中國國家公園發展的路徑選擇:國際經驗與案例研究

田世政，楊桂華

(1.西南大學經濟管理學院，重慶 北碚，400715;2.云南大學工商管理與旅游管理學院，云南昆明，650091)

中國國家公園發展的路徑選擇:國際經驗與案例研究

田世政，楊桂華

(1.西南大學經濟管理學院，重慶 北碚，400715;2.云南大學工商管理與旅游管理學院，云南昆明，650091)

中國國家公園發展處于拐點時期，借鑒國際經驗，剖析典型案例，探尋發展路徑具有突出現實意義。從管理理念、管理體制、資金機制、經營機制四方面對世界上三種代表性國家公園模式的共同理念與“中國大陸首個國家公園”的比較表明，其管理制度和運行機制尚不是國際公認的國家公園模式。未來中國國家公園的發展，需要借鑒IUCN標準，重塑全國保護地體系;建立三級自然保護理事會及其法人治理模式，重構行政管理的條塊格局;建立國家公園特許經營制度和相關者的利益保障機制;加大公共財政投入，分步實施，自然遺產逐步回歸公益。

國家公園;普達措國家公園;國際比較;路徑選擇;案例研究

一、引言

自從1872年世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園建立以來，經過130多年的發展，截止2003年，全世界已有200多個國家和地區建立了3881個國家公園，保護面積400多萬平方公里，占全球保護地面積的23.6%，是目前世界各國使用面最廣的保護地模式［1］。中國沒有引入世界自然保護聯盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)的保護地體系，一直以來也沒有國家公園這種保護地形式，但建國以后建立起了自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園等實質上的保護地體系，分別由不同政府部門管理。建設部曾經宣稱其管理的國家重點風景名勝區就是中國的國家公園，但學者們并不認同。王獻博［2］、王智等［3］認為中國的這些保護地形式與 IUCN的體系并不存在對應關系，陳勇［4］指出中國的風景名勝區在管理體制、資金機制、功能結構、土地利用方面與國外的國家公園并不一致。

在世紀之交，國內有不少學者和研究機構曾極力倡導逐步建立中國國家公園管理體制［5－8］，但中國國家公園體系一直沒有建立起來。中國國家公園在實踐中嶄露頭角是2006年8月1日——“中國大陸首個國家公園”——普達措國家公園在云南省香格里拉揭牌［9］。隨后，云南開始著手建立“云南省國家公園體系”。2008年7月，國家林業局批復云南省可以在條件成熟的自然保護區試點建設國家公園［10］。同年9月，云南省政府批準成立國家公園管理辦公室，掛靠在林業廳。隨后中央政府的其它部委(局)也開始關注并參與推動國家公園建設，2008年10月8日，環境保護部和國家旅游局批準建設國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園［11］。但囿于既有的自然資源行政管理體制和行政授權格局，2009年中央政府暫停國家公園試點工作，要求在自然遺產資源保護立法中繼續探索和研究。

中國國家公園從無到有，在顯現從地方到中央多層次、多部門參與，從點到面全面推進趨勢之時被叫停并允許繼續探索的拐點時期，借鑒國際經驗，推動中國國家公園運動發展具有重大現實意義。作者認為，中國國家公園發展路徑的探索應該基于兩個前置問題的明晰，一是要認清世界各國國家公園的共同理念和通行做法，二是認清我國國家公園在實踐中面臨的具體問題。對第二個問題，因為在我國自然遺產資源屬地治理為主的體制下，各地的情況差異較大，典型案例研究顯得十分必要。為此，本文根據作者近年在云南香格里拉普達措國家公園調研獲取的一手資料，對其現行管理制度與國際公認的國家公園管理理念與通行做法進行比較，分析其差異與局限，并以此為基礎延伸開來，結合我國其它典型性自然遺產地①此處采用一些學者把我國的風景名勝區、森林公園、自然保護區、地質公園統稱為自然遺產地的表述方式，取這些區域都是大自然遺存并賦予全體國民的遺產之意，基本等同于后文“中國的保護地”，一些旅游研究者也將其統稱為公共資源依托型景區。的狀況，為中國國家公園的發展路徑提出政策建議。

