旅游經(jīng)濟時代，土地怎么管？
——來自云南省的探索

□陳 剛

旅游經(jīng)濟時代，土地怎么管？
——來自云南省的探索

□陳 剛

云南省是旅游大省，旅游業(yè)是云南省支柱產(chǎn)業(yè)之一。發(fā)展旅游業(yè)是云南省建設民族文化強省、綠色經(jīng)濟強省和中國面向西南開放橋頭堡的重要戰(zhàn)略任務。

進入新世紀以來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人們對旅游的要求已從簡單的觀光游覽向休閑度假、康體娛樂等更高層次發(fā)展，這對云南旅游業(yè)發(fā)展提出了新要求，也對旅游產(chǎn)業(yè)用地政策調(diào)控提出了新的挑戰(zhàn)。

旅游產(chǎn)業(yè)用地中存在的主要問題

旅游用地規(guī)劃缺失。對旅游產(chǎn)業(yè)用地的研究與旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不相適應，使得旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃一直缺失，難以適應云南省旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效的要求。

旅游業(yè)土地利用和管理方式與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求不相適應。云南作為旅游大省，與旅游業(yè)發(fā)展相關的配套制度不健全，沒有制定旅游用地管理的相關規(guī)定，缺乏符合旅游用地特點的管理措施和辦法，旅游用地取得方式單一。

旅游建設用地供需矛盾突出。云南省旅游區(qū)數(shù)量和旅游基礎設施、旅游項目規(guī)模較大，相應的用地需求很大，導致建設用地規(guī)模指標與實際用地需求矛盾突出，給土地管理和耕地保護帶來一定壓力。

旅游用地節(jié)約集約利用水平有待提高。缺乏旅游用地節(jié)約集約的評價標準和客觀評價旅游用地集約水平的評價體系，旅游用地地均投資、產(chǎn)出水平有待提高。旅游用地項目建設有待規(guī)范。一些旅游項目規(guī)劃用地面積過大，有的項目商業(yè)地產(chǎn)比例過大，還有一些項目建設用地規(guī)模和布局不合理，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響。

旅游產(chǎn)業(yè)用地界定

（一）旅游用地特點

云南省的旅游用地具有基礎性、收益性、復合性、持續(xù)性和差異性等特點。旅游用地往往具有多種土地利用性質(zhì)，同時呈現(xiàn)多種用途特征，甚至是建設用地與非建設用地特征同時呈現(xiàn)。由于土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和土地利用總體規(guī)劃都未對旅游用地類型進行規(guī)定，因此，探索旅游用地調(diào)控政策，必須對旅游用地進行界定并與土地利用總體規(guī)劃的土地分類相銜接。

（二）旅游用地類型

旅游用地是指旅游業(yè)發(fā)展所利用的土地的總稱，包括各類用于旅游資源開發(fā)和旅游設施建設的土地。

從產(chǎn)業(yè)角度劃分

旅游直接用地。指直接提供旅游服務的用地，如景區(qū)景點、賓館飯店、旅游設施等用地。

旅游間接用地。指間接提供旅游服務的用地，如旅游商品生產(chǎn)銷售、旅游培訓等用地。

一般而言，對應到規(guī)劃分類上，直接用地包含建設用地、農(nóng)用地、未利用地等，間接用地主要是建設用地。從數(shù)量、用地規(guī)模和用地管理等方面來看，旅游直接用地是旅游業(yè)用地政策研究的主要類型。

從是否屬建設用地和土地生態(tài)性質(zhì)劃分

旅游建設用地。指旅游用地中建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括旅游專項設施用地、旅游基礎設施用地、旅游服務設施用地、旅游加工業(yè)用地和旅游管理用地，對應到規(guī)劃分類主要有建設用地中的交通水利用地、風景名勝用地和城鄉(xiāng)建設用地等。

