“兩江新區”行政體制改革探討

類延村

摘要：新區的成立對我國行政體制的變革與探索具有獨特的意義，承載著引領行政改革取向的重要使命和責任。現行的兩江新區行政體制明顯延續和繼承了浦東新區和濱海新區采用的管委會模式，并創新性地成立了開發公司；但兩江新區管理委員會并非一級政府，與北碚、渝北、江北三個區政府之間不存在隸屬關系，而行政體系的不統一，可能會導致政令不統一，進而不利于行政效率的增進。走向一級政府模式是兩江新區行政體制改革的必然選擇。當然，新區行政體制改革應進行策略選擇，由易到難，分階段進行。

關鍵詞：新區行政體制；行政體系；政府體制；兩江新區；浦東新區；濱海新區；新區管委會；一級政府模式

中圖分類號：F127719；D625719；C936文獻標志碼：A文章編號：1674－8131(2011)02－0012－07

一、引言

無論是基于傳統還是契合當下的情境，政治與行政的關系是國家誕生以來恒久長存的命題。早在20世紀初，行政學的先驅威爾遜、古德諾即從學理的角度提出了政治行政二分的問題。無可置疑，此種學術拷問的支撐是其負載的歷史性使命。而今，兩者的界分已不再是對兩者的隔絕與孤立，而是一種對立統一的事實形態。特別是隨著服務行政與社會治理的興起，行政模式由以事務為中心向尊重人性轉變，行政體制的建設中自然蘊含政治性的實踐。行政體制模式建構的重要旨向是執行力的提升，即學界研究當中一貫講求的行政效率的增進，但行政亦存在決策的范疇，科學決策是高效執行的先決前提。因此，在行政體制的構建過程中要參酌吸納一定的政治性參與，創新管理模式，著重在本源上解決執行力的問題。

在我國行政體制的發展歷程中，不僅先創了解決歷史遺留問題的“一國兩制”模式，更針對性地設置特區、新區、開發區等政策性區域，以解決傳統行政的弊端，探索和革新行政體制模式，以優化現行的行政架構。重慶兩江新區的設立又促使我們去回顧以往的成功經驗，浦東新區和濱海新區璀璨的經濟成就吸引著我們對當地的新區政府模式進行省察和探究，以期以完善兩江新區的行政體制構建為肇始，牽動整體行政體制的變革。此種變革的定位更應是種突破，實現由新區試點到新區經驗推廣的轉型，其中應該包括多維內涵：首先兩江新區的體制探索應是對以往新區建設經驗的總結，以形成完善的理論原則和實踐路徑，拓展新區經驗無區域限制的普適性。其次，尊重人的主體性，在行政的決策、執行、監督領域強調多元化的公民參與，提升行政效度。最后，應該明確這種變革的本質——由政策依托向內生性的演變。

總之，在新區問題的認識上，我們既要看到以往浦東新區和濱海新區的建設成就，更要寄希望于兩江新區的開拓創新。在行政體制的建構當中，要破除以往嚴格區分政治與行政的傳統，在行政的決策與監督環節合理地結合政治性參與，將新區的行政體制建設經驗納入國家體制改革規劃之中，這具有切實的現實性意義，有助于帶動行政體制向高效度、服務型、民主性的方向發展。

二、浦東新區和濱海新區的經驗啟示

新區行政體制的建設是前后相繼的過程，從浦東新區、濱海新區到正在建設的兩江新區，時間歷程帶來的是經驗的積累，對新區的繼續建設有極大的助益。新區行政體制的繼續推進要取得穩固的效果，改革的設計者和推動者必須認真對待和學習浦東新區和濱海新區已有的經驗和成果，以期對新區的建設有所助益。參循新區建設的整個過程，以下幾點具有進一步深化和借鑒的價值：

1、以循序漸進為原則，穩步推進行政體制改革

在浦東新區和濱海新區的行政體制建設中，行政體制的成型是穩步推進的，這種遞進式的改革有助于統籌兼顧，在平衡利益的同時構筑科學的體系模式，以保證行政體制變革的連續性和穩定性。