二、世界代表性國家的國家公園管理制度

世界各國的國家公園管理制度總體上可以歸納為以美國為代表的中央集權型，以德國和澳大利亞為代表的地方自治型，加拿大、日本等國為代表的綜合管理型三種模式［12］。國家公園的管理制度從管理使命、管理體制、資金機制、經營機制等方面體現出來［13］。世界三種模式的國家公園管理制度雖然在上述四方面不盡相同，卻包含一些共同的理念和通行做法。

(一)管理理念

美國《國家公園組織法》(1916)明確規定“保存風景、自然、歷史遺跡和野生生命，并且將它們以一種能不受損害地傳給后代的方式提供給人們來欣賞”。1992年美國國家公園管理局在其發布的《美國國家公園21世紀議程》中進一步明確，“我們國家的歷史遺跡、文化特征和自然環境有助于人們形成共同國家意識的能力，這應是國家公園管理局的核心目標”［14］。加拿大國會1930年通過的國家公園法案(National Parks Act)確立了“國家公園的宗旨是為了加拿大人民的利益、教育和娛樂而服務，國家公園應該得到很好的利用和管理以使下一代使用時沒有遭到破壞”［15］。日本《自然公園法》的第一條規定，在保護優美的自然風景的同時，也要追求其利用價值的提高，并實現為國民提供保健、休養、教化等目的［16］。德國新近建立的科勒瓦愛德森國家公園，在其《國家公園法令》中規定，國家公園有3個任務［17］:其一，開展公眾教育，提高公眾自然保護意識;其二，保護櫸樹林生態系統和野生動物棲息地，以及維護生態系統的自然演替過程;其三，為科研活動提供場所?？傊?，從管理理念看，世界各國的國家公園及其管理機構的使命表述雖然不盡相同，但其核心理念是保護自然資源的永續利用和為人民提供游憩機會，體現了國家公園的本質屬性是公益性。

(二)管理體制

美國建立起了內政部國家公園管理局——地方局——基層管理局的垂直一元化管理體系，地方政府無權介入國家公園管理，每一個國家公園管理局的管理人員以管家或服務員的角色為全體國民守護自然文化遺產［16］。德國和澳大利亞國家層面只負責立法和面上的工作，國家公園的建立和管理主要由地方政府負責，是地方自治模式的代表。德國聯邦政府于1987年頒布的《德國自然和景觀保護法》中規定，可以成立自然保護區(Nature Reserve)和國家公園(National Park)等6種不同類型保護區的原則，但國家公園的建立主要由州議會決定，各個國家公園管理機構直接對州林業部門負責，再無中間層次，也與下級地方政府無關［18］。日本的自然公園中央層面由環境廳負責管理，環境廳與都道府、縣政府、市政府以及國家公園內各類土地所有者密切合作進行管理，日常管理由地方政府、特許承租人、科學家和自愿者和當地群眾組成的自愿隊伍完成［16］?？傊?，世界三種模式的國家公園在宏觀管理體制上有較大的差距，既有專門的國家公園管理局負責全國國家公園管理的情況，也有林業、環保部門負責的情況，既有中央直管，又有地方自治，還有上下結合等不同模式，但具體每一個國家公園只對一個管理部門負責，而且每一個國家公園只有一個唯一的管理責任主體。

(三)資金機制

美國國家公園的建設運行經費進入聯邦政府財政經常性預算，2006年國家公園管理局的預算達到了22億美元［19］，雖然近些年來社會捐贈資金增多，但聯邦政府的財政撥款仍占70% 左右［20］。美國不少國家公園是免門票的，如加州紅木公園;大部分是低門票，如黃石公園。加拿大1994年以后推進了以效率為中心的政府新公共管理改革，1994年到1998年間對國家公園的財政撥款大幅減少，但1999－2005年中央政府撥款仍占加拿大國家公園總預算的75%［21］。加拿大國家公園門票也是很低的，例如班夫國家公園的門票是每人8.9加幣，或者一車17.8加幣，7天可往返進入。德國國家公園的開支納入公共財政統一安排，原則上是哪級所有的國有林和國家公園由哪一級財政負責，國家公園全部不收門票，完善的環境教育設施也免費開放［18］?？傊?，從資金保障機制看，國外國家公園的運行經費主要來自各級財政預算，也接受各種捐贈，國家公園普遍實行免門票或低門票制。

