英國土地管制經驗對完善我國土地制度的啟示

王曉穎

摘要：英國土地管制的效果明顯，在政府和市場的協同互動下，中央與地方土地管理制度相融合，其土地管理體系具有較強的制度優勢。而我國當前的土地管制中存在諸多突出難題，借鑒英國土地管制經驗對我國構建科學合理的土地管理體系大有裨益。應進一步優化我國土地利用規劃體制，構建土地規劃、土地利用及增值收益的良性互動和協同機制，調整土地出讓金征收及土地收益賬目管理，并完善國有土地管理信息共享機制。

關鍵詞：土地管制；土地制度；土地發展權；土地規劃；土地利用；中央政府；地方政府

中圖分類號：F3561.11；F321.1文獻標志碼：A文章編號：1674－8131(2011)02－0089－06

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中對土地制度進行了大篇幅論述。近年來，各地的土地矛盾事件時有發生。此外，我國不斷改革發展的土地制度改革也逐漸暴露出部分問題，為了緩解矛盾，應加強土地管理和有效利用。就土地管制而言，英國有諸多有益經驗值得我國借鑒。英國是典型的土地私有制國家，雖然從英國法學理論角度上講，英國的所有土地都屬國家所有，而實際上英國90％左右的土地為私人所有，土地所有者對土地享有永久業權。同時英國又是世界上最早通過規劃立法限制土地開發的國家。因此其土地管制方面的經驗對我國的土地制度改革具有較強的借鑒意義。

一、當前我國土地管制的困局及成因分析

我國的土地管制由來已久，但在實踐中卻存在失效、失靈的問題，這使得我國的土地制度容易出現運行障礙。

1、當前我國土地管制存在的困局

(1)地籍登記制度不完善，土地利用總體規劃乏力

基于土地產權制度建設的相對滯后，我國的地籍登記制度暴露出了一系列明顯的問題，例如：土地登記的法律法規不健全，土地登記代理人制度不符合土地市場的合理需求，地籍管理技術手段相對落后，土地資源和對土地使用權利流轉的監督和保障措施都不得力，導致出現土地使用權利私下流轉的現象，這種現象在農村地區還相當普遍。上述問題的存在破壞了正常土地市場秩序的形成，導致土地資源浪費。此外，因為土地市場信息的不充分、不完全以及信息傳遞的滯后性和失真，造成了土地利用總體規劃的許多先天不足：第一，土地市場中的計劃因素占有較大比重，尤其是純粹以計劃性控制指標為方式的土地規劃與市場經濟的本質要求存在差距，不符合市場經濟的根本要求；第二，當前的土地利用總體規劃的制定缺乏公眾參與度，公眾參與度不高既使得規劃缺乏監督，也容易影響規劃的權威性和公信力，進而會影響其有效實施；第三，規劃的配套機制缺乏，例如，規劃工作中缺少相應的利益補償機制和市場激勵約束機制，這種缺失不利于規劃的優化和完善；第四，受政府或個別部門的利益驅動，規劃有時會隨意調整，出現少數地方政府或個人違法用地的現象。

(2)土地征用制度被濫用，城市擴張無序

我國的土地征用制度具有征地主體的唯一性、征地條件的可變性、征地行為的強制性等特征。在我國當前的土地所有制框架下，土地征用制度在很大程度上是將國有或集體土地使用權轉移，實現土地所有權代理人期望的利益，或是將集體土地轉為國有土地的制度措施。而我國土地征用的有關法律規定缺乏對公益性要件的實質限制，任由各級行政機關自行解釋，代理人自由裁量權太大，不僅導致地方政府濫用征地權，而且容易出現權力腐敗，導致忽視農民土地權利的現象出現。例如，從程序上來看，征地程序缺乏透明性和公正性，被征地農民知情權被剝奪，公民財產權利被侵犯。目前，我國城鎮化、工業化發展的現狀對土地利用提出了較大需求，然而，有些地方政府采取了粗放式的擴張模式，超規模、超水平地建設基礎設施和進行商品房的開發，有些地方甚至以產業園區、高科技園區、外商投資示范園區等名目進行過度開發，導致大量土地被無序地侵占。有些房地產開發商甚至采取囤地的方式謀取高額利潤，不但降低了土地的利用率，而且助長了房地產市場擴張的盲目性。

