舊布新之外，需要政府提供外驅力推動，為城鄉統籌之輪提供外驅力、掃清路障以激活由市場機制提供的內驅力，如此，城鄉統籌的內外之力共同作用，不斷把城鄉統籌的車輪推向前進。具體來說，政府提供外驅力的手段主要有兩個：大量的資金投入和土地制度的改革。

淳安在原有預算安排資金及增幅不變的前提下，每年統籌安排10億元以上資金用于支持中心鎮、旅游風情小鎮、中心村和特色村等城鄉統籌發展項目建設。但是這些投入并不足以緩解政府在推行城鄉統籌過程中面臨的資金壓力。地方政府在城鄉統籌的資金投入方面應該做到以下兩點：其一，投資要以彌補市場缺陷為主要目標。按照權責一致的原則，政府投資要從政府不該管、管不了、也管不好的領域退出，進而轉向以彌補市場缺陷為主。在統籌城鄉的過程中，政府的主要投資領域應該是提高農民生活水平、提供社會保障以及改善公共服務質量等方面。其二，投資主體要實現以政府為主導的多元化投資。如果僅僅依靠政府公共財政的單槍匹馬投資，必然會勢單力薄，難以為繼。除公共財政投入之外，政府可以爭取區縣合作資金援助，制定優惠政策積極引導社會資本進入城鄉統籌領域，形成投資主體多元化的格局，共建共享城鄉一體化的經濟和社會效益。

而深化土地制度改革，政府在提高征地價格的同時，應該提高農民的土地收益。一是明確農民的土地產權。要通過相關的法律明確農民是集體土地的所有權主體，為農民的土地流轉提供法律保障。二是放開土地市場。允許農村集體土地進入市場交易，從而直接、大幅度地提高農民收入。

城鄉統籌工作是一項系統性工程，在實施過程中需要統籌兼顧，整體推進。但是更需要找準關鍵，把握重點，分清主次。在橫向上，以改革戶籍、產業集聚、人口集聚作為三大著力點，通過政府在資金上的投入，體制上的疏通等手段提供外驅力推進，激活城鄉統籌中由市場提供的內驅力，內外共同驅動，讓新型城市化成為一種不可逆轉，順勢而行的趨勢。在縱向上，要分階段實施，在第一階段以中心鎮、旅游風情小鎮建設為重點，兼顧中心村、特色村建設；在第二階段，在中心鎮、旅游風情小鎮建設的帶動作用基礎上，重點實施中心村、特色村建設。階梯型地推進城鄉統籌工作，以緩解人力、物力和資金的壓力。

中共淳安縣委黨校）