遏制城市污染向農村轉移的法律對策研究

上官丕亮，殷勇

(1.蘇州大學法學院，江蘇蘇州 215006;2.上海市黃埔區司法局，上海 200001)

遏制城市污染向農村轉移的法律對策研究

上官丕亮1，殷勇2

(1.蘇州大學法學院，江蘇蘇州 215006;2.上海市黃埔區司法局，上海 200001)

城市污染向農村轉移有加速趨勢，已對農民生命健康、農村生態以及國家糧食安全等造成嚴重危害和威脅。現行環保法律在防止城市污染向農村轉移方面存在立法滯后、執法受制于地方、司法救濟難的困境。建議立法加大環境污染的處罰力度，環保執法部門實行垂直管理體制，建立環境公益訴訟制度，多管齊下，遏制城市污染向農村轉移。

污染轉移;農村;危害;法律困境;法律對策

一、引言:城市污染向農村轉移有加速趨勢應引起高度關注

近年來，黨和政府高度重視環境保護和環境的可持續發展，先后出臺了一系列相關的法律法規和政策措施，初步形成了以《環境保護法》為核心的縱向層次和橫向關聯的環境保護法律法規框架，為防治各種環境污染提供了基本的法律保障，并取得了一定的成績。然而，我國的環境保護仍不容樂觀:局部地區有所改善的同時，全國整體環境形勢仍在惡化;城市環境質量得到一定程度提高的同時，廣大農村地區正遭受著十分嚴重的環境污染困擾，數億農村人口的生活質量和生命健康受到嚴重威脅。在農村的許多地方甚至偏僻的山村，早已成為污染的重災區，有的已經到了觸目驚心的程度。今年8月上旬，被中央電視臺等媒體曝光的云南曲靖“非法傾倒鉻渣污染”事件就是一個典型的例子，在遙遠的西部云南的偏僻鄉鎮，一個化工企業的5000多噸劇毒化工廢料鉻渣被隨意傾倒在附近農村的路邊和山坡上，污染了當地的水源與土壤，至少造成77頭牲畜中毒死亡，而且該化工廠至今仍有十幾萬噸未作無害處理的鉻渣長年露天堆放，雨淋滲透，對僅一墻之隔的珠江源頭南盤江構成嚴重威脅［1］。今年6月3日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，正式發布了2010年《中國環境狀況公報》，環境保護部副部長李干杰在新聞發布會上指出:目前農村環境污染很重，農村的污染排放已經占到了全國的“半壁江山”，其中COD占到了43%，總氮占到了57%，總磷占到了67%［2］。

之所以出現這一令人震驚的現象，除了農業生產和農民生活本身所造成的污染外，城市污染向農村轉移是導致近些年來我國農村環境污染日趨嚴重的重要原因，正如2010年《中國環境狀況公報》所指出的:“農村工礦污染凸顯，城市污染向農村轉移有加速趨勢。”這也是自2006年以來《中國環境狀況公報》連續五年指出城市污染向農村轉移這一嚴重問題①2006年《中國環境狀況公報》指出:“工業及城市污染向農村轉移，土壤污染日趨嚴重，已成為中國農村經濟社會可持續發展的制約因素。”2007年《中國環境狀況公報》指出:“工業及城市污染向農村轉移，危及農村飲水安全和農產品安全，農村面臨環境污染和生態破壞的雙重威脅。”2008年《中國環境狀況公報》指出:“呈現出污染從城市向農村轉移的態勢。”2009年《中國環境狀況公報》指出:“城市污染向農村轉移有加速趨勢。”。

所謂城市污染向農村轉移，是指城市有關企業或個人有意或無意地向農村輸出不符合環保標準的有害氣體、有害廢水、生產和生活垃圾、放射性廢料等環境污染物，或是將造成環境污染的設備、工藝、技術、產品以及其他污染物質轉移給農村，包括把原來在城市開辦的污染工廠遷移到農村去開辦。云南曲靖“非法傾倒鉻渣污染”事件的發生，就是城市污染向農村轉移的一個惡果!污染事件的主角云南省陸良和平化工實業有限公司是2003年當地政府的重點招商引資項目，是浙江省海寧和平化工有限公司投資擴建的一家化工企業，該化工廠對當地農村的污染就是從2003年開始加重的［3］。