(3)基本農田保護流于形式，保護制度乏力

基本農田保護制度包括基本農田的劃定、保護、監督管理以及違反基本農田保護規定所需承擔的法律責任和處罰辦法等(吳次芳等，2009)。我國的基本農田保護制度存在的問題比較突出，突出表現為：第一，因為對基本農田的劃定比較混亂，有些不具備基本農田特征的土地被劃為基本農田，導致保護數量偏多，進而保護力度不夠，使基本農田保護工作流于形式，缺乏實質效果；第二，從當前我國基本農田保護的舉措來看，保護機制過多地依賴行政權，未能借助市場等有效途徑構建合理有效的約束機制和激勵機制；第三，隨著經濟社會發展，基本農田保護的成本日益加大，而土地帶來的收益卻變化不大，一定程度上加大了地方政府的負擔。總之，我國基本農田保護制度沒有從根本上解決保護對象、保護原因、保護主體、保護途徑、補償標準、保護經費以及保護責任等具體問題，使得基本農田的保護流于形式，制度乏力，因而也就使得基本農田保護未能真正達到維護國家糧食安全的目的，保護基本農田也未能成為各級政府和公民的自覺行動。

(4)土地審批制度明顯失效，土地監察制度難以進行

我國土地管理的一個重要制度是土地審批制度，即對土地實行嚴格的計劃管制，任何使用土地的行為都要逐一申請縣級以上政府審批。這種審批雖然沒有區域土地利用規劃的整體立法，但現實情況則是，只要報批的土地基本上都得到了批準，從另一個側面來看，為逃避應繳的國家有關稅費、規避申報過程中的相關程序、節約時間和成本，被管制者則常常大量違法使用土地，這種違法行為也缺少有法可依的處罰量度。土地審批制度大大增加了政府的管制成本和被管制者的運營成本，在某種程度上助長了土地違法行為，租金的創設則造成社會資源分配的極大扭曲。與此同時，在實踐中，“因公違法”、“違法者受惠”成為突出的土地問題，因為政府機關的所謂“因公”違法常常使執法者左右為難，最終大都不了了之，導致土地監察制度的權威性大打折扣，使得監察工作難以進行。

2、我國土地管制困局的成因分析

綜觀上述我國土地管制中存在的困局，可以剖析出其中的成因，主要內容如下：

(1)地方政府的土地財產管理與土地資源管理混同，土地征用權容易被濫用

目前我國土地利用規劃與城市發展規劃不盡協調，土地供給政策難以適應國民經濟發展戰略的要求，而土地本身又是不可再生資源，客觀上要求必須立足于長期規劃，確保永續利用，由此，兩者的矛盾凸顯。地方政府集土地公共管理者與所有者代表于一身，越權用地的現象較為普遍。在我國現行土地管理制度下，地方政府在承擔土地資源公共管理職能的同時，也實際承擔了行使國有土地所有者權利的職能，該權力架構使得地方政府容易利用

公共管理者的身份濫用土地征用權。有些地方政府為解決區域經濟發展的資金短缺問題就采取了這種方式，顯然，該行為具有短期化的特點，違背了土地利用的目的和初衷。

(2)征地補償法律制度不完善

依照土地收益的分配順序，農民的征地補償應當是首先要考慮的，而事實上征地補償制度出現了諸多問題，例如補償標準過低、補償方式不科學不合理、缺乏科學的補償測算依據和標準，事實上這種情況在農村地區尤為嚴重，形成對集體所有權益以及農民權益的侵犯。此外，從土地征用到土地出讓之間所生成的土地資本巨額的增值收益，大部分被中間環節或地方政府所獲取。按照國家有關規定，征地補償費和安置補助費，有的可以直接支付給被征地農民，有的則需要由市、縣政府國土資源部門先支付給集體經濟組織，再由集體經濟組織支付給被征地農民。由于農民不可能全面掌握補償和安置信息，加之缺乏第三方的有效監督和管理，因此，在層層撥付征地補償費和安置補助費的過程中，就極易發生補償資金被低估、被截留、被挪用的現象。

(3)土地管理權限與財權局部銜接不夠

財稅部門在國有土地財產管理方面的監管職能缺失。目前我國用地審批權限及管理政策集中在中央和省兩級政府；征地工作以及土地前期開發工作由市、縣政府負責；國有土地出讓金收入則大部分留歸市、縣政府，專項用于城市基礎設施建設、土地開發；新增建設用地土地有償使用費一部分上繳中央財政，大部分留給地方政府，專項用于耕地開發。但中央與地方政府事權與財權不相對稱，市、縣級政府容易發生“賣地”的情況，省級政府又缺乏土地管理的積極性，中央政府無法客觀準確掌握具體用地情況，各級政府在土地管理方面難以真正形成合力。從國有資產管理的角度看，國務院代表土地所有者全面行使國有土地所有權，財政部門應該是國有土地所有權的具體行權人，但財政部門一直沒有充分履行相關職責。總體而言，政府的財稅部門缺位于國有土地財產管理，是目前土地管理領域問題突出的關鍵原因之一。