(四)經營機制

在德國，國家公園自身一般不修建住宿餐飲設施，主要依托鄰近市鎮解決食宿問題。三種模式的其它典型國家大都實行特許經營制度，其經營權的界限僅限于提供與消耗性地利用遺產核心資源無關的后勤服務如餐飲、住宿及旅游紀念品等，經營者的選擇以公開招標的形式征求。美國和加拿大目前正在改革特許經營費收支兩條線的制度，美國國家公園管理機構一般從特許經營項目利潤中提取7%或從經營收入中提取2.5%～3%作為公園補償［21］。加拿大基層的國家公園管理局按照成本補償的定價原則確定宿營地和小木屋的價格，收取一定費用，另一些項目通過特許經營的形式由承租人經營?？傊瑥慕洜I機制看，部分國家的國家公園不存在贏利性的經營活動，但只要存在經營活動的，大都實行特許經營制度。

三、普達措國家公園的現行管理制度分析及其國際比較

普達措國家公園位于云南省迪慶州府香格里拉縣城以北22公里，由列入《國際重要濕地名錄》的碧塔海省級自然保護區、滇西北“三江并流”世界自然遺產紅山片區的屬都湖景區、藏族村寨落茸村和彌里塘、崗察壩等高山牧場和周邊森林構成，總面積約300平方公里。主要以滇西北亞高山森林景觀、高原湖泊、高山草甸和藏牧文化風情吸引游客，是目前絕大多數到香格里拉游客的必游之地。作為普達措國家公園前身的碧塔海、屬都湖兩個景區的生態旅游開發活動可以追溯至20世紀80年代初，從1984年到2004年，其旅游管理制度經歷了社區共管、自主開發、國企壟斷經營和民企租賃經營四個階段的變遷［22］，2006年國家公園成立前后，其管理制度幾經調整，以2009年迪慶州人大發布《迪慶藏族自治州香格里拉普達措國家公園管理條例》(草案)(以下簡稱《條例草案》)為標志，其國家公園管理制度相對穩定?？梢园阉斪鲋袊鴩夜珗@運動初期的管理制度與世界上代表性國家的國家公園管理制度進行比較。

(一)發展理念:經濟導向

普達措國家公園對國外國家公園管理以保護自然遺產資源永續利用和為國民提供游憩機會的核心理念有一定的體現，《條例草案》第二條指出:“集公園發展與社區發展為一體，在有效保護生態環境的前提下努力實現環境、社會、經濟的可持續發展”。但實踐中，國家公園被賦予了兩項極其重要的使命——“增加地方財政收入”和“發展地方經濟”。迪慶州政府把普達措國家公園視作全州最好的國有旅游資產之一，授權大型國有旅游企業壟斷經營景區內的門票、觀光車等項目，并以此為平臺進行資本運作，獲取區域旅游開發與社會經濟發展的資金。這一點從普達措國家公園的近年財務收支情況可以明顯體現出來。近年國家公園每年營業性收入約1個億，其中門票收入5000余萬，門票收入按照企業、州財政、縣財政6:2:2的標準分配，其中約2000萬進入地方財政，而各類反哺社區和用于自然保護的款項平均不超過200萬。近年經營企業成功融資20多個億，按州政府的意圖投向了州內旅游交通設施、市政建設、旅游開發項目、農業產業化項目等領域。

