重慶市農民工市民化的成本約束與制度創新

許玉明

摘要：戶籍制度改革是中國城鄉二元制度改革、縮小二元差距的牛鼻子，以戶籍制度改革推動社會制度改革是中國未來三十年社會制度改革的重心。重慶市推進以農民工戶籍制度改革為切入的統籌城鄉綜合配套改革，是中國社會制度變革的一個試點和示范。但是城鄉二元制度是一個相互關聯的巨復系統，制度之間相互約束；同時制度改革隱含巨大的改革成本。重慶市一方面要循序推進農民工戶籍制度改革，同時在已有土地制度、農村養老保障制度、農村醫療保障制度、農村教育制度等系列改革基礎上，還應推出農村退休養老保障制度、農村承包地退休退出制度、農村住房保障制度等關鍵制度，為農民工市民化提供必要的資金支持，削弱和消除因制度原因造成的農民工市民化心理障礙。

關鍵詞：農民工市民化；戶籍制度改革；改革成本；制度創新；城鄉二元制度；農村退休養老保障制度；農村住房保障制度；農村承包地退休退出制度

中圖分類號：F127719；F301.1；F840.61文獻標志碼：A文章編號：1674－8131(2011)02－0042－05

一、引言

戶籍制度改革是中國城鄉二元制度改革、縮小二元差距的牛鼻子，以戶籍制度改革推動中國社會制度改革是中國未來三十年社會制度改革的重心。在前一階段全國各地實施的農民工市民化戶籍制度改革，由于地方利益分割和與戶籍制度相關的綜合制度體系約束，大多數地區實施的系列改革都是朝有利于城市發展的方向推進，基本都以有利于城市的資金、人才等要素聚集為目標，而以社會公平為目標取向的戶籍制度改革難以實質性推進。

重慶市為了實現1000萬農村戶籍人口城市化，全面實施農民工享受城市養老保障政策、城鄉醫療保障對接政策，調整城鄉總體規劃，全面推進公共財政政策、農民工子女進城入學優惠政策、保障性住房政策等。所有改革意在讓更多的農民工享受城市社會福利與社會保障，為農民工戶籍轉移奠定基礎。重慶市推進以農民工戶籍制度改革為切入的城鄉綜合配套改革，是中國社會制度變革的一個試點和示范。但是城鄉二元制度是一個相互關聯的巨復系統，制度之間相互約束，而且制度改革隱含巨大的改革成本。重慶市如若對相關制度改革不加周密配套，可能因為政府投入過大，也可能因為對農民工方面的制度需求估計不到位、不準確，本意良好的戶籍制度改革可能陷入停頓。為此，改革成本到底有多大?重慶是否能夠依靠地方投入完成改革?是否戶籍制度改革可以局部推進?要完成戶籍制度改革需要哪些配套制度跟進?這一系列問題都有待重慶市統籌城鄉綜合配套改革試驗區一邊改革一邊總結。本文就重慶市統籌城鄉戶籍制度改革的成本進行粗淺分析，并提出配套改革的建議。

二、農民工市民化的制度成本分析

中國建立城鄉二元戶籍制度的同時，努力保障城市非農經濟發展，導致城鄉地區收入形成巨大的差距；城鄉分治的社會福利與保障制度體系，導致了農村人口的社會福利保障水平遠遠低于城鎮人口。農民工市民化不僅僅是將進城農民工的農村戶籍變成城市戶籍，而且應該實現其總供養人口的城市化改變。相應的，應該將農民工及其總供養人口的社會福利保障從農業人口體系向城鎮人口體系調整，因此農民工市民化是有巨大的制度成本的。這里的成本分析僅包括城鎮養老保障和城市人口增加帶來的基本公共服務設施建設成本。

1、重慶市城鎮人口預測

城鎮總人口包括當年戶籍城鎮人口、已經轉移的農村勞動力及其總供養人口、農村新生勞動力中通過參軍或入學進城的部分、打工形成的城鎮人口。農民工市民化主要對象包括征地農轉非人口(城市空間拓展)、農村轉移勞動力及其總供養人口和農村城鎮化建制改革帶來的農轉非人口。根據重慶市城市化規劃，可得到重慶市2010－2020年戶籍制度調整方案(見表1)。