二、英國土地管理體制概況

英國的《城鄉規劃法》規定所有土地的發展權均歸國家所有，任何人欲開發土地，均須申請并取得開發許可，以獲得土地發展權，即更高強度或更高價值的使用權；土地所有者或土地開發者，必須就因獲得開發許可而取得的發展價值繳納發展價值稅。此后，英國又在1951年、1953年、1954年、1959年、1963年對該法進行了多次修改和補充，并制定了大量相關法規，形成了較為完整的規劃立法體系。就土地管理機構而言，英國在中央并沒有設置統一的土地管理機構，它采用的是土地分類的監管方式，由一系列機構分別行使土地管理的相關職權(如圖1)，主要涉及“副首相辦公室”“環境、食品和農村事業部”“林業委員會”以及“司法部”四個機構：副首相辦公室是一個綜合性的部門，其職責集中在城市住房、城市發展、規劃以及其他相關事務的政策制定和發布；環境、食品和農村事業部的職能主要集中在農村，它負責農地、農村發展以及其他相關事務的政策制定和實施；林業委員會主要集中在林地及相關領域的政策制定和實施上；司法部下屬的土地登記局最初是在自愿的基礎上辦理登記，但隨著凡土地買賣必須登記這一法令的實施，登記局成了政府唯一從事土地所有權的審查、確認、登記、發證以及辦理過戶換證的部門(郭文華，2005)。

以城鎮和鄉村規劃為例，按照英國的城鎮和鄉村規劃條例的相關規定，私有土地發展權歸國家所有，即任何人變更土地用途或變更權能類型時必須要以各種方式向英國政府購買，這些方式表現多樣，有的是直接購買，有的是以稅費的方式獲得。基于此，一切私有土地所有者只是傳統意義上的所有權的權利人，這是一種靜態的權利或權能狀態，而動態的權利狀況是由國家進行限制的。有一點值得注意，即英國的土地用途監管不是通過形式意義上的行政規劃來實現的，而是借助是否授予開發者以發展權來進行管制的。具體體現為：以土地立法為根本手段，加強土地管理，促進耕地保護；進行土地調查、分類定級和科學規劃工作；開展環保型農業，提高土地質量。

可見，在英國，私有土地占主體是土地使用的特征。獲得土地資源只能通過市場機制，土地的使用功能取決于市場經濟原則和與之相適應的城市規劃政策；而政府干預土地使用不僅僅表現在制定城市土地開發規劃管理制度上，同時還表現在土地所有權方面。

三、英國土地管制的制度優勢及啟示

英國土地管制的制度優勢來源于其政府之有形手與市場之無形手的協調互動。英國政府注重中央地方以及區域之間的土地市場完善與監管，兩者的互動干預使得其制度優勢明顯，具體如下：

1、中央政府加強法治化土地干預框架的構建

(1)利用法律規范土地管理行為

英國的眾多立法都是針對社會現實狀況，有效地解決了土地利用過程中的諸多問題。以《地方政府規劃和土地法》為例，該法律的制定背景是20世紀80年代英國城鄉結合部地區的綠化帶區域被過度利用開發，加之政府公共部門又大量閑置土地。對此，英國政府加大了地方政府在土地管理上的權限，該放權思路使政府監控行為具有明確合法的依據；與此同時，政府也明確了一系列遏制私人過度利用開發土地資源的監控政策。

(2)借助計劃、稅收等杠桿合理、合法、公正地干預土地市場

為克服土地市場失靈帶來的消極影響，英國政府有針對性地進行土地資源開發的管理、土地利益分享機制的建立以及土地糾紛解決機制的完善。

(3)以私權的方式直接進入土地市場，以解決土地市場干預中的缺失和不足

私權介入的典型事例是各地城市開發公司的設立和運營，城市開發公司的運營范圍包括一些閑置的或具有公共利益屬性的建筑設施開發建設，當然，也有一些土地會流轉進入土地產權市場進行交易。此運作模式完全是私權的方式，然而，這些開發公司也具有部分政府授權，對土地利用和開發行為行使政府職權，基于此，其運作的費用大都來自政府，這使其具有較強的政府因素。