(二)管理體制:條塊分割

不同于世界上代表性國家的國家公園上位管理責任主體一元化的通行做法，普達措與國內一般的自然遺產地一樣，上位管理主體多元化，呈現出明顯的條塊管理格局。州、縣、鎮各個層級的地方政府對普達措國家公園擁有不同權限的行政管理權，省、州、縣的行業管理部門擁有國家公園不同方面的行業監管與業務指導權(如表1所示)，濃縮地體現了我國行政管理中“條塊結構與職責同構相結合”體制特點［23］。在這種條塊分割的體制模式下，由于沒有任何機構擁有國家公園法定的、排他的管理權，問題和矛盾不時顯現出來。調研中發現，對國家公園的管理事務，州一級的條條塊塊常常是各吹各的號，各唱各的調，有利爭著上，無利繞著走①本表述方式由第一作者根據幾位關鍵受訪人的訪談記錄歸納提出，文責自擔。。2007年國家公園邊沿發生重大火災后各部門互相推諉、指責就是一個典型事例。特別是州政府直屬的國有企業——迪慶州旅游發展集團公司和設立的派出機構——國家公園管理局兩個同等級別的單位(都是正處級)，一個在景區負責日常經營與旅游接待，一個在景區管理日常事務，矛盾和沖突不時顯露出來。

表1 普達措國家公園的多元管理主體及其管理權限

(三)資金機制:自籌并被“抽血”

與世界上代表性國家的國家公園資源保護費、規劃建設專項經費、設施維護費和人員工資等運行經費絕大部分來自于財政撥款不同，云南省和迪慶州兩級地方政府對普達措國家公園的財政撥款極其有限，主要是人員事業費，而龐大的其它經費基本依靠國家公園通過旅游開發自主籌集、自我發展。迪慶州財政按編制給國家公園管理局下撥行政事業費，主要用于人員工資和辦公經費;云南省財政按照省級自然保護區的相關政策，每年通過林業部門按人員編制下撥碧塔海省級自然保護區管理所事業費。以省財政對碧塔海省級自然保護區管理所的撥款為例，1985－2004年20年間先后總下撥資金350多萬元，尚不夠核準的18個編制的事業單位人員工資。普達措國家公園兩期建設投入的3億多資金完全來自于不同時期管理機構和經營企業的自我籌集和旅游經營積累，目前迪慶州旅游發展集團公司還沒有完全償清國家公園的建設債務，景區的后續建設、設施維護和全部運營成本也依靠旅游經營來彌補。因此，國家公園只能依靠高門票和高服務性收費來收回投資、獲取發展資金并增加地方財政收入。國家公園的自然遺產保護、社區發展等不僅得不到財政資金的“輸血”，反而要從國家公園“抽血”①地方政府對遺產景區的“抽血”行為最早由鄒統釬提出，并認為不利于遺產保護(見鄒統釬《中國旅游景區管理模式研究》，南開大學出版社，2006年出版，第278頁)。本案例研究顯示，在經濟欠發達地區，當其它經濟發展要素欠缺，自然遺產是經濟發展的相對優勢資源時，開發自然遺產資源發展旅游業，并以之作為地方經濟發展的“引擎”，是地方政府的必然選擇，不應該有過多責難，我們應該關注的是“抽血”與“反補”的均衡以及高門票高服務性收費對公民公平游憩權的侵害。。

(四)經營機制:政企不分，兩權粘連

世界上代表性國家的國家公園普遍實行特許經營制度，其實質是實現了管理權與經營權的徹底分離，由國家公園管理機構選擇符合條件的經營者，特許經營者向政府繳納特許經營稅，國家公園管理機構與經營企業并無直接的經濟關系。相比較而言，普達措在國家公園成立前后到2007年5月間，實行的是“管經一體”的制度，景區管理局既負責景區的保護、規劃與建設，又負責景區的旅游經營與服務。2007年5月以后開始“管經分離”，迪慶州政府成立旅游投資公司(2010年以后改為迪慶旅游發展集團公司)作為全州旅游業發展的投融資平臺，由該公司設立分公司負責景區的日常維護和包括門票在內的旅游業務經營，管理局的職能收縮為主要是規劃、保護的參與和社區的協調。政府背景的經營企業成為國家公園實質上的控制者，州旅游發展集團負責普達措旅游經營業務的分公司經理又兼任國家公園管理局的經營科科長，政企依附，事企纏繞，兩權粘連，分離不徹底。

