實踐一號文件 確保水利首位以浙西某市為例

汪勇

實踐一號文件 確保水利首位以浙西某市為例

W ater Conservancy Construction yet to Depend on Finance

汪勇

2011年，黨和國家連續第八年以“一號文件”，出臺強農惠農政策，解決三農問題。全國農業農村工作會議明確的四項工作重點是：大興水利強基礎，狠抓生產保供給，力促增收惠民生，著眼統籌添活力。筆者注意到，與去年將“毫不松懈抓好農副產品供應”工作放在首位不同，今年將大興水利問題被放在第一位，予以了重點強調。

《“十二五”規劃建議》明確指出：農村基礎設施建設要以水利為重點，大幅增加投入，完善建設和管護機制，推進小型病險水庫除險加固，加快大中型灌區配套改造，搞好抗旱水源工程建設，完善農村小微型水利設施，全面加強農田水利建設。

中國，要以水資源生產要素決定經濟發展模式和產業結構。“水利是命脈，資金是血液”的農村工作重要命題，亟待再次深入實踐，在農村基層求得破解。

一、水利的困局

據《中國水旱災害公報》，旱災災害造成的損失已以上升至首位，1950年至2007年，全國農業平均每年因旱受災3.26億畝，年均因旱損失糧食158億公斤，占各種自然災害造成糧食損失的60%以上。2000年以來，全國因旱災損失糧食大幅遞增，年均高達300多億公斤。“洪災一條線，旱災一大片”，2009年冬季至去年春季，罕見的旱情席卷大半個中國。西南地區耕地受旱面積一度達9654萬畝，云南省去年小春作物因旱絕收超過1000萬畝。2009年華北主要省區冬春連旱，高峰時全國作物受旱面積達到1.61億畝，6月以后，浙江、福建、湖南、江西出現了1971年以來最嚴重的伏旱。

去年，浙江東部和南部的旱情已超過建國以來干旱最嚴重的1967年。由于持續高溫、蒸發量大，致使浙江全省水庫、河網蓄水偏少，出現了全省性嚴重干旱。全省農作物受災面積48萬公頃，成災面積23萬公頃，絕收面積6.4萬公頃；有1020萬人受災，因旱有159萬人、65萬頭大牲畜飲水一度發生困難。

經國家統籌調度，各地眾志成城，浙江抗旱取得了積極的成效，但是，從中也暴露出水利建設的一系列問題，以浙西某市為標本：

1.體制缺口待彌補。從縣鄉一級來看，長期以來農村小型農田水利工程建設與維護，僅有少量的地方財政專項補貼資金。主要依靠農民菲薄的投資和每年的投勞，維護著日常的運轉。當前，用于農田水利設施建設的村級提留不復存在，新的農田水利基礎設施資金投入機制千呼萬喚仍未出臺，農田水利投資需求和實際投入相差甚遠，資金缺口有所擴大。中小型農田水利人工投入的形勢更為嚴峻：伴隨農村稅費改革，取消“兩工”（農民每年義務工、積累工）投入，人工投入需要經過“一事一議”程序，受各種因素影響，議事操作難度大，實際效果差。青壯年勞力大量外出打工，加劇了投工的供需矛盾。農田水利建設的投資與投勞，呈現雙下降趨勢。

2.產權改革難度大。隨著小型農田水利設施建設和管理模式的改革推進，機井、堰塘等受益農戶范圍明確的水利工程設施，已經通過承包、租賃、拍賣、股份合作等形式，進行了產權或管理體制改革。但作為產出效益不高、運行附加值不明的公益性設施，如灌溉排水渠道、渠首建筑物（閘門、機埠）則難以推行承包經營。絕大多數群眾受長期用水習慣的影響，認為農業生產直接投入是自己的事，水利工程建設管理是集體的事，即便是自家承包土地的田間地頭的附屬設施，也認為應該由水利部門管理。尤其是與農田功能、農民收益密切相關的“最后一公里”的腰渠、毛渠等末級渠系養護，下一期承包推行困難，影響了水利設施效益的發揮。鄉村級投入明顯減少入不敷出，現有小型農田水利設施工程老化失修，管線被盜現象增多，水利公益性設施建設維護，面臨因經營延續受阻而無法深入的困難。