旅游生態(tài)用地。也稱旅游非建設用地，包括自然景觀用地和旅游種植、養(yǎng)殖用地，對應到規(guī)劃分類包括農(nóng)用地與未利用地。

旅游建設用地受到建設用地指標的制約。建設用地指標直接影響旅游建設用地供給的規(guī)模，進而影響旅游業(yè)的發(fā)展。因此，受制于規(guī)劃控制和法律法規(guī)約束，旅游用地的供需矛盾，實際是旅游建設用地的供需矛盾。為做好旅游用地的調(diào)控，還應把旅游用地細化歸并到土地規(guī)劃分類。

從功能角度劃分

資源型復合功能旅游用地。包括生態(tài)游憩用地（自然風景、觀光農(nóng)業(yè)、其他生態(tài)游憩等用地）、生態(tài)文化旅游用地（風景名勝區(qū)、園林景觀等用地）、人文景觀用地、其他復合旅游用地等。對應到規(guī)劃分類表現(xiàn)為復合分類，既包括一定量的建設用地，也含有農(nóng)用地和未利用地。

經(jīng)營性主功能旅游用地。指以旅游接待為主要功能的商業(yè)經(jīng)營性旅游用地，包括酒店、商業(yè)、會議度假中心等，對應到規(guī)劃分類主要有城鄉(xiāng)建設用地、風景名勝用地等。公共設施型旅游用地。指提供公共服務的旅游基礎設施用地，包括旅游集散中心、旅游交通用地和旅游供水、供電、供氣、環(huán)保等公共設施用地。對應到規(guī)劃分類主要是交通水利用地和城市用地。

從功能上劃分的旅游用地是一種復合類，既有可直接對應到土地利用現(xiàn)狀分類和規(guī)劃分類體系的旅游用地類型，也有無法直接對應，與規(guī)劃地類表現(xiàn)為包含或被包含關系的復合類型，且常常兼有幾種類型特征。旅游業(yè)用地所具有的復合性和綜合性，成為旅游用地規(guī)劃編制和政策調(diào)控的難點。

旅游產(chǎn)業(yè)用地調(diào)控政策的探索

云南省旅游產(chǎn)業(yè)用地調(diào)控政策探索，指的是旅游直接用地的政策探索，重點是資源型復合功能旅游用地中旅游建設用地的調(diào)控。

探索旅游產(chǎn)業(yè)用地調(diào)控政策遵循的原則是：

依法依規(guī)的原則。調(diào)控政策必須符合國家法律法規(guī)和有關政策，既充分保障旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又要協(xié)調(diào)處理好旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與耕地保護、節(jié)約集約和可持續(xù)發(fā)展的關系。

因地制宜的原則。政策措施要符合云南實際，在規(guī)劃編制、供地模式、保障措施等方面探索創(chuàng)新。

有利于促進旅游經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的原則。

近年來，云南省國土資源廳在旅游產(chǎn)業(yè)用地調(diào)控方面開展了一些探索：

（一）創(chuàng)新旅游產(chǎn)業(yè)土地利用規(guī)劃體制

開展旅游用地相關研究。認真研究云南省旅游用地的特點，提出不同類型旅游用地的保障與調(diào)控措施。

編制旅游產(chǎn)業(yè)土地利用專項規(guī)劃。編制省級及重點市、縣旅游產(chǎn)業(yè)土地利用專項規(guī)劃，科學劃定旅游用地功能區(qū)，統(tǒng)籌旅游產(chǎn)業(yè)土地利用，優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)與布局，確定旅游重點項目及建設時序，促進旅游產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

創(chuàng)新旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃模式。探索建立土地利用總體規(guī)劃和旅游產(chǎn)業(yè)土地利用專項規(guī)劃定期評估和修編機制，定期（如2年）對規(guī)劃實施情況進行評估，根據(jù)評估意見及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求及時提出規(guī)劃調(diào)整方案，開展規(guī)劃修編，確保規(guī)劃對旅游產(chǎn)業(yè)用地的宏觀調(diào)控。