城市污染向農村轉移作為環境污染的一種特殊形式和新形式，具有更加隱蔽、分散的特點，易形成更深層次的環境污染，控制與治理的難度也隨之加大。城市污染“上山下鄉”，農村事實上變成了城市的垃圾場和排污場，農民也“當仁不讓”地成了我國環境領域的弱勢群體。對于此問題，大多數學者往往從社會學角度進行研究，很少有從法律角度出發來分析城市污染向農村轉移的成因以及應對措施。為此，本文擬在揭示城市污染向農村轉移的嚴重危害性之基礎上，重點從法律層面分析當前我國在防止城市污染向農村轉移所面臨的法律困境，并提出遏制城市污染向農村轉移的法律對策，以期拋磚引玉。

二、城市污染向農村轉移造成的嚴重危害

隨著城市環保不斷得到重視以及城市產業結構升級的加快，近些年來一些因環保不過關而被“驅出”城市的高污染企業紛紛“上山下鄉”，向那些因經濟落后而發展經濟的愿望非常強烈、環保意識又非常薄弱的農村地區轉移，由此農村污染形勢急劇惡化，給當地農民、農村生態乃至整個國家造成了嚴重危害和威脅。

(一)農民的生命健康受到嚴重損害

城市污染向農村轉移對農村地區廣大農民的生命健康等公民基本權利造成了嚴重侵害。就拿云南“非法傾倒鉻渣污染”事件發生地來說，化工廠附近的興隆村早已成為遠近聞名的“死亡村”。當地衛生部門統計，2002年至2010年興隆村經診斷的癌癥病例有14人，而當地村民都說肯定在30人以上，僅2009年村里就有17人因為癌癥去世［4］。2009年有人研究統計，中國“癌癥村”的數量超過247個，涵蓋27個省份［5］(見表1)，并有由東部沿海向內陸地區、從東向西的擴散趨勢［6］，絕大多數癌癥村是由于化工廠、印染廠等企業污染環境而產生的。據世界銀行報告，中國農民死于肝癌的幾率接近全球平均水平的四倍，死于胃癌的幾率是全球平均水平的兩倍。又如，近幾年來被媒體相繼曝光的各地“血鉛”事件，直接向我們展示了農民特別是農村兒童因受附近企業污染而導致血鉛超標和鉛中毒的真實遭遇。今年6月3日，環境保護部副部長李干杰在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上回答記者提問時指出:現在我國的重金屬污染形勢還是比較嚴峻的。近期，重金屬污染事件連續發生了多起——去年發生了14起，其中有9起是血鉛事件;今年1－5月份又發生了7起，這7起都是血鉛問題。這些重金屬污染事件嚴重威脅人民群眾的身體健康，影響社會穩定，應該說是比較嚴重的［7］。中國科學院環境監測中心8年來對全國兒童血鉛的觀察表明，全國少年兒童血鉛超標的比例竟高達61%，且主要分布在廣大的農村地區。

表1 中國癌癥村統計表

(二)農村生態及全國水源“告急”

城市污染工業往農村轉移，導致了農村生態環境的惡化。首先受到污染的往往是人類最寶貴的自然資源——水，一些從城市市區轉移到農村地區的電鍍、造紙、塑料等工業排放的酸性、含有害重金屬的廢水大多未經處理就直接排入當地的河道［8］，污染了河流，河水變黃變黑，散發著令人窒息的惡臭，并污染了地下水，直接危害了當地農民和牲畜的飲水安全以及農田灌溉，對當地整個生態環境造成嚴重破壞，農村生態在退化、惡化。“六十年代淘米洗菜，七十年代引水灌溉，八十年代水質變壞，九十年代魚蝦絕代，到了今天，癌癥災害”［9］，這首民間流行的順口溜形象地反映了中國農村水污染及生態破壞日趨嚴重的歷史。有數據表明，隨著城市污染向農村的加速轉移，農村主要水污染的排放量在全國主要水污染物排放總量中的比重不斷上升(見表2)。在一些污染嚴重的地區，甚至出現了“生態難民”。可以說，城市污染向農村轉移已嚴重侵犯了農民的環境權，正如一位學者所指出的:“其生態學本質是對被轉嫁者環境容量的一種掠奪，經濟學本質是外部不經濟性內部化的程度差的轉移，法律學本質是對被轉嫁者環境平等權的侵害［10］。”