浦東新區行政管理模式的發展經歷了三個階段，即“開發辦一管委會—新區政府”的演變歷程，與此伴隨的則是行政組織架構的變化，從1990年國家批準開發到2000年新區政府成立，歷時10年的時間。而濱海新區行政管理模式的演變則經歷了“領導小組一管委會一新區政府”的路徑，從1994年天津成立濱海新區開發領導小組，到2000年新區成立管委會，再到2006年被中央批準為國家級綜合配套改革試驗區，最后到2009年11月份組建濱海區政府，歷時15年的時間(高艷春，2010)。正是以這種原則為基礎，逐步完善的行政體制才促成了浦東新區和濱海新區的高速發展。

2、以精簡和效能為目標，積極構建扁平式政府體制

在建設伊始，浦東新區和濱海新區的機構設置就有別于通常的行政架構，而以精簡、效能為目標。在內設機構上，整合相關行政職能，組建大部門，統一高效地執行政府決策。同時，簡化行政層級，擴大管理幅度，以提升新區的行政效率。

浦東新區在1990—1992年的最初階段，是“開發辦與三區兩縣并存”的管理體制。1993年成立管委會后，建立綜合部門，具體涵蓋“一室一部一委七局10個部門，實行大系統的運作模式，開始由管委會直接統轄街道(鎮)(張學兵等，2005)。2000年8月按照一級政府模式，相應的成立了區黨委、區人大、區政府和區政協，而后則設置了“特色鮮明的功能區”作為區政府的派出機構行使職能。同時，區政府對接街道(鎮)，并進一步完善內設機構，真正形成了“新區政府+功能區+街道(鎮)”的行政體制。濱海新區的管理模式則經歷了一個由較為復雜到簡約的過程，最終由“管委會+行政區”模式發展成今天的一級政府構成。而現今的行政模式更秉持了大部制的理念，在區級政府設立19個職能機構，統轄區域內行政事務；并在總體上形成了“新區政府+派出機構(功能區+城區)+街道(鎮)”的管理體制。

3、以政策規范為依托，有效保障改革的進程

政策規范不僅是改革依據，更是改革的動力。包括國家政策、行政法規、地方法規和新區自我規定在內的規范性文件，不僅昭示新區行政改革的方向，更給予行政體制改革的資源和空間。在浦東新區和濱海新區改革的進程當中，不同位階和不同種類的政策規范充分發揮了先導性的作用，有力地指導了新區的行政體制建設，正是相關政策和法律賦予的權限才促使新區能夠在行政體制建設中“先試先行”，進行創新和探索。

某種程度而言，浦東新區開發的過程即是規范體系日臻完善的過程。從1990年至今，從中央到地方各個層級的規范日益增多，并呈現體系性、規范化的特征，具體涵蓋國務院相關政策、部門規章、上海市制定的地方性法規和規章、浦東新區的規范性文件，等等。而天津市則早在2000年就制定并實施了我國第一部以經濟區為適用對象的行政法規——《天津濱海新區條例》，以法律的形式明確了剛成立的新區管委會的職能，為后續開發奠定了基礎(關爽，2009)。

4、以公共參與為輔助，深化行政體制改

革的力度

“小政府，大社會”是行政管理發展的必然趨勢，構筑扁平式的管理模式就是以此為目標的努力，其主要措施即是分解政府職能，打破全能政府的傳統，將部分職能讓渡給其他組織實施。

在浦東新區開發的過程當中，政府一直重視中介組織的作用，并積極引入合理的競爭機制，將部分公共服務的提供通過法定程序交由專業性的機構和公司運作，使政府能夠以更多的精力履行社會管理職能。在基層管理中，則在街道(鎮)與居委會之間成立社區，帶動居民參與社區事務，協商解決轄區內重大事務，從而將改革由宏觀層次引向微觀領域，使改革貼近社會所需，從本源提高改革的效度(黎兵，2010)。而濱海新區現今的建設也在著重強調中介組織的作用，力圖通過培育中介組織而發揮其正面效應。

綜上所述，浦東新區和濱海新區的行政體制建設給我們提供了有益借鑒。從宏觀到微觀的延伸，從靜態規范到動態參與，都是今后新區行政體制建設中所要認真參詳和吸納的經驗。只有以此為基礎，新區行政體制的探索才會取得事半功倍的效果。

三、兩江新區行政體制模式的現狀

兩江新區的建設明顯延續和繼承了浦東新區和濱海新區建設過程中采用的管委會模式，這種借鑒的有益性自然不言而明；而基于兩江新區行政環境的特殊性，其又蘊含變革性和有限性。