2、農民工及總供養人口戶籍轉移基本養老保險需求粗算

這里按3種方案分別計算(見表2)。方案1：以當年平均工資的60％為交納標準；方案2：以當年平均工資的80％為交納標準；方案3：以當年平均工資的100％為交納標準。

分析認為，在企業60％的參與情況下，養老保障基金就基本能夠實現平衡。政府的主要職責是在動員企業積極履行為農民工繳納養老保障義務的同時，承擔“4050”人員和弱勢群體(包括農民工供養人口中的老人和病人等)的養老保障減免優惠。

進一步計算，政府投入每年額度在1到21億元之間，其中在800～1000億元財政收入期間農民工及其總供養人口養老基金投資在1～2億元之間；在財政收入為1000—2000億元期間，農民工及其總供養人口養老基金投資在2～21億元之間；其占財政收入比例在0.02—1％之間。

3、農民工及其總供養人口戶籍轉移保障性住房需求分析

依據《重慶市城鄉發展總體規劃》，預計2020年重慶市農村轉移勞動力將達到490萬(包括現有360萬轉移勞動力和未來130萬農村新增勞動力)，按戶均3人計算(重慶市戶均人口3.6人，因為新增勞動力主要家庭人口為3人左右，因此戶均按照3人計算)，約163萬戶。若按50％的家庭需政府提供租賃住房計算，農民工居住解決需求量約為82萬套，都需要在2010－2020年期間提供。以租賃住房中60％為廉住房、公租房測算，未來10年，主城區約需提供50萬套公租房；按每套建筑面積35～80平方米，平均50平方米計算，則總建設規模為2500萬平方米左右。

4、土地投入分析

按照建設部每人100平方米建設用地指標計算，490萬人口，需要建設用地(包括住房、公共用地)490平方公里。

5、城市建設資金投入分析

按每一平方公里建設用地需基礎設施建設投入2.5億元的城市規劃建設標準計算，需要投入建設資金1225億元。

三、農民工市民化中農民工自身投入分析

農民工市民化過程中，城市要投入一定的制度改革成本，同時農民工自己也需要支付轉移成本。農民工及其供養人口進入城市以后，享受城市居民待遇，生活成本較原來有顯著提高。就是說，原來的生活水平低，但是就其能力下能夠維持生活；進城后隨著生活水平的提高，他們自身也需要付出一定的代價。

1、農民工當前狀況下生活成本較低

農民工單身在城市生活，每月消費在500元以內的占多數。農民工供養人口在農村生活的顯性成本，一是基本生活開支，二是教育費用。2008年，重慶農村居民家庭人均年消費(食品、衣著、交通、醫療等生活消費)開支為4422.08元，人均月支出為368.5元。近年來全市共落實農村義務教育經費保障機制改革專項經費55億元，免除了農村義務教育階段學生學雜費，需繳費的只有作業本費和寄宿費等，投入減少，供養人口在農村的教育主要是隱性成本較大，顯性成本較少且越來越低。因此農民

工當前的生活是能維持的。

2、農民工帶家屬在城市最低消費的生活成本接近城市居民中等消費的生活成本

農民工帶家屬在城市生活，首先在居住上有別于一個人在城市工作生活，需要投入較大的居住成本。2008年重慶城市居民中等收入家庭人均年消費支出為8849.24元，人均月支出為737.44元；低收入家庭人均年消費支出為3355.76元，人均月支出為279.65元。如果農民工按照城市低收入家庭的生活標準，人均生活費用在每月280元左右。但是因為農民工家庭還有住房支出(按照保障性住房標準，人均年支出要在1000～2000元之間)，農民工子女在城里就學還有大約小學1500元／學年、中學2500元／學年的借讀費，由此算來，農民工帶家屬在城市的最低生活成本在600～700元／月，接近城市中等消費水平的家庭。