而且，更為嚴重的是，城市污染工業正往內地和西部的農村地區轉移，而這些地區是我國大江大河大湖的發源地，這致使全國人民的飲水安全、南水北調工程的調水水質以及整個國家的生態環境都受到威脅。今年9月14日和15日國家環保部通報，2010年對18000多家化工企業大排查，發現地處大江大河沿岸、飲用水源地上游等環境敏感區的化工企業占86.2%［11］;目前我國飲用水水源地環境安全形勢非常嚴峻，僅今年以來全國就已發生飲用水環境安全突發事件20起，其中4起屬于重特大事件［12］。

表2 農村主要水污染物排放量所占比例統計表

(三)國家的糧食安全和食品安全受到威脅

城市污染工業向農村轉移，不僅侵占了耕地，使耕地大大減少，而且使農村耕地受到污染。早在2007年國土資源部就公布了一個驚人的數據——中國受污染的耕地達1.5億畝，形勢相當嚴峻。日前，中國工程院院士羅錫文在廣東科協論壇第45期專題報告會上更是透露:“我國有3億畝耕地受到重金屬污染，占全國農田總數的1/6”;“農業部進行的全國污水灌溉區域調查統計顯示，140萬公頃污染灌溉區中，遭受重金屬污染土地面積占農田灌溉區面積的64.8%，每年被重金屬污染糧食達1200萬噸，造成直接經濟損失超過200億元”［13］。城市污染向農村轉移造成當地的耕地、水源及空氣受到污染，使當地農村的糧食生產大為減產，有的甚至顆粒無收，并直接污染了糧食本身。上述云南“非法傾倒鉻渣污染”化工廠附近的興隆村村民對記者說:“以前我一畝地打400來公斤稻谷。現在可好，一畝只能打個百來公斤，而且稻米質量很差，黑乎乎的。當年興隆村的米是響當當的出名，是當地的頭等大米，到縣里去賣，只要說是興隆村的，就肯定能賣好價錢，而現在我們出去賣米，都縮著頭不敢說是興隆村的，不然誰愿意買啊［14］。”像這樣的例子在農村比比皆是。城市污染向農村轉移不僅造成農村糧食減產并受到污染，造成農民的財產權受到侵害，農民收入增長困難，城鄉差別加大，已成為中國農村經濟社會可持續發展的制約因素，而且對我們整個國家的糧食安全構成嚴重威脅，此外還在源頭上危及豬、牛、羊、雞、鴨、魚、瓜、果、蔬菜等一系列農產品的安全，而食品大多數來源于農產品，這又使我國城鄉居民的食品安全受到嚴重威脅。

總之，城市污染向農村轉移造成的危害和威脅非常嚴重，誠如學者所言:“從某種意義上說，污染轉移和謀殺無異，只是這種謀殺行為更為隱秘且不易引起關注。污染轉移的致害后果通常遠遠超過百姓理解和想象的范圍［15］。”

三、目前防止城市污染向農村轉移的法律困境

為什么城市污染向農村轉移不能得到防止和有效制止，反而有加速轉移的趨勢，造成的危害越來越嚴重呢?原因是多方面的，就法律層面而言，環保立法滯后、環保執法受制于地方、環保司法救濟難，是其中的主要原因，它們已經成為防止城市污染向農村轉移的法律困境。