劃定旅游用地功能分區(qū)和規(guī)劃分區(qū)。劃分全省旅游產(chǎn)業(yè)土地利用功能區(qū)，劃定旅游產(chǎn)業(yè)允許用地區(qū)、有條件用地區(qū)、禁止用地區(qū)、擴展用地區(qū)等，強化空間管制。探索旅游用地功能復合區(qū)管理，在一個大型旅游項目范圍內(nèi)，特別是旅游建設用地比例較小、位置難以確定的旅游項目，可劃定為旅游用地功能復合區(qū)，確定復合區(qū)內(nèi)建設用地規(guī)模控制指標，具體建設用地位置根據(jù)項目實施規(guī)劃確定。

探索規(guī)劃指標動態(tài)平衡機制。控制旅游建設用地總量，優(yōu)化旅游項目結(jié)構(gòu)和布局，科學確定建設時序。經(jīng)營性主功能旅游用地，如旅游酒店、商業(yè)、會議中心等屬城鄉(xiāng)建設用地的，應嚴格控制建設用地規(guī)模。風景名勝、旅游基礎設施等用地是預期性指標，可根據(jù)實際需要并通過規(guī)定程序適當增加規(guī)模。

強化旅游產(chǎn)業(yè)用地年度計劃指標管理。適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地計劃指標比例。科學組織旅游項目用地時序，合理安排旅游用地年度計劃指標，探索適應重大旅游項目建設需求的計劃指標下達安排和核銷模式。對利用荒地、荒坡、荒灘、廢棄礦山和石漠化土地等開發(fā)的重大旅游項目，適當增加年度新增建設用地計劃指標。

積極開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進旅游項目建設。優(yōu)化旅游建設用地布局和結(jié)構(gòu)，科學安排建設用地整理，營造良好景觀，促進生態(tài)建設。探索旅游用地中的集體建設用地流轉(zhuǎn)機制，通過旅游項目開發(fā)帶動當?shù)厝罕姲l(fā)展致富。積極推進旅游用地征地制度改革，減少征地范圍，確保農(nóng)民土地收益。農(nóng)村經(jīng)營旅游項目所得收益優(yōu)先用于農(nóng)村基礎設施和公共服務設施建設、農(nóng)村集體建設用地復墾以及困難群眾的補助。

（二）建立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與耕地保護相結(jié)合的新機制

堅持保護耕地和發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。實施可持續(xù)的旅游業(yè)發(fā)展模式，使旅游業(yè)發(fā)展與耕地保護相互促進、相得益彰。積極引導旅游企業(yè)將旅游文化與農(nóng)耕文化、生態(tài)田園風光相結(jié)合，加強以農(nóng)田、蔬菜、鮮花、果園、茶園等為基礎，集觀光、體驗、休閑等為一體的農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光、“假日農(nóng)場”等農(nóng)業(yè)旅游的開發(fā)，做好旅游用地復合區(qū)內(nèi)的耕地保護工作。加大農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游區(qū)的土地整治力度，在土地整治項目上給予資金、技術(shù)及政策支持。

探索旅游建設用地使用未利用地或存量建設用地的激勵機制。構(gòu)建約束機制和激勵機制，鼓勵旅游建設用地充分利用未利用地和劣質(zhì)山地，推進山地旅游項目建設，盡量避免占用農(nóng)用地尤其是耕地，充分利用存量建設用地。制定只能利用劣質(zhì)土地或未利用土地的旅游項目目錄，適當放寬旅游用地利用劣質(zhì)土地或未利用地的進入門檻和計劃指標，制定配套的稅費優(yōu)惠政策和土地經(jīng)濟調(diào)控手段。

（三）積極探索旅游產(chǎn)業(yè)用地新方式

積極探索旅游產(chǎn)業(yè)用地新方式。探索征租結(jié)合、只轉(zhuǎn)不征、只征不轉(zhuǎn)、又征又轉(zhuǎn)等多種方式提供旅游用地機制。旅游生態(tài)用地在不改變農(nóng)用地權(quán)屬、性質(zhì)和用途的前提下，可按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民將農(nóng)用地以轉(zhuǎn)包、出租、股份合作等方式參與旅游項目開發(fā)。旅游建設用地允許農(nóng)村以合法的集體建設用地通過出租、出讓、作價出資或入股、合作、聯(lián)營等方式參與開發(fā)經(jīng)營。