3、農民工進城心理成本高昂

目前，農民工進城生活需承受社會環境對他們歧視性的對待、單位歧視性的用人制度和方式以及政策帶來的歧視。除此之外，農民工在城市沒有政治參與權、農民工的社會保障權嚴重缺失，工作的壓力、失業的擔憂、生活工作條件的惡劣、父母妻子兒女的牽掛以及外界環境的種種不適應，是農民工的心理負擔成本。同時，農民工子女在進入城市接受教育同樣受到制度的歧視及由制度衍生的態度歧視，他們無法短時間內適應城里的生活，很難保持心理平衡，容易產生心理問題。

四、推進農民工市民化綜合配套制度改革的建議

農民工市民化綜合配套制度改革，就是在戶籍制度改革的同時開展為提高農村居民的社會福利與保障水平的系列制度改革，推進城鄉二元制度一元化轉變，讓農民工及其總供養人口進城不再那么迫切，或者讓農民工及其總供養人口進城不再有過多擔憂，或者農民工及其總供養人口不再在城鎮人口與農村人口中游離。需要推進統籌城鄉綜合配套制度改革，但是介于制度改革是有成本的，所以改革的步驟也是分階段性的。

1、推進城鄉統籌的財政體制改革

財政體制改革是城鄉統籌的核心與動力。公共財政體制建設關鍵是要使城鄉公共服務和公共資源的差距逐步縮小，及時彌補長期以來農村貧困地區公共服務與城市的差距，同時要促使這些地區公共服務與城市地區發展同步。

財政制度改革是一項牽一發而動全身的系統工程，其基本思路是上下聯動、里外互動、循序漸進、系統配套。具體地：一是進行公共財政制度改革的戰略研究、規劃編制和實施方案研究，確立城鄉統籌公共財政制度建設的可行性、階段步驟和實施方案。二是進一步調整分級財政體制的分配方案，逐步加大農村地區財政留成比例，降低城市地區的財政留成比例，或加大城市地區的財政解繳數量。三是在加大農村地區的預算管理審核的同時，放緩減少行政層級的措施，確保地區基本公共服務能力不至于下降。四是進行戶籍制度改革，推進農村轉移勞動力城市化進程，讓城市地區履行對該人群的公共服務義務，減少農村地區公共服務人口負擔。五是加大專項轉移支付，彌補長期以來農村地區基礎設施、教育、衛生等基本公共資源的缺失。六是逐步減少專項轉移支付的比例，加大一般性轉移支付的比例，確保農村基本公共服務穩定發展。七是不僅發展農村經濟，而且積極實施引導非農經濟向農村地區擴散的產業政策，培育農村地區財源，提高農村的財政收入水平。八是逐步調整“三不變”的財政制度，將落后地區的農村基本公共服務的提供主體逐步調整到區市兩級政府。

2、積極推進城鄉一體化的保障性住房制度建設

在城市開展保障性住房制度建設的同時，為了更好地集約利用農村土地，推進農民集中居住，應參照城市住房保障體系，建立與現代農村發展相適應的農村住房保障體系。要建立農民宅基地退出機制，通過對農民的社保置換以及相應的經濟補償，鼓勵農民退出宅基地。與此同時，在農村全面構建面向高收入人群的縣鎮商品住房、面向普通農民的“巴渝新居”以及面向無力購房農民的公租房三位一體的新型多層次住房保障體系。