3.管理缺位難作為。農田水利工程管理方式粗放，責、權、利不明。理論上“人人有份”，實際上“人人無責”，工程所有者管不了，使用者不愿管。設施管理權集中在村委會，因報酬經費難以落實，落實固定專人管理無法到位。設備正常更新換代超過期限，機組設備出現帶病運行。村級渠道使用多年沒有整治，存在淤塞“腸梗阻”。鄉、鎮一級對“末級”渠道的整治不到位，特別是農村實行家庭聯產承包責任制后，集體經濟組織（經濟合作社）逐漸退出小型農田水利工程建設和管理主體地位，農民分散經營和農田水利設施集體受益的矛盾日漸加劇，水利工程設施處于歸屬不明確，管理責任不落實的困局。三成設施修建于上世紀八十年代，受技術、施工條件影響，屬邊設計、邊施工、邊修復配套的“三邊工程”，工程質量不高，灌溉設施不全，機具動力不足，維護管理滯后。

4.投入不足誰擔責。由于我國歷來實施水利建設資金投入分級負責制。國家和省級政府主要承擔大型水利樞紐及大江、大河的水利工程建設資金投入，對農村小型水利建設缺乏長期持續有效的投入，縣鄉兩級政府支出維護費用勢單力弱。農民積累薄、收入低，缺乏向農田水利設施投入資金的實力。隨著外出打工收入成為主要來源，農業收入比例和占農業利潤總額比重下降，要求農民增加投資的理由不足，農民參與水利設施建設的意愿進一步淡化。歷史遺留問題疊加農民投入短缺，制約了小型水利建設正常維護與使用。

二、問題的根源

近年來，國家財政對水利投入的專項資金側重于大中型水庫除險加固、大型灌區續建配套節水改造、農村安全飲水三個方面，難以對鄉、鎮、村級水利灌排設施工程投入的虧欠予以彌補。農村稅費改革后，基本水費取消，水利基金停收，出現了“老辦法已破、新辦法未立、建設投入滑坡”的態勢。基層水利建設資金與人力投入減少，由此引發了設施的運行難和管理難。

1.政策出現斷層。隨著農村稅費改革免除農業稅，來源農業稅費收入，用于農村小型水利設施建設的農建費也隨之全部取消。由于部分小型農田水利設施年久老化失修，效益衰減嚴重，農戶需水量經常得不到滿足，水費征收面臨困難，以水養水維持日常水利設施運轉難以實現。致使農田水利設施建設陷入了“三難”境地，一是資金籌措難。在政府（縣鄉）投入資金不足的背景下，目前村級水利建設籌資途徑依賴“一事一議”，由于村集體積累與分配議案傾向于農業還是副業（加工業）歷來爭議較大，村集體和農民經濟利益分配意見出現分歧，時常出現“議而不決、決而不行”。浙西某市某縣落實“一事一議”政策的行政村為全縣行政村總數的三分之二，通過的議案同意投資投勞于水利的議案多數為公路建設項目，水利建設議案通過率僅為三成。二是勞動力投入難。稅費改革前，一個勞力每年有10個義務工和20個積累工的投入，某縣每年有90萬勞力近2700萬個投工多用于水利設施的建設和維修，當時農村小型水利設施完好率一般保證在80%/年以上。“兩工”被取消后，該縣用于水利設施建設和維修的投工銳減，冬季水利建設流于形式，農村小型水利設施完好率下降至50%。三是組織工程施工難。部分農民反映“農田水利基礎設施建設只要村里組織，愿意出工出勞，但村里干部沒人組織。”農村干部有苦衷，農村稅費改革前村干部少則5—6名，多則8—10名，稅費改革后控制行政事業費（主要是村干部工資福利費用）支出，每個行政村干部精減為3—4名。人員銳減，維持日常工作的運行都已經比較吃力，沒有更多的精力組織和動員群眾開展經常性、季節性的設施建設和管護。