1、管委會模式：兩江新區行政模式現行選擇

兩江新區現在實行的是開發建設領導小組領導下的管委會模式，即由重慶市主要領導組成“兩江新區開發建設領導小組”，在宏觀上對新區建設進行規劃和協調；同時，在其下設立“兩江新區管理委員會(黨工委)”，負責新區范圍的規劃布局、開發建設與綜合協調等工作。在微觀層次，主要涵蓋以下三個方面：

在具體行政架構上，兩江新區管理委員會則可分解為“1+3”、“3托1”的管理模式。“1+3”是指兩江新區管理委員會(黨工委)規劃統籌北碚區部分地域、渝北區部分地域和江北區部分地域。“3托1”則是指兩江新區管理委員會(黨工委)受市政府委托代管北部新區管委會和兩路寸灘保稅港區管委會，并直接負責魚石片區的開發建設，以三個區域的現有基礎為支撐，推動整個新區的發展(《商品與質量》編輯部，2010)。

在兩江新區管委會內設機構上，主要設有辦公室、經濟發展局、政策法規室、工業促進局、服務業促進局、建設管理局等機構，以實現與兩路寸灘保稅港區和北部新區工作對接為前提，積極推進招商引資、項目審批等工作。

在片區開發與建設上，成立重慶兩江新區開發投資集團有限公司，由兩江新區管委會直接領導，以公司為主體負責新區開發。開發新片區時，由所在地的區委委派一名常委擔任公司總經理，和兩江新區任命的董事長一道領導公司負責片區的開發。同時，在兩江新區管委會之下設園區管委會，由兩江新區開發集團總裁和各區區長同時出任各園區管委會主任(劉蒼勁，2010)。從一定角度而言，此種開發模式有助于實現職能的明確劃分，防止政府職能混雜、職責不清的現象，符合市場運行的規律，有利于增進新區建設的活力。

綜上所述，兩江新區是在尊重原有行政區劃和功能區的基礎上成立的，有相當基礎，又有重要的創新。在代管或直接管理的功能區基礎上，成立開發公司并將兩者相結合，就是一個新的創舉；而精簡內設機構的設置，亦有利于扁平行政體制的形成。

2、兩江新區行政體制的困囿與問題

兩江新區是在2008年6月份充分調研的基礎上提出的一個建設規劃，到2010年5月份正式批準，再到2010年7月份正式成立，是一個相對短暫的過程。因此，在諸多領域存在創新的同時，也需要磨合的時間和完善的歷程。總體而言，在行政權威、行政主體、行政體系等方面都需要進一步探索和改進。

首先，兩江新區管理委員會并非一級政府，而是市政府的派出機構，與北碚、渝北、江北三個區政府之間并不存在隸屬關系，更多的是經濟發展上的統籌。同時，對區政府的管理亦缺乏憲法依據，難以形成共識性的權威，而由此造成的統籌力度的匱乏則可能引起行政效率下降，延礙新區建設。

其次，行政主體偏重單項維度，缺少其他主體的合理介入。現行模式下，新區的行政主體主要包括準政府性質的兩江新區管理委員會和其代管或直管的三個管委會以及部分區域規劃為兩江新區范圍的三個區政府。可見，在整個體系運作當中缺乏其他組織的存在，政府承擔全部的社會管理職責，易造成政府負擔過重的局面，不利于公共服務的提供。

最后，行政體系不統一，可能會導致政令不統一的局面。其主要源于兩個方面的原因：一是行政體制初建的緣故，本身即難以達到一蹴而就的效果；二是兩江新區管委會由于缺乏相應的法理支持，在行政層級上難以實現與街道(鎮)的對接，政令在基層執行力不足。

四、兩江新區行政體制改革取向與舉措

兩江新區行政體制建設是當前新區開發中亟待強化的問題，其完善機制的形成是新區開發全面推進的前提。只有實現行政體制的系統化和規范化，行政職責得到明確界定，新區政令才能得到有效執行，新區開發才會全方位地推進。就目前情況而言，新區行政體制的建設應當著眼于經濟、政治、文化與社會相互融合與相互提升，從多維度完善行政體制的架構。