(五)比較結論

上述分析顯示，普達措國家公園與國外國家公園在管理理念、管理體制、資金機制和經營機制等方面存在顯著差異(如表2所示)，其管理制度和運行機制不是國際公認的國家公園模式，無異于國內一般的公共資源依托型景區。普達措目前由景區管理局負責資源保護、規劃開發，由隸屬地方政府的國有企業壟斷經營的治理模式，在全國是一種較為普遍采取的模式，四川九寨溝、貴州黃果樹，浙江烏鎮、江蘇周莊等都是屬于這種治理模式［24］。前期相關研究顯示，普達措之所以選擇建立國家公園，其初衷還不是世界國家公園運動所追求的保護全民共有自然文化遺產，為人民提供游憩機會的公益理念，它是在滇西北民族自治地區經濟不發達、發展壓力巨大的特殊環境下，地方政府為規避自然保護區對開發的限制，通過塑造獨一無二的旅游品牌，發展旅游經濟，進行制度創新的結果［22］。

表2 普達措國家公園與代表性國家的國家公園管理制度比較

四、中國國家公園發展路徑的建議

普達措國家公園的案例研究及其與世界上代表性國家的國家公園管理制度的比較表明:我國國家公園發展初期在個別地方的試點由于缺乏國家層面的、完備的、完整的制度供給，只可能有國家公園之名，不可能有國家公園之實。中國國家公園發展的全面推進還需要從國家層面進行制度再造和頂層設計。

(一)重構國家保護地體系

我國的自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園等保護地形式大多是在不同時期生物資源搶救性保護、生態安全屏障建設、風景資源開發利用等特殊的時代背景和應急性政策措施調整的特殊條件下建立起來的，沒有從國家自然遺產資源分類保護與分級開發利用的角度進行系統的制度設計，致使“該保護好的沒保護好，該發展好的沒發展好”，出現同一個保護地擁有多個名號，法規體系、行業監管、開發取向等“相互打架”等諸多問題。全面引入IUCN的保護地體系，結合國情，重構與世界各國共同理念與通行做法接軌的保護地體系，建立中國國家公園體系十分必要。

其一，中國是《保護世界文化和自然遺產公約》(CCPWCNH)、《生物多樣性公約》(ICBD)和《濕地公約》(RC，即《拉姆塞爾公約》)等國際公約的簽約國(COP)，采納了IUCN保護地工作程序(POWPA)，法理上已經認可了IUCN分類體系，全面引入IUCN分類體系順理成章。其二，目前我國保護地體系在保護與開發中各執一端的傾向突出，缺乏開發與保護有效結合的保護地形式。我國目前所建立的自然保護區嚴格講都屬于IUCN保護地管理類別中的嚴格的保護區［2－3，25］。目前大多數自然保護區與當地社會經濟的發展存在矛盾和沖突，難以實施真正的嚴格保護。我國的國家風景名勝或國家森林公園偏重于發展和旅游開發，不注重生物多樣性和生態系統保護，嚴格講更多地屬于IUCN分類體系中的 V 類，即陸地/海洋景觀保護地［2－3，23］。而國家公園是IUCN體系中既不同于嚴格的自然保護區，也不同于一般的景觀保護區與旅游景區，是在保護生態系統完整性的前提下，經過小范圍的適度開發，為民眾提供精神、科學、教育、娛樂和游覽場所的一種保護地形式。國外實踐表明，國家公園是實現生態環境保護與開發雙贏的管理模式。從我國保護區半個多世紀的實踐和現實國情來看，國家公園可能是化解傳統的、“孤島”和“堡壘”式的、封閉的自然保護區管理模式，實現經濟發展與自然保護并舉，走可持續發展之路的有效途徑［25］。