(一)環保立法滯后

雖然早在1984年9月27日國務院就發布了一個行政法規《關于加強鄉鎮、街道企業環境管理的規定》，其第4條明確規定:“堅決制止污染轉嫁。嚴禁將有毒、有害的產品委托或轉移給沒有污染防治能力的鄉鎮、街道企業生產，對于轉嫁污染危害的單位有關人員以及接受轉嫁的有關人員，要追究責任，嚴加處理”，第一次在法律規范中對城市污染向農村轉移作了禁止性的專門規定，但其內容規定得較為簡單，而且該法規在2001年10月6日被《國務院關于廢止2000年底以前發布的部分行政法規的決定》廢止，原因是:已被1989年12月26日全國人大常委會通過并公布的《環境保護法》、1998年11月29日國務院發布的《建設項目環境保護管理條例》、1996年8月3日《國務院關于環境保護若干問題的決定》代替。然而，《環境保護法》等法律法規只是對污染轉移問題作了一般性的、概括性的規定，或者關注的重點是境外污染向我國轉移的問題，再沒有重點關注國內城市污染向農村轉移問題并作出專門的規定。例如，1989年《環境保護法》第30條規定:“禁止引進不符合我國環境保護規定要求的技術和設備。”第34條規定:“任何單位不得將產生嚴重污染的生產設備轉移給沒有污染防治能力的單位使用。”1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》第5條規定:“采取有效措施，禁止轉嫁廢物污染。依據《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》的規定，我國禁止境外危險廢物向境內轉移。各有關部門依照《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等有關規定，嚴格把住進口關，堅決禁止境外危險廢物和生活垃圾向我國轉移;確需進口作為原料的其他廢物，必須符合國家規定，經審查許可，方可進口……”。1984年全國人大常委會通過、1996年和2008年兩次修訂的《水污染防治法》規定:“禁止向水體排放油類、酸液、堿液或者劇毒廢液”(第29條);“禁止向水體排放、傾倒放射性固體廢物或者含有高放射性和中放射性物質的廢水”(第30條);“禁止向水體排放、傾倒工業廢渣、城鎮垃圾和其他廢棄物”;“禁止將含有汞、鎘、砷、鉻、鉛、氰化物、黃磷等的可溶性劇毒廢渣向水體排放、傾倒或者直接埋入地下”(第33條);“禁止在江河、湖泊、運河、渠道、水庫最高水位線以下的灘地和岸坡堆放、存貯固體廢棄物和其他污染物”(第34條);“禁止利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物”(第35條)。1995年全國人大常委會通過、2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》規定:“轉移固體廢物出省、自治區、直轄市行政區域貯存、處置的，應當向固體廢物移出地的省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門提出申請。移出地的省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門應當商經接受地的省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門同意后，方可批準轉移該固體廢物出省、自治區、直轄市行政區域。未經批準的，不得轉移”(第23條);“禁止中華人民共和國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置”(第24條);“禁止進口不能用作原料或者不能以無害化方式利用的固體廢物;對可以用作原料的固體廢物實行限制進口和自動許可進口分類管理……”(第25條)。在很大程度上，正如有學者指出的，國家在制定環境保護的法律法規的過程中，長期存在的“重城市，輕農村”的傾向，特別是在防止污染轉移的立法方面，突出表現出大城市利益重心主義和大中企業中心主義的特征，著重體現了城市環保的需要，缺乏對農村環境保護方面的規定［16］。可以說，我國現行環保法律法規對城市污染向農村轉移的問題沒有作出應有的反應，缺乏專門性或針對性的禁止性規定，是城市污染向農村轉移不能得以防止反而有加速趨勢的一個重要原因。

或許有人會說，一般性的環保法律同樣可以用于懲治城市污染向農村轉移特別是在農村造成污染的違法行為。然而，這里又有一個環保立法滯后的嚴重問題，那就是目前我國所有的環保法律所規定的對違法排污行為的處罰太輕。“違法成本低，守法成本高”是我國環保法律的致命缺陷［17］。幾年前，河南省環保局局長王國平曾經舉了一個形象的例子:“造紙廠購置治污設施，一噸紙的成本要多花150元左右;如果不購置治污設施，一個日產百噸的小型造紙廠日均降低成本1.5萬元。我們去處罰一次，最多罰款10萬元，他們10天不到就掙回來了［18］。”正因為違法成本太低，甚至違法可獲利，所以一些企業寧可認罰，也不治污!惡意偷排、故意不正常運轉治污設施、長期超標排放等持續性環境違法行為大量存在。現行環保法對污染環境者的懲罰太輕了，簡直猶如隔靴搔癢，即使是2008年新修訂的《水污染防治法》設定的最高罰款也才100萬元。相比之下，外國的污染處罰就嚴厲多了。早在1989年，美國埃克森美孚石油公司就因污染環境被處罰35億美元。今年2月，美國雪佛龍石油公司因污染環境而被厄瓜多爾法官開出一張95億美元的天價罰單，是史上最貴的罰單，震驚世界［19］。可以說，我國現行環保法律法規所規定的對污染環境者的處罰力度過低，也是這些年來城市污染向農村轉移得不到制止并有加速趨勢的重要原因。