開展旅游用地綜合改革試點。按照“全面探索、局部試點、封閉運行、結(jié)果可控 ”的原則，在玉溪、騰沖、大理和昆明世博新區(qū)等試點地區(qū)，選擇有代表性的旅游項目進行試點，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，根據(jù)區(qū)位和用途，探索將農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地征收兩類土地管理行為有機組合，形成旅游產(chǎn)業(yè)中建設用地、農(nóng)用地等各類用地的批地、供地、用地新機制，探索簡易、有效的土地管理和利用模式。

探索旅游產(chǎn)業(yè)用地模式和收益共享模式。按有利于促進當?shù)厝罕娫鍪罩赂坏囊螅C合使用征收、租賃、入股、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、重組、兼并等方式，探索旅游用地復合區(qū)內(nèi)旅游建設用地和旅游生態(tài)用地的不同取得方式，探索政府、旅游企業(yè)、土地所有權(quán)人與承包者的收益分配模式，如“旅游公司”、“旅游合作社”、“旅游公司+基地+農(nóng)戶 ”、“政府+旅游公司+農(nóng)戶”、“個體農(nóng)莊”等用地模式。

制定旅游用地管理辦法。研究制定旅游用地管理辦法、旅游項目用地涉及被征地農(nóng)民社會保障辦法、旅游用地土地流轉(zhuǎn)管理辦法、旅游用地使用未利用地開發(fā)管理辦法、旅游建設用地最低出讓價標準、旅游重點項目確定辦法和旅游項目指導目錄、旅游建設用地指標管理辦法、旅游用地稅費調(diào)節(jié)辦法等規(guī)范性文件，加強旅游用地調(diào)控。

建立旅游區(qū)域合作機制。鼓勵區(qū)位相近、優(yōu)勢互補的地區(qū)之間通過自主協(xié)商合作開發(fā)旅游項目，解決旅游發(fā)達地區(qū)土地供給不足、旅游落后地區(qū)資金不足以及分散開發(fā)帶來的土地低效利用與設施浪費、無序競爭等問題。

（四）探索旅游產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約用地機制

大力推進節(jié)約集約利用土地。鼓勵旅游建設用地積極挖掘現(xiàn)有建設用地潛力，盤活存量用地。探索建立旅游產(chǎn)業(yè)用地的準入條件，切實提高土地利用率，防止圈占浪費土地。推進土地供應市場化改革，規(guī)范招標拍賣掛牌出讓制度，促進集約用地內(nèi)在機制的形成；建立用地退出機制。

建立旅游項目用地準入門檻政策。制定不同地區(qū)、不同類型旅游項目建設用地準入門檻，包括投資（地均投資額）、效益（地均產(chǎn)出額）、土地利用率（建筑密度和容積率）、利用方式（如商業(yè)地產(chǎn)比重）等指標，嚴格新增用地考核。

促進旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效。以土地節(jié)約集約利用政策調(diào)控為手段，加快旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效。依據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，適時調(diào)整土地節(jié)約集約利用指標和措施，鼓勵存量旅游建設用地內(nèi)涵挖潛。

探索建立旅游產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約用地評價指標體系。建立科學的旅游用地節(jié)約集約利用評價指標體系，包括地區(qū)旅游用地節(jié)約集約利用評價指標和旅游項目用地節(jié)約集約利用評價指標，全面綜合評價旅游用地利用效率。

探索旅游用地節(jié)約集約利用動態(tài)預警機制。建立旅游用地節(jié)約集約利用動態(tài)預警機制，將旅游建設用地集約利用評價結(jié)果納入地方干部政績考核，加強監(jiān)察，監(jiān)督旅游用地節(jié)約集約利用標準的執(zhí)行，防止旅游用地粗放擴張。

（原載2010年12期《中國土地》）