我國保護地體系重構涉及國家中長期生態安全保障和人民游憩福利保障，涉及國家自然遺產資源管理格局以及多主體、多層次的利益調整，是一項意義重大而又艱巨復雜的工作。應該根據IUCN體系，基于科學原理，統籌考慮目前各級各類保護地形式的種類、范圍與數量，充分考慮我國社會經濟發展水平，進行全局性思考與部署，結合國家行政管理體制改革，利用政治、法律、經濟等綜合手段，分階段、分層級推進。具體而言，我國現有國家級自然保護區，除一部分可劃入嚴格自然保護區、棲息地/物種管理區等以外，大部分可以建成國家公園;國家重點風景名勝區、國家地質公園中的絕大部分可以建成國家公園;森林公園、草原公園、濕地公園、水利風景區、海岸公園、凡屬國家級的，可建成國家公園的亞類型。目前地方級的自然資源地可以建成省級自然公園，或劃入陸地及海洋景觀保護區、資源管理保護區等。

(二)重塑國家自然遺產資源管理體系

我國自然遺產資源的產權名義上屬全民所有，而實際上各級行業管理部門和屬地政府都可以代表國家行使，其產權主體并不明確。國家缺少一個專門、穩定、權威的機構代表國家行使所有權職能，造成所有者的事實缺位和虛化。而分散管理、劃部門而治造成了管理目標、績效考核標準等諸多不一致。

對于如何克服我國保護地條塊分割、多頭代理、官僚體制導致的目標扭曲和信息阻塞等治理效率低下問題，學者們借鑒國外國家公園管理體制，對我國自然遺產地政府治理組織體系提出了一些構想，如羅佳明［26］的“全國統一遺產管理機構論”、鄒統釬［27］的“上統下放論”等。但這些思想較多的受美國國家公園垂直體系的影響，而美國的政體特點與中國差異較大，實施的可行性受限。根據世界各國國家公園政府治理組織體系的狀況，結合中國行政體制特點，本文提出建立三級自然保護理事會及其法人治理模式的構想，重塑目前國家自然遺產資源的條塊管理體系。

從國家層面設立直屬中央政府或隸屬環保部的國家自然保護理事會①筆者認為，結合目前保護地各管理部門機構設置的現狀，比較而言，環保部的職能與公益目標取向更一致。國外不少國家公園管理采用了自然資源保護理事會的形式，如日本、加拿大、挪威、韓國等，這些國家自然資源保護理事會均設立在環保部門之下。，把歸口建設、環保、林業、國土等部門的風景名勝區、自然保護區、森林公園、地質公園等的管理職能剝離出來交由國家自然保護理事會代表國家實施統一監管。借鑒加拿大、日本的中央地方分工管理模式，國家層面負責立法和監管，具體由地方政府實施。在地方政府層面，把相關部門的職能整合到一起，成立省級和地市級自然保護理事會，各個保護地設立管理委員會對所在地方自然保護理事會負責。國家、省、地市三級自然保護理事會建立理事會、監事會和執委會合理分工、有效制衡的法人治理模式。通過三級自然理事會及其法人治理模式制度，逐步實現管理層級扁平化、代理主體一元化，解決我國自然遺產資源管理所有權虛化、代理關系模糊、監管缺位等問題。三級自然保護理事會的建立可以通過國家立法和國家大部委制的行政改革來推動。

(三)實施國家公園特許經營制度

2006年國務院頒布了《風景名勝區條例》?！稐l例》吸納國際公認理念，考慮了國內實際和2003年以來在貴州等省試點的經驗教訓，雖然沒有使用“特許經營”的字眼，但實際上對我國風景名勝區的特許經營制度作了明確規定。第三十七條規定:“進入風景名勝區的門票，由風景名勝區管理機構負責出售。門票價格依照有關價格的法律、法規的規定執行。風景名勝區內的交通、服務等項目，應當由風景名勝區管理機構依照有關法律、法規和風景名勝區規劃，采用招標等公平競爭的方式確定經營者。風景名勝區管理機構應當與經營者簽訂合同，依法確定各自的權利義務，經營者應當繳納風景名勝資源有償使用費”。