(二)環保執法受制于地方

近些年來城市污染向農村轉移的問題突出，但許多環境污染事件并不是由政府的環保執法部門查出來的。在現實生活中，還有更多污染農村環境的違法行為尚未受到環保執法部門的查處。為什么我國的農村環保執法不力，各地環保局在制止城市污染向農村轉移方面沒有發揮應有的作用?

究其原因，其中既有農村環保監管能力嚴重不足的因素，更有當地環保部門隸屬于并受制于當地政府而不敢執法的深層背景。2007年9月20日，時任國家環保總局副局長潘岳在接受記者采訪時告訴記者:“有一個資源大省的環保局長，他一邊被省長罵為什么擺不平環保總局，一邊被我罵為什么不能嚴格執法。……更為滑稽的是，很多地方局長要通報當地的污染，居然只能給國家環保總局寫匿名信［20］。”潘局長的話，道出了目前我國各地環保執法部門隸屬于當地同級政府，因體制不獨立而難以嚴格執法的困境。那些高污染企業往往是當地的納稅大戶，當地政府正是為了經濟利益而才將那些高污染企業從城市招商引進到農村，怎么會允許自己下屬的環保部門去嚴格執法呢?!更有甚者，不少地方的環保部門，除了平時收取一點排污費外，其主要功能就是在環境污染事件發生時成為當地政府大事化小、小事化了、說些“對環境影響不大”等假話的“化解部門”，一些環境保護局成了“污染保護局”。

顯然，如果現行環保執法體制不改革，不解決環保執法深受地方保護主義干擾的問題，那么盡管我們寄希望于各地環保執法部門加大執法監督力度，嚴肅查處環境違法行為，制止城市污染向農村轉移，但這一愿望肯定是要落空的。

(三)環保司法救濟難

城市污染向農村轉移給農民的生命、健康、財產等合法權益以及當地農村生態造成了嚴重侵害，但在現實生活中受害農民卻難以得到有效的司法救濟，難以得到應有的賠償，被嚴重破壞的當地生態更是難以得到恢復。對違法排污企業來說，這意味著實施排污侵權的違法行為，卻不要承擔違法責任，不要賠償或者賠償很少，這也使污染企業有恃無恐，更是毫無顧忌地違法排污。這也是近些年來城市污染向農村轉移不但得不到有效制止反而有加速趨勢的重要原因之一。

那么，為什么目前在我國通過司法途徑進行環保維權就那么難呢?原因主要有二:一是傳統的民事訴訟制度難以應對環境污染侵權這一新問題，諸如歸責原則、因果關系等規定往往對受害人不利(見表3)。例如，今年7月上海市第一中級人民法院審理一起環境污染侵權案件，受害人就因為無法證明化工廠排放廢水廢氣與受害人種植的桃樹不能正常掛果存在直接的因果關系而被判決敗訴［21］。二是由于傳統訴訟理論將原告資格限制為須與案件有直接利害關系，對于農村生態環境等方面的污染侵害，農民個人通常被認為與案件不具有直接利害關系，其原告資格不被承認，導致在城市污染向農村轉移的過程中生態環境等社會公益遭受侵害時，沒有人或者人們無法出面向法院提起訴訟［22］。