2.資金來源不足。寄希望中小型農田水利設施建設，吸收各方資金參與運作面臨著制約：一是本地、外地資金不愿介入不敢介入。水利服務的主要對象是農業普通種植戶，農業種植基本還是靠天吃飯、依賴市場產品供求平衡或不過剩，不僅經濟效益低，而且風險損失大，回報難以預期。水利設施引資難以得到當地資金的認可。外來資金在缺乏有效實物與相關產權作為擔保的背景下，不愿介入不敢介入。二是當地有意投入缺乏政策鼓勵。灌溉排水工程牽連農戶多，利益相關主體多，投資周期長，水利設施改造建設用地報批容易，協調難、批準難。由于國家明確將五萬畝農田以上水利灌排設施列入投資計劃，小于該規模農田地塊難以被立項，當地政府財政即使有意為其資金配套補充一部分，也不能獲得有關政策的鼓勵與優惠，其投資積極性受到了遏制。三是公益社會設施缺乏綜合配套支持。作為外部性極強的公共工程，中小型水利設施，尤其是排灌設施的建設與維護，事關抗災防洪涉及社會安定，單靠地方出錢農民出力運轉維護于理不合，由鎮政府和村行政組織協調投資有心無力。以上述某縣為例，來自農村內部集體所有的加工業、種植業、養殖業積累不厚，旅游、手工業生產尚屬空白，農村農民收入比較薄弱，以副業收入反哺水利投入，短期難以發揮應有的支撐作用。

3.金融功能弱化。農村金融體制改革啟動以來，金融機構逐漸成為追求資金安全性、流動性和效益性的商業化主體。收益偏低、風險偏高的農村地區，對金融機構的吸引力不斷減弱，國有商業銀行大量撤并了縣以下營業場所，上收信貸權限，保留的營業網點存多貸少，或者只存不貸，逐步成為單純的吸儲機構。各基層商業銀行針對農田水利基礎設施建設的信貸投入幾乎沒有，專門的金融產品幾乎空白。盡管作為農村金融主力軍的農村信用社實行了小法人體制，擴大了自主權，仍感心有余而資金不足。同時還存在人員素質不高，操作設備不足，產品研發能力較差的不足之處，影響了金融服務與產品的創新，難以突破信貸融資中存在的諸多制約因素，無法滿足農村經濟發展中水利設施信貸資金的需求。

三、謀破題之策

2011年水利建設目標是：實施嚴格的水資源管理制度；加強農村水利基礎設施建設；治理農村水資源污染問題；加強大江大河、大江大河支流、湖泊和中小河流治理，以及水庫的加固、除險。農田水利總投資同比將增一成，超過1700億元，農民投工量將增加3%以上。從總體看，水利建設呈現逐年增強態勢，水利投資的觸角將從大水利工程向中小型水利設施及終端末級渠系延伸。

農村水利建設投入大，見效慢，需要廣辟投資渠道，建立以政府為主導、村鎮經濟為主體、全社會參與、金融業支持的多元化投入機制。廣泛籌資，加大投入，按照“誰投資、誰經營、誰受益”的原則，運用市場機制，引導鼓勵多種經濟組織和農民以合適的方式積極投資，參與農村水利工程建設與經營管理。

1.爭取國家資金。目前國家擬確定全國100個農村水利建設試點縣，采取國家投資，整體推進的方法，建設和改造農村水利設施。應積極爭取列入試點，解決其農村水利設施落后狀況。用好現有財政資金，適當拓寬“以獎代補”范圍，將丘陵山區新建和改造的水庫維護獎勵標準，由1萬立方米降為0.5萬立方米容量，同時爭取將大中型水庫支渠和小型水庫干渠的清淤疏浚納入“以獎代補”范圍。充分引進競爭機制，誰工作積極性高、誰準備工作做得好，誰先投入施工。在建設規劃方面，按照先急后緩，重點保障病險山塘、老化渠道改造，爭取規劃評審順利過關。在解決資金來源難題方面，充分整合國家支農項目資金，把重點放在水利設施建設方面，把項目做大、把效果提高。切實保證市、縣財政配套的資金不折不扣全額足額。成立專職部門，嚴格問責。