《條例》明確了風景名勝區特許經營制度的六條基本原則:1)風景名勝區特許經營的特許人是風景名勝區管理機構，既不是地方政府，也不是行業管理部門。2)特許經營的受許人性質不受限制，個體經營者、民營企業、國有企業，混合所有制企業均可。3)特許經營的受許內容只能是景區的具體服務項目，不能整體租賃、整體經營。4)門票專營，不屬于租賃項目，門票收取與管理主體是風景名勝區管理機構。5)特許經營權的獲得必須通過招投標等方式公開競爭，由管理機構選擇最合適的經營者。6)特許經營管理通過合同管理來實現，受許人必須遵循有關法律法規和景區規劃，必須向景區管理機構繳納特許經營費。六條原則的內容表明，我國風景名勝經營機制的戰略取向正逐步與國際公認的國家公園的經營模式靠近。

《風景名勝區條例》發布以前，我國的相關法規和部門規章對自然遺產地游憩利用的經營制度都沒有明確的規定，在屬地政府為主的管理體制下，地方政府根據各地的實際采取不同的經營制度，出現了企業化治理和非企業化治理兩類十種治理模式［24］。我國典型的自然遺產地黃山、武夷山、張家界、九寨溝等與普達措一樣都實行了企業化治理，都是由地方政府授權國有旅游企業、或國有資本控股的股份制企業進行經營，與《風景名勝區條例》確定的上述六原則并不一致(表3)。未來中國國家公園體系建立起來后，或者在《風景名勝區條例》深入實施過程中，推行與國際接軌的特許經營制度是必然選擇。通過特許經營制度的實施，有效保障自然遺產資源管理機構、地方政府、特許經營者，特別是社區居民的利益。

(四)加大財政投入力度，分步實施，自然遺產逐步回歸公益

在資金保障方面，我國的保護地財政撥款十分有限，國家對國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園基本是“只給帽子，不給票子”。自然保護區按照《自然保護區條例》的規定:“建設管理經費由縣級以上財政予以解決，國家對國家級自然保護區的管理，給予適當的資金補助”。實踐中，中央財政沒有在保護區資金供給上承擔應有的責任，而地方政府的財源狀況和政績考核體系決定了保護區管理也難享足夠的地方財政投入［13］，致使一些自然保護區為自給自養而出現資源濫用和環境破壞。

表3 我國典型自然遺產地的經營制度與《風景名勝區條例》確定原則的一致程度①本表由作者根據九寨溝和普達措調研中獲取的一手資料和黃山、武夷山、武陵源相關官方網站信息及相關研究文獻等獲取的二手資料綜合分析得出，資料獲取截止時間為2010年9月。

“十五”以來，我國國家層面的發展價值取向發生了重大轉變，從單純追求經濟發展到更加注重以人為本的全面協調的可持續發展，近年國家在公共財力日漸增強并更多投向“兩型”社會建設與民生保障的背景下，公共游憩產品供給也正在進行一些新的探索。隨著國家對一些相對急迫的公共支出領域保障的滿足，在全國博物館、紀念館由中央財政負擔免費開放之后，自然遺產地回歸其作為社會福利性公共資源的本位，在公共資金為主保障自然遺產保護的同時，遺產地免費或低門票開放也應逐步變為現實。