四、遏制城市污染向農村轉移的法律對策

基于上述對我國目前法律困境的分析，我們應當對癥下藥，分別從立法、執法和司法三個層面采取應對和遏制城市污染向農村轉移的對策。

(一)明確立法禁止城市污染向農村轉移，加大環境污染的處罰力度

有法可依是嚴格執法的前提，也是人權保障的基礎。正如一位德國公法教授所指出的:“惟有立法者已經以制定法規確立了保障之標準，來滿足其憲法所賦予保障人權之義務時，人權的保障才算已經具體化了［23］。”建議國家立法機關盡快對頒布于1989年、至今20多年一直未作任何修訂的現行《環境保護法》進行修改①值得高興的是，《環境保護法》的修改已經列入2011年全國人大立法計劃。參見郄建榮:《環保法的修改已經列入今年全國人大立法計劃》，人民網，http://legal.people.com.cn，2011－09 －23.，明確規定禁止城市污染向農村轉移，并建立更加嚴格的農村地區建設項目審批制度，特別是應明令禁止在農村居民集中居住區、飲用水水源保護區、基本農田保護區等需要特別保護的區域內建設任何工業項目，以切實保障包括農村農民在內的全國人民的生命、健康、財產、環境等基本人權，充分落實2004年憲法修正案關于“國家尊重和保障人權”的規定及其精神。

表3 傳統民事訴訟制度面對環境侵權的不足

同時，法制健全是嚴格執法的重要條件。建議借鑒國外環保立法的有益經驗，盡快在法律上改變長期以來我國環保法律對違法排污行為處罰太輕的狀況，在《環境保護法》等所有環境保護法律法規中加大對環境污染行為(包括城市污染向農村轉移)的處罰力度，污染必重罰，要達到“不治污染者關閉、違法排污者虧本、污染嚴重者判刑”的法律效果，強化環保法律的威力，徹底扭轉“違法成本低，守法成本高”的尷尬局面，充分落實我國憲法關于“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”的精神，切實保護包括農村地區在內的生態環境。

值得一提的是，2010年1月19日國家環境保護部發布了修訂后的《環境行政處罰辦法》，同時廢止了1999年8月6日原國家環境保護總局發布的《環境保護行政處罰辦法》，其中第10條規定:“根據法律、行政法規和部門規章，環境行政處罰的種類有:(一)警告;(二)罰款;(三)責令停產整頓;(四)責令停產、停業、關閉;(五)暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件;(六)沒收違法所得、沒收非法財物;(七)行政拘留;(八)法律、行政法規設定的其他行政處罰種類。”新辦法加大了對環境違法行為的處罰力度，增加了責令停產整頓、責令停業關閉、行政拘留這3項行政處罰手段，尤其是行政拘留，大大加強了對企業主環境違法的威懾力。然而，該辦法主要是程序性規定，而且它畢竟在性質上屬于規章，效力層次低。為此，仍很有必要盡快在《環境保護法》等國家法律中作出明確具體并更有針對性的規定。

(二)環保部門實行垂直管理體制，加強環保執法

目前中央所制定的環保法律主要依靠地方政府來執行，這種環保行政執法體制導致的結果是，在現實生活中一些地方政府往往基于其自身利益的考慮而陽奉陰違地“變通”執行、“打折扣”執行甚至根本就不執行中央的環保法律，從而也就產生了當今中國的諸多環境污染問題［24］，包括城市污染向農村加速轉移并且危害后果越來越嚴重的現象。顯然，要加強環保執法，讓環保部門在遏制城市污染向農村轉移中發揮應有的作用，除了要強化環保部門執法人員的責任意識外，更重要的是應當改革現行環保執法體制。

2007年10月15日，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確指出:“行政管理體制改革是深化改革的重要環節。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”;“加強行政執法部門建設”;“規范垂直管理部門和地方政府的關系”。2010年10月10日，國務院在2004年發布《全面推進依法行政實施綱要》提出“合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和權限。科學合理設置政府機構，核定人員編制，實現政府職責、機構和編制的法定化”等規定的基礎上，頒布了《國務院關于加強法治政府建設的意見》，強調“完善行政執法體制和機制。繼續推進行政執法體制改革，合理界定執法權限，明確執法責任，推進綜合執法，減少執法層級，提高基層執法能力，切實解決多頭執法、多層執法和不執法、亂執法問題。”我們應當依照憲法第3條第4款關于“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”的規定，科學劃分中央政府與地方政府的執法權限，正如國務院法制辦公室青鋒同志所指出的:“行政執法體制改革的重點是執法權的重新配置［25］。”建議借鑒國外環保執法部門直屬中央的有益經驗，明確中央政府在環保上的專屬執法權，環保部門實行垂直管理體制，直屬中央政府，以給予環保部門相對獨立的地位。只有這樣，才能從組織上確保環保執法不受地方保護主義的干擾，保障環保部門嚴格執法，敢查敢罰，真正遏制城市污染向農村轉移的勢頭。