2.解決長效管理。明晰小型水利工程設施產權是市場經濟的必然要求，是破解小型水庫、泵站、塘堰、田間溝渠等設施建設難、管理難的根本措施。調動用水戶的積極性，提高合作意識，營造改革氛圍。加強農民用水者協會建設，幫助其完善制度，建立評價、考核體系，按程序規范運作；運用農民用水者協會，解決大中型灌區末級渠系和骨干工程的建設與管理缺位；形成農村、農戶、農民關心和關注及支持農民用水者協會建設，將協會運行管理經費計入田間灌排工程管理成本；創造條件對農民用水者協會人員開展定期思想教育和技術培訓，提高素質和服務能力；繼續實行民營化（拍賣、承包或租賃）解決中小型獨立灌區和大型當家堰堤的建設與管理；試行“水利設施受益戶共有制”，落實村級微小型水利工程的管理。解決末級渠系建、管、用中責任不明、建管脫節、水費征收松弛等問題。

3.建設融資平臺。加強與上級政府有關部門溝通和協商，深入調研創造條件，設立農田水利基礎設施投資公司融資平臺，增加財政貼息資金、增加擔保公司和再擔保公司資本金注資或設立風險補償基金，分散涉農資金風險。加強農村信用環境體系建設，推廣農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款，改進和完善扶貧貼息貸款管理，提高農村小額信貸和扶貧貼息貸款的使用效果。為農戶開辦小型節水灌溉、塘渠疏浚、堰壩加固、飲水用水安全等項目貸款。集中資金，做好新建水利項目產前、產中、產后的全程金融服務。激勵和促使金融機構加大對農田水利等農業基礎設施的有效投入，改進貸款方式，圍繞推進“信用村”、“信用戶”建設，推行工效掛鉤考核。擴大農村金融服務中心建設，今年增加十四個中心，實現各縣域每區有一個農村金融服務中心；保障農村金融服務中心工作經費，每年撥付5萬元；按照“三農”貸款發放總額5‰/年撥付貸款風險補償金，各涉農金融機構在“三農”貸款逐年遞增的前提下享受風險補償。

4.協調、盡責、創新。水利部門加強與各金融機構的信息交流，及時通報水利基礎設施儲備情況。金融機構針對項目信貸需求特點，完善管理制度，簡化審貸手續，爭取擴大信貸審批權限，延長農田水利等農業基礎設施貸款期限。農業發展銀行新增貸款規模和資金安排，開發潛在優質客戶，培育有效切入點，向農田水利等基礎設施建設項目適度傾斜；農業銀行和農村信用社，保證水利基礎設施貸款占涉農貸款比重有所提高；人民銀行加強涉農信貸政策指導和涉農信貸政策導向效果評估，靈活運用再貸款、窗口指導等多種貨幣信貸政策手段，對各金融機構的涉農貸款，提供充足的流動性支持和有效的正向激勵。在保證信貸資金安全償還的情況下，對已經落實財政資金的公益性農田水利基礎設施建設項目，安排商業銀行加強信貸資金配套支持，必要時提供“過橋貸款”；試點政策性水利建設貸款，可以是低息，甚至無息、貼息。水利建設貸款專款專用，利率優惠，封閉運行。對具有未來收益的經營性農田水利項目，鼓勵以未來收益或收費為擔保，發放項目收益權或收費權抵押貸款。鼓勵各金融機構加快產品和服務創新，加大融資力度，探索拓寬農村有效擔保物范圍，創新多種形式擔保的涉農信貸產品，完善信貸風險分擔機制。