總之，英國政府通過大量立法，在法律框架內合理利用有效杠桿，結合必要的私權介入，進行了積極有效的法治化土地干預框架的構建。

2、地方政府強調具體土地管理制度的落實

(1)政府針對土地使用情況進行總體規劃

這是土地資源利用開發的基本依據，英國的土地利用總體規劃在法令中確認之后，直接變成了土地資源配置的法律依據，而土地市場中涉及土地流轉等土地利用的情形也必須以此規劃為主要依據和考量標準。

(2)土地規劃中的準入審批

土地資源的利用開發需要獲得相關的行政許可，而該政府權力在英國是配置給地方政府的，這涉及一系列條件和程序，需要具體結合土地的用途以及土地利用密度等因素按照法定程序進行。

(3)強制征購土地政策

英國的法律規定，政府部門、規劃部門和其他

公共機構都可以強行征購私人土地，以進行公益性的公共工程，如道路開發、公共綠地。因此，政府可以在地產市場中進行各種方式的調控(郭文華，2005)。

綜上，英國的地方政府通過上述三項制度措施，具體落實土地管理制度，也與中央政府的職責達到了較好的銜接，在實踐中發揮了良好的效果。

3、中央與地方土地管理制度的融合

中央與地方在土地管理制度方面的分工是英國土地制度的有益經驗，而兩者的融合也同樣具有特色和優勢。

(1)土地保有制度的維護是中央與地方土地管理制度融合的根本

中世紀，英國的經濟社會關系呈現出多變的特點，“英格蘭的法律家們并未按照持有人的身份地位對土地關系進行具體分類，而是運用了一種看似簡單實則不然的保有制分類方法，這種分類的基礎依據是保有人所提供的役務的特點，這種以保有制關系的特征為標準對土地關系分類的方法，將保有制中身份性因素逐漸轉移到土地之上”(咸鴻昌，2008)。英國普通法將當事人在土地上享有的權益以法律的方式確認了下來，其中土地權利制度建構采用的是經驗主義的方法，如此一來，人們在現實生活中的具體權益提升到法律層面，形成了具體的土地保有權。從土地保有制度自身的內容來看，它是中央與地方土地管理制度融合的根本。

(2)土地市場調控是中央與地方土地管理制度融合的途徑

英國政府為加強土地市場的管理，通過經濟資助等激勵措施來保證其調控功能的實現，進而促進中央與地方土地管理制度的融合。例如，在土地市場中，如果供給不足，部分地區地價會上漲，有些企業或投機者會高價賣出土地，對此，英國政府利用城市開發公司等國有控股機構或者地方性的行政審批機構以及公共性機構所掌握的資源來平抑地價，在此過程中的損失由政府承擔。這體現了中央與地方在土地市場調控上的融合。當然，英國的地方政府具有開發規劃管理的實權。根據規劃法，地方政府可以批準或拒絕規劃申請。同時，地方政府還可附加他們認為適宜的有關條件，規劃管理部門可以與開發商進行談判，要求開發商提供某些基礎設施的建設或取得某些“規劃利益”。

(3)立法與監督并舉是中央與地方土地管理制度融合的保障

英國立法權和執法權的架構旨在立法和執法之間建立相互制約的制衡機制。除了行使立法權外，議會行使土地增值收益的財政監督權，監督政府執法行為。其中，立法環節確立了土地管理權和土地管理制度的合法依據，而監督為權力的有效運作提供了制度環境。由此可知，立法與監督并舉為中央與地方在土地管理制度上的融合提供了根本保障。

四、完善我國土地管理制度的建議

英國的土地管制具有比較明顯的優勢，但該制度的存在背景是英國的政治、經濟、文化以及社會等的協同作用。在我國，要真正借鑒其經驗，必須解決本土化問題，找到對我國有實際效應的對策措施。

1、優化我國土地利用規劃的體制機制

在優化土地利用規劃管理的體制機制方面，英國的經驗對我國的啟迪如下：其一，規劃編制要注重民主性。英國的土地利用開發規劃的編制一般要吸收民眾廣泛參與，這極大地提高了決策的民主程度，也保證了規劃的權威性和強制性；而且在具體規劃編制中聽取民眾的廣泛意見，對規劃的科學性以及可操作性都有能起到很好的保證作用。其二，規劃執行的剛性是達到規劃目標的有力保障。在英國，土地利用規劃的執行，除政府主管機關外，需要司法部門的介入，即要以規劃許可的方式獲得認可，規劃的執行中可以根據具體的經濟社會情形確定不同的執行方案，這不僅能在時間和環境條件上得到保證，而且對執行監督也極其有利。其三，規劃變更程序嚴格。土地利用規劃要保證其穩定性和長效性，規劃不得擅自變更，變更時要遵循既定的變更條件和法律程序。