(三)改造民事訴訟制度并建立環境公益訴訟制度，完善環保司法救濟機制

針對傳統民事訴訟制度應對環境污染侵權的不足以及保護污染受害人權益的乏力，建議借鑒國外有關無過錯責任、忍受限度論、疫病學的因果關系等新型訴訟理論和制度［26］，改造和完善我國現行民事訴訟制度:(1)無過錯責任原則。在日本的司法實踐中，對于存在著極大危險性的企事業單位，一旦發生損害，法院認定責任的時候，一般不遵循過錯責任，而是例外地適用無過錯原則。我國法官在審理城市污染向農村轉移的環境侵權案件時，也可以有條件地適用該原則。當污染轉移對農民健康權和環境權造成嚴重損害時，從對受害者救濟的角度考慮，嚴格地追究加害企業的法律責任，適用無過錯責任。在認定農民在財產上的損失時，企業的過失行為依然是重要的考慮因素，應當考慮企業方面是否存在無過錯、是否已盡到預防和制止義務等情形。(2)忍受限度論。忍受限度論是指當企業的活動造成環境污染時，只要這種污染給人們帶來的損害已經超過了人們所能忍受的限度時，就認定濫用了權利，非法侵害了他人的權利。適用忍受限度論時，應考慮以下幾種因素:①受害者遭受損害的性質(物質與精神損害);②受害的程度;③企業防護措施的設置情況;④加害企業與受害者居住時間的先后等。今后我國農民提起環境民事訴訟時，法院就可以借鑒忍受限度論來認定污染企事業是否侵權的法律事實，以切實有效地保護農民的合法權益。(3)疫病學的因果關系。所謂疫病學的因果關系，即通常只要滿足以下四個條件就可以認定侵權行為和損害結果之間存在因果關系:①污染損害從發病前就已經開始發生了作用;②該損害的作用程度越明顯，該疾病的患病概率就越高;③該損害被消除或有所減輕的話，該疾病的患病概率或者程度就會降低;④該損害作為疾病的原因其作用機制基本上可以得到生物學上合理的說明，即使病理學上不能嚴密加以說明，也可以肯定因果關系的存在。在與“癌癥村”、“血鉛”事件相關的環境污染侵權案件中，法院完全可以借用這套理論來論證污染企業與農民受害之間的關系，從而簡化許多不必要的鑒定和法庭論證程序，最大程度地減輕農民的舉證負擔，及時保障農民的合法權益，從而也達到遏制城市污染向農村轉移的效果。

為了保護環境公益并鼓勵公眾對環保問題的參與和監督，世界上許多國家都建立了環境公益訴訟制度［27］，值得我們借鑒。環境公益訴訟是指自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認為其環境權即環境公益權受到侵犯時向法院提起的訴訟，或者說是因為法律保護的公共環境利益受到侵犯時向法院提起的訴訟［28］。一般認為，環境公益訴訟可分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。環境民事公益訴訟，是指無直接利害關系的自然人、法人、社會團體和政府組織，為了保護公共環境權益，對違反環境法律、污染侵害公共環境權益的企業和個人，依照民事訴訟程序向法院提起的、要求追究污染環境者民事責任的訴訟活動。環境行政公益訴訟，是指無直接利害關系的自然人、法人、社會團體和政府組織，為了保護公共環境權益，針對行政機關環保執法的不作為，依照行政訴訟程序向法院提起的、要求判令行政機關積極履行環境保護行政執法職責的訴訟活動。鑒于目前我國城市污染向農村轉移的分散性和隱蔽性以及農村環保執法力量的不足，特別是針對一些環境污染侵權無人管、無人訴、無法訴的狀況，建議盡快建立我國的環境公益訴訟制度，允許10名以上的公民個人、5名以上的律師、民間環保公益組織、檢察機關對污染環境的企業提起環境民事公益訴訟，對政府環保部門的行政不作為提起環境行政公益訴訟。法院所判的賠償費用和相關罰款，用于賠償受害人的損失和恢復被破壞的生態。為保障公眾的環保參與權和監督權，考慮到其公益性，建議環境公益訴訟免收原告的訴訟費和鑒定費，并實行舉證責任倒置，由被告負責舉證，真正讓環境污染者承擔起應負的法律責任，以確保在法律層面切實有效地遏制城市污染向農村轉移。