1、統籌功能區建設與行政區域發展，明確各類行政主體間關系

在現行的“1加3”、“3托l”管理體制基礎上，推進“功能園區”的建設，理順兩江新區管委會、區政府與各個園區管委會之間的關系，使之能夠融合與統一。新區管委會在統籌北碚、渝北、江北區政府的同時，要積極推進功能區的建設，以10大功能區為基礎成立功能區管委會，與兩江新區開發投資集團有限公司合作，從經濟層面推動功能區的發展。總體上，可以逐步形成這樣的模式：功能區委員會作為新區委員會的下屬機構主要在園區內行使經濟職能，并同開發公司一同負責園區的規劃和建設，相應的社會管理和公共服務則由所屬區域的區政府承擔。模式運行到較為成熟的階段后，可以借鑒濱海新區的某些做法，在一定區域實施“新區管委會+功能園區管委會+鎮(街道)”的行政模式，為向一級政府模式過渡做準備。

2、完善行政事務處理流程，建立統一高效的決策、執行與監督(評估)機制

效率是當前新區建設中各個領域的重要追求，而行政效率則是提升經濟效率、建設效率的主要推手。鑒于行政主體較為多元，涉及利益頗為復雜，行政事務的處理流程則顯得尤為重要。當前，在決策機制上可以實行協商性的合作模式，即重大經濟、社會、行政等事務要經新區管委會和相關區政府進行磋商，在達成基本共識的基礎上作出決策。在執行機制上，關于經濟的決策應主要由功能園區委員會實施，關于其他事務的決定則主要依托相關區政府及其下級機構執行，并依據《中華人民共和國政府信息公開條例》等法規進行信息公開，建設陽光行

政機制。此種改革存在雙重效用：既可以弱化區級政府的行政權力；亦可提升執行的效率。在監督(評估)機制上，則要做三個方面的努力：一是要針對不同的區域和多元主體的不同職能制定差異化的績效考核機制，以充分激發行政主體的積極性；二是要建立多維的法定監督機制，將電子監察、效能投訴與首長問責制相結合，以提高行政主體的行為自覺；三是引進社會監督(評估)，包括媒體監督和專業機構評估等，為行政體制的改革、探索提供廉明公正的環境。

3、建立健全行政機構，以大部制的理念整合優化行政職能

繼續完善新區管委會的內設機構，在與代管或直管的功能區對接工作時，進行大部制的有益嘗試和探索，特別是要根據中央對兩江新區的定位優化行政職能，在公共財政、行政審批、城鄉統籌等層面做出新的突破，將重要職能整合進幾個大的內設機構。在公共財政層面，要建立自身的財政機構，獨立進行財政運作，為新區管委會各項職能的實施提供充分資金保障。在行政審批層面，向新區相關機構下放審批權限，分離審批主體和責任主體，簡化審批程序，讓申報者更多地自我擔責。同時，將實地審批和網絡審批相結合，在提高審批進程的同時接受社會監督。在城鄉統籌層面，要探索建立專門的城鄉統籌機構，服務于城鄉可持續發展，不僅要按計劃推進戶籍改革，更要解決后續的就業和保障等民生問題。另外，要充分發揮已經成立的經濟發展局、工業促進局等機構的作用，在縱向上要加強與上級機構的對接和對下級機構的領導，在橫向上則要善于和相關部門協調，發揮部門間合作的整體效應。

4、培育各種中介組織并引導公民參與，創新公共服務提供模式和社會治理模式

新區的行政體制改革要以先進的理念為指導，以內生性的變革為旨向，引入國內外先進理念和經驗，將前瞻性、持續性作為變革實踐要實現的基本特色，亙久地推動新區的發展。在關乎重要民生問題的基層領域，新區管委會應借鑒先進的治理理念，讓公民切實參與到重大事務當中，發揮主體性作用。在涉及重大公共利益的決策上，要舉行相應的聽證會，并將聽證會形成的正確共識作為決策的主要依據。在城區治理上，則要繼續完善居民委員會制，并在此基礎上聯合成立社區，就區域內事務，聯合居委會、業主委員會、物業管理等機構，進行協商自治。而在村務管理上，則要按城鄉統籌的規劃，適時地推動村民自治的變革。