一是強化政策刺激，建立農民宅基地退出機制。目前，在廣大農村，農民社會保障水平相對較低，農民進入非農產業就業的能力較差，土地對農民的生存保障功能仍然存在。在此情況下，要使農民走出土地、離開宅基地，就必須去除其后顧之憂，強化其社會保障。試點開展以下工作：結合農村養老保障制度建設，實施農民在60歲土地承包退休制度，降低外出農民工及其供養人口對土地的情感依戀；實行農村閑置宅基地的拆遷現金補償制度，讓外出農民工自由退出宅基地，同時配套進行農村巴渝新村建設(城市經濟適用房體制)和公租房(城市公共租賃房體制)、廉租房建設，構建農村保障性住房體系，容許外出農民可以自由回歸農村保障性住房宅供應體系；城鄉保障性住房體系相互銜接，容許農民工在城市享受保障性住房制度，確保外出農民在農村或城市得到住房保障(不容許同時享受)；對本地退出宅基地的農村居民，容許其在城市購買經濟適用房，享受公租房政策優惠，在福利公平的情況下促進農村居民城市化轉化。二是市場運作，確保農村土地開發與土地整治中農村與城市、政府與農民及開發企業多贏。三是放寬城市戶籍入籍條件，但是還是要求本地戶籍人口享受公租房待遇。四是推進農村建設市場化開發體制改革。重點引進資本市場資金(投資或金融資本)，與政府聯合開發，進行農村土地整治。首先整治農村閑置建設用地和農村危舊房屋，相應建設經濟適用房與公租房。土地整治土地指標用于經濟適用房(巴渝新村)建設和農村公租房建設，剩余土地指標用于農村土地市場開發和城市建設開發。在農村土地開發中獲得農村土地整治以及農村保障性住房建設資金。五是做好廉住房、公租房建設與管理。政府在鄉鎮投資興建公租房，以滿足宅基地退出農民以及失地農民的居住需求。公租房由政府投資，建成后靠租金收入來維持運轉和收支平衡。

3、進一步加大教育制度改革

一是推進教育均衡化體制改革。“爭取2012年基本實現區域內義務教育均衡發展，2020年全面實現城鄉義務教育優質、均衡發展”。二是推進農民工子女受教育優惠制度。堅持以全日制公辦中小學就讀為主，按照“相對就近，免試入學，統籌安排，一視同仁”的原則，鼓勵公辦中小學敞開校門，廣泛接納農民工隨遷子女；簡化農民工子女就學程序，降低就學門檻。三是推進全社會12年義務教育制度，確保新生代農村勞動力素質提升。

4、實施農村退休養老保障制度和農村承包地退休退出制度

設立農民退休養老保障制度和農村承包地退休退出制度，在讓所有農民老有所養的同時，引導農民工及其供養人口不荒廢土地。2009年重慶開始了城鄉居民養老保險改革，目前正處在試點階段，根據政策，參保人員到法定退休年齡每個月可領取的養老金大概在80～200元不等，保障作用不太明顯。因此，在此基礎上，首先要加大試點范圍，盡快讓農村養老保險覆蓋全市。其次是調整現行養老保險政策，將適齡退休農民與非適齡退休農民分別對待。對待適齡也就是達到國家規定退休年齡的農民，考慮到公共財政的壓力，在不可能立即給予與城市退休人員同等退休待遇的前提下，先保證人道保障的發放。讓適齡退休農民退出自己名下的農村承包地，換取公共財政提供的退休補貼，同時保留菜地、宅基地。如果能保證人均收入至少不低于300元／月，并保留菜地的話，在農村是可以維持基本生活的；如果條件允許標準能夠再提高一些，農民的老年生活應該就比較滿意了。對于非適齡退休農民，要通盤籌劃，采取公共財政與農民共同負擔的辦法，將他們納入一體化的社會保障體系，達到退休年齡后領取退休金，同時退出農村承包地。對于這部分，公共財政支出比例應該按照農民的年齡來劃分，越接近退休年齡，公共財政負擔的比例應該越高。對農村各類企業及其從業人員，尤其是已經簽訂勞動合同的本市戶籍農民工，鼓勵其退出農村土地，將他們納入城鎮職工基本養老保險體系。為減輕企業負擔和增強經濟活力，可以采取調節繳費基數的辦法，強化企業的繳費責任。對于他們的失地補償應借鑒城市拆遷補償方法，按集體土地所有權市場價格補償。以市場為基礎，補償價格參照當前土地市場價格，實行公平補償，強化全程監督，確保土地補償資金足額到位。最后，還要出臺農民社會保障方面的法律和法規，讓農民的社會保障權利有法可依，并加強執法力度，讓農民社會保障權利得到保護。

(編輯：夏冬；校對：段文娟)