五、結語:建議多管齊下遏制城市污染向農村轉移

本文在揭示城市污染向農村轉移的加速趨勢及其嚴重危害的基礎上，從立法、執法以及司法三個方面分析了我國現行環保法律在防止和制止城市污染向農村轉移方面所面臨的窘境:環保立法滯后、環保執法受制于地方、環保司法救濟難。通過分析，本文得到如下主要研究結論:我們必須進一步加強和完善環保法律的規范、制裁和救濟功能，充分貫徹我國憲法所強調的“國家尊重和保障人權”和“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”的精神，明確立法禁止城市污染向農村轉移，加大環境污染的處罰力度，建立垂直管理的環保部門，加強環保執法，改造傳統民事訴訟制度并建立環境公益訴訟制度，完善環保司法救濟機制，多管齊下，形成制度合力，以切實有效地遏制城市污染向農村轉移。

同時，我們必須認識到，從深層次看，一些地方政府的發展觀和政績觀扭曲也是城市污染向農村轉移的主要原因。在一些地方，招商引資成為頭等大事、第一政績，經濟欠發達地區經濟發展的饑不擇食與發達地區的污染轉移一拍即合。當城市的落戶空間隨著治污力度的加大而越來越窄，高污染、高耗能的項目就轉戰農村地區開始它們的“梅開二度”之旅。農村的山清水秀、良田萬頃，在對GDP的瘋狂追求面前變得無足輕重［29］。因此，我們不僅要在法律層面多管齊下，從立法、執法和司法三個方面完善我國環境保護法律體系，運用法律手段遏制城市污染向農村轉移，而且同時還應當建立嚴格的綠色GDP考核體系，在考核地方政府及其領導干部時，不僅要考核其為當地經濟發展所作的貢獻，更要考核其任期內當地污染的發展變化及其治理情況，即將生態環境與污染治理納入各級官員政績考核的內容，生態環境惡化的、治理污染成效不佳的，主要領導干部不得提拔晉升，從源頭破解城市污染向農村轉移的問題。

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Study on Legal Measures for Containment of Pollution Transfer from Urban to Rural Areas

SHANGGUAN Pi－ liang1，YIN Yong2

(1.School of Law，Suzhou University，Suzhou 215006，China;2.Bureau of Justice，Huangpu District，Shanghai 200001，China)

City pollution to the countryside has accelerated trends，life and health to peasants，the ecology of rural area and the food security for the nation have been infringed and threat seriously.The current environmental laws have dilemmas in the prevention of city pollution to rural area，include the lag of legislation，law enforcement by local interference，difficult to get judicial remedy.Proposed legislation to increase the penalties for environmental pollution，build environmental protection department to implement perpendicular management system，and build Environmental public interest litigation system，work along a lot of lines，containment of pollution transfer from city to rural area.

pollution transfer;rural area;endanger;legal difficulties;legal countermeasure

X5

A

1002－9753(2011)12－0015－09

2011－07－15

2011－10－29

本文系國家社會科學基金項目“法律適用中的憲法實施研究”(10BFX025)、蘇州大學“211工程”三期重點學科建設項目“和諧社會視域中的弱者權益保護”的階段性研究成果。

上官丕亮(1967－)，男，江西贛縣人，蘇州大學法學院副教授、憲法應用研究中心主任，法學博士，研究方向:基本權利。

(本文責編:辛 城)