在公共服務的提供模式上，新區管委會則要厘定自身的基本職能，將公共服務的提供讓渡給各類中介組織或經濟實體，自身更多地履行規劃和監督職責。具體而言，要培育和組建四種類型的中介組織：管理類中介機構，主要指履行部分行政職能的事業單位；服務類中介機構，如會計、律師、審計等事務所，主要分擔一定的社會性、公益性、監督性職能；自律類中介機構，即行業協會等機構，主要通過行業規范或習慣推進自身的標準化運作，分解和承擔一部分規范職能；技術類中介機構，如環保監測、建筑招標等機構，主要受政府委托或授權從事技術類的行政事務。同時，相關的市政事務，比如綠化、交通等，則盡可能地以競爭的方式讓公司經營。由此，新區管委會及下設機構則能真正實現通過讓渡行政權力優化資源配置的目的。

5、制定地方性行政法規與規范，建構有序的行政體制改革進路

重慶市政府作為新區管委會的上級機構，更應給予新區法治的保障和支持，建立專門的地方性法規。以提升兩江新區管委會的權威，促進新區建設的和諧有序進行。一是應通過規范的形式(比如說，可以制定兩江新區開發條例、兩江新區招商投資規定等規范性文件)賦予新區更多的權限和職能，在新區管委會與北碚、渝北、江北區政府關系上盡量做出明確的規定，使新區管委會的統籌協調功能落到實處。二是要發揮新區管委會內設機構——政策法規室的作用，根據實際研究國家政策法律以及其他開發區的法治建設成果，努力為自身尋求政策和法律的支撐，向新區管委會提請制定區域內規范的建議，促進新區法制保障的統一性。只有這樣，才能有效處理多元行政主體間的利益糾葛，促使新區行政體制建設有序平穩進行。

總之，以上的幾項努力并非新區行政體制探索的終結，而是在可行與合理原則指導下的一種努力。兩江新區行政體制的變革應該將此作為一個過渡，最終形成一級政府模式，以行政區的樣態鞏固改革成果。

五、兩江新區一級政府模式的建構與完善

根據浦東新區和濱海新區的開發經驗，走向一級政府模式是新區開發日益成熟的必然選擇。兩江新區行政體制的建設，要根據發展實際，在前述舉措得到有力貫徹的情況下，結合改革的進程逐步地建立一級政府模式。就目前的情況而言，新區行政體制改革必須進行策略選擇，由易到難，分階段進行。

在體制構建上，以渝北和江北行政區劃為基本輪廓成立兩江新區政府，作為走向一級政府的初步實踐，是合理和可行的選擇。在兩江新區規劃中，涵蓋渝北區18個街道(鎮)、江北區11個街道(鎮)，渝北區與江北區的絕大部分區域被規劃在內，且占據新區規劃面積的主體部分，10個功能園區有8個功能園區處于渝北區和江北區境內。因此，以渝北區和江北區地域作為行政區劃成立兩江新區政府切實可行，并能盡量地避免相關阻力。

在具體實踐中，根據中央和市政府的授權與要求，以新區管委會和渝北區、江北區現行的行政體制為基礎，撤銷渝北區和江北區原有建制成立兩江新區黨委、人大、政府、政協，并積極向中央申請將未納入新區的渝北區和江北區的其他部分歸入規劃或享受同等政策。而在一級政府體制之下，在行政區域內(即原渝北區和江北區行政區域)實行扁平管理模式，賦予8個功能園區更多的職權，作為區政府的派出機構行使相關職能，指導街鎮的工作。在街鎮以下，則更多地引入公民自治機制。在整體上，建立起一種民主性和效能型的管理模式——“新區政府+功能園區+鎮(街道)+公共參與”。同時，在原新區規劃的北碚區部分仍然歸屬北碚，而經濟職能由其他兩個功能園區繼續行使，新區政府則受市政府的委托繼續統籌管理功能園區管委會。

在經濟實力充分提升，上述行政機制融合統一后，并街(鎮)擴權，形成大街道、大鎮的模式，裁撤作為派出機構的功能園區管委會，強化和規范公共參與，形成“新區政府+街道(鎮)”的二級政府管理體制。另外，積極推進屬北碚的水土、復興、蔡家崗、施家梁4個街鎮的發展，以期將北碚區納入兩江新區政府的行政區劃，逐步實現上述一級政府模式下的二級政府管理的變革，以使渝北、江北、北碚三區合一，形成實力強大、管理創新、科學發展的兩江新區政府。總之，這種二級政府管理模式形成后，將是兩江新區對新區開發建設的重要突破，對以后其他新區、開發區的建設，對“小政府、大社會”的構筑都具有先創性的意義。

參考文獻：

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(編輯：夏冬；校對：朱德東)