雖然遺產地的使用者付費制度可能還將長期存在，但從發展趨勢看，公益性仍然是遺產管理改革的方向。現階段我國旅游景區門票價格占居民人均月收入的比重達7.6% ～32%，遠遠高出發達國家0.5% －1%的水平［28］，高門票把一些低收入者阻止在自然遺產之外，有違社會公平。各級政府應逐步加大對自然遺產資源保護的財政投入，分步實施，逐步實現國家公園的免門票或低門票開放，自然遺產逐步回歸公益，保障國民公平游憩權。建議采取如下途徑分步實施:1)暫停國家重點風景名勝區門票價格上調或者延長其調價間隔年限。研究發現，景區門票價格上調的真正壓力來自景區建設的高投入后的價值補償，從全國范圍看，國家級重點風景名勝區大規模的基礎設施開發投入已基本完結，開發后的高收費已使大多數景區收回投資。發改委應在曾經采取的門票調價間隔限制(3年)、審批權上收等調控措施的基礎上出臺新政策，暫停國家級重點風景名勝區門票價格上調或者延長其調價間隔年限，避免由此引起的更多景區追隨。2)效仿國家對博物館和紀念館免費開放的政策，中央財政資金應逐步引導地方對自然遺產地降低門票，精心設計具體制度，地方門票降低部分由中央財政按東、中、西部的地區差別以不同比例補助若干年，再逐步取消，鼓勵一些景區率先實行免門票開放，可采用試點—示范—政策優化—全面推開的實施步驟。3)三級自然保護法人治理模式和符合《風景名勝區條例》的特許經營制度建立起來以后，中央政府按預算的財政撥款、各景區的特許經營權收益，各景區的準入費(低門票的情況)通過三級理事會，在全國自然遺產型景區系統內統一安排，以“豐”養“欠”、以“富”養“貧”，實現遺產景區的旅游收益由地域經濟系統內循環向國家自然保護事業系統循環過渡。4)強化對遺產地旅游收益與財政撥款的監管力度，通過獨立的審計機構定期審計遺產地收入的使用去向，并向公眾公開，接受公眾監督。自然遺產型景區低門票開放之初對國家公園資源環境的游憩壓力是存在的，但可以通過采取預約進入、限量進入解決。從長遠看，免門票和低門票對國家公園游客量的影響是較小的。國內外很多研究都表明，在一定范圍內，門票價格高低與游客流量是弱相關的關系［29－30］。

五、結語

“政府通過一些保護政策設立一個大公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態，體現著自然之美”，這是國家公園理念的最早提出者——美國藝術家喬治·卡特林1832年的構想。180年過去了，這一理想在世界上不少國家變成了現實，并在實踐中形成了一套成熟的理念和管理制度。我國在特殊的發展歷程中，直到新中國成立以后才開始重視自然遺產資源的保護，但在過去GDP為導向的發展模式下，自然遺產被當作純粹的經濟資源，完全實行市場化運作，自然遺產地門票一漲再漲，服務性收費壟斷虛高，離國家公園的公益性理念漸行漸遠，許多學者和有識之士的呼吁、建議和實踐淹沒在地方政府經濟發展大潮和固有體制的慣性之中。在新的形勢下，隨著國家財力增強和國家層面發展戰略目標的轉移，國家公共財政供給方向已發生了重大轉變，自然遺產回歸公益條件逐步具備。放眼世界，立足國情，全面思考與規劃我國自然遺產資源管理的國家戰略，精心進行頂層制度設計，重塑我國自然遺產資源體系與國家公園體系及其管理制度，政府及其管理機構最終成為全體國民共同遺產的守護者與“管家”，實現全民共享國家遺產、維持遺產資源的永續性，發揮遺產在培育國家精神方面的作用，將是十二五及其以后時期的目標和努力方向。

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Path Selection for the Development of China's National Parks:International Comparison and Case Study

TIAN Shi－zheng，YANG Gui－hua

(1.School of Economics and Management，Southwest University，Chongqing400715，China;2.School of Business Administration and Tourism Management，Yunnan University，Kunming650091，China，)

The development of China's national park has already been at a turning point.It is of great practical significance to determine the path selection for its future development on the basis of the deepgoing study of the international experience and the case study of the concrete situation in China.As compared with the shared vision of three typical kinds of national park in the world from the management philosophy，management organizations，source of funding，operating mechanism，the management system of“the first national park in mainland China”is not yet in match with the internationally accepted practice.The suggested path for the future development of China's national park is to reconstruct a protected area system based on IUCN standards，to establish a corporate governance system of the Conservation Council at three levels to reengineer the present compartmentalized hierarchical management system，to implement the franchise system and guaranty mechanism of stakeholder's interests，to increase investment of public funds to make natural heritage resources return to the public interest.

national park;Pudatsuo national park;path selection;international comparison;case study

F592 < class="emphasis_bold">文獻標識碼:文章編號:

文章編號:1002－9753(2011)12－0006－09

2011－08－16

2011－12－10

國家自然科學基金項目(40961040)。

田世政(1969－)，男，重慶云陽人，西南大學經濟管理學院旅游管理系副教授，博士，研究方向:景區管理，旅游目的地開發與管理。

(本文責編:辛 城)