2、構建土地規劃、土地利用及增值收益的良性互動和協同機制

比照英國土地管理的作法，不動產估價機構屬于中央政府稅務直屬機構，由稅務局管理，估價機構直接為稅務部門征收不動產稅進行應稅房地產的地價評估工作，稅務部門以其所提供的不動產稅估價結果為基礎，從價征收地方不動產稅，估價機構直接為政府稅收提供服務(雷愛先等，2002)。可見，英國的稅收與土地管理是有機融合的。而當前我國土地方面的稅收征收權利則是由地方稅務部門行使，容易受到能享受土地增值利益的地方政府干擾。如前述，中央財稅部門在國有土地財產管理方面的監管職能缺失，中央和地方、上一級地方和下一級地方幾者之間也缺乏事前事中的信息溝通，這極易造成資源浪費、濫用權力甚至腐敗，也不利于規則的統一。因此，我國在構建土地管理和稅收征管體系時要充分考慮到上述情況，借鑒英國土地管理與稅收制度的有益經驗，在整合彼此業務的基礎上，分離土地的規劃、利用和土地增值的管理權，管理中應有司法介入，并借助法律規范以實現三者的良性互動和有效協同。

3、調整土地出讓金征收及土地收益賬目管理

克服地方政府在土地利用上的短期行為的有效方法是調整土地出讓金的征收。從土地管理的角度來看，應使現行的土地政策與土地利用本身內在相統一，國家整體發展戰略與土地供求現實相結合，而要實現上述目標有兩種途徑：第一種途徑是將現行國有土地出讓金一次性收取，改為按照土地使用年限分年度收取；第二種途徑是保持現行國有土地出讓金一次性收取方式不變，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，規定國有土地收益基金不得作為政府當期收入安排使用，只能預留作為今后若干年政府收入分年度安排使用，避免地方政府過度使用。顯然，第二種途徑更加符合我國的實際情況。此外，對于國有土地有償使用所獲得的收入應該設立專門的賬戶進行管理。為了更好地管理國有土地有償使用收入，提高資金的使用效益和效率，可以通過立法的方式對此進行規定，在法律框架內由各級地方財政部門設立國有土地有償使用收入專賬。該措施既有利于對土地收益資金信息的充分了解，又有利于對資金使用情況的有效監督。

4、完善國有土地管理信息共享機制

國有土地管理信息共享機制是指中央政府、地方政府以及被管理者的信息和信息產品的交流與共用機制。完善國有土地管理信息共享機制的內容包括：第一，土地管理部門與財政、稅收部門的信息共享平臺建設。該平臺的建設可以使土地管理部門和財政、稅收部門對國有土地儲備、出讓的信息能夠及時反饋到相關部門，保證土地管理和監管工作的同步和有效。第二，充分發揮社會中介機構的作用，建立對土地開發性支出、補償性支出的檢查和核實制度，借助其獨立的中介地位對土地管理信息進行搜集、整理。第三，為實現土地管理的事前、事中以及事后的全方位監督，應當建立土地管理信息的交流與情況通報機制，暢通土地利用及征用重大事項在決策前、決策中、決策后的溝通渠道，保證管理部門與監督部門之間的溝通效果。通過建立溝通和交流平臺，包括會議交流平臺、辦事機構溝通平臺等，提高信息傳遞的及時性、準確性和充分性，提高科學決策水平和決策效率。總之，該機制的優勢在于節約信息傳送的成本，提高工作效率，降低工作的無序性和盲目性，其主旨在于更加合理地達到土地資源的有效配置，節約土地管理的社會成本，更有效地實現土地管理的目標。

參考文獻：

雷愛先，謝建良，2002，英國的土地利用與管理[J]，中外房地產導報(1)：21－23.

郭文華，2005，英國土地管理體制、土地財稅政策及對我國的借鑒意義[J]，國土資源情報(11)：7-12.

吳次芳，靳相木，2009，中國土地制度改革三十年[M]，北京：科學出版社：197.

成鴻昌，2008，論英國土地保有制的建立及結構特點[J]，山東師范大學學報(人文社會科學版)，53(4)：110