旅游經濟時代，土地怎么管？
——來自云南省的探索

□陳 剛

旅游經濟時代，土地怎么管？
——來自云南省的探索

□陳 剛

云南省是旅游大省，旅游業是云南省支柱產業之一。發展旅游業是云南省建設民族文化強省、綠色經濟強省和中國面向西南開放橋頭堡的重要戰略任務。

進入新世紀以來，隨著經濟社會的快速發展，人們對旅游的要求已從簡單的觀光游覽向休閑度假、康體娛樂等更高層次發展，這對云南旅游業發展提出了新要求，也對旅游產業用地政策調控提出了新的挑戰。

旅游產業用地中存在的主要問題

旅游用地規劃缺失。對旅游產業用地的研究與旅游產業的發展不相適應，使得旅游產業用地規劃一直缺失，難以適應云南省旅游產業優化結構、轉型升級、提質增效的要求。

旅游業土地利用和管理方式與旅游產業發展要求不相適應。云南作為旅游大省，與旅游業發展相關的配套制度不健全，沒有制定旅游用地管理的相關規定，缺乏符合旅游用地特點的管理措施和辦法，旅游用地取得方式單一。

旅游建設用地供需矛盾突出。云南省旅游區數量和旅游基礎設施、旅游項目規模較大，相應的用地需求很大，導致建設用地規模指標與實際用地需求矛盾突出，給土地管理和耕地保護帶來一定壓力。

旅游用地節約集約利用水平有待提高。缺乏旅游用地節約集約的評價標準和客觀評價旅游用地集約水平的評價體系，旅游用地地均投資、產出水平有待提高。旅游用地項目建設有待規范。一些旅游項目規劃用地面積過大，有的項目商業地產比例過大，還有一些項目建設用地規模和布局不合理，對生態環境產生不良影響。

旅游產業用地界定

（一）旅游用地特點

云南省的旅游用地具有基礎性、收益性、復合性、持續性和差異性等特點。旅游用地往往具有多種土地利用性質，同時呈現多種用途特征，甚至是建設用地與非建設用地特征同時呈現。由于土地利用現狀調查和土地利用總體規劃都未對旅游用地類型進行規定，因此，探索旅游用地調控政策，必須對旅游用地進行界定并與土地利用總體規劃的土地分類相銜接。

（二）旅游用地類型

旅游用地是指旅游業發展所利用的土地的總稱，包括各類用于旅游資源開發和旅游設施建設的土地。

從產業角度劃分

旅游直接用地。指直接提供旅游服務的用地，如景區景點、賓館飯店、旅游設施等用地。

旅游間接用地。指間接提供旅游服務的用地，如旅游商品生產銷售、旅游培訓等用地。

一般而言，對應到規劃分類上，直接用地包含建設用地、農用地、未利用地等，間接用地主要是建設用地。從數量、用地規模和用地管理等方面來看，旅游直接用地是旅游業用地政策研究的主要類型。

從是否屬建設用地和土地生態性質劃分

旅游建設用地。指旅游用地中建造建筑物、構筑物的土地，包括旅游專項設施用地、旅游基礎設施用地、旅游服務設施用地、旅游加工業用地和旅游管理用地，對應到規劃分類主要有建設用地中的交通水利用地、風景名勝用地和城鄉建設用地等。

旅游生態用地。也稱旅游非建設用地，包括自然景觀用地和旅游種植、養殖用地，對應到規劃分類包括農用地與未利用地。

旅游建設用地受到建設用地指標的制約。建設用地指標直接影響旅游建設用地供給的規模，進而影響旅游業的發展。因此，受制于規劃控制和法律法規約束，旅游用地的供需矛盾，實際是旅游建設用地的供需矛盾。為做好旅游用地的調控，還應把旅游用地細化歸并到土地規劃分類。

從功能角度劃分

資源型復合功能旅游用地。包括生態游憩用地（自然風景、觀光農業、其他生態游憩等用地）、生態文化旅游用地（風景名勝區、園林景觀等用地）、人文景觀用地、其他復合旅游用地等。對應到規劃分類表現為復合分類，既包括一定量的建設用地，也含有農用地和未利用地。

經營性主功能旅游用地。指以旅游接待為主要功能的商業經營性旅游用地，包括酒店、商業、會議度假中心等，對應到規劃分類主要有城鄉建設用地、風景名勝用地等。公共設施型旅游用地。指提供公共服務的旅游基礎設施用地，包括旅游集散中心、旅游交通用地和旅游供水、供電、供氣、環保等公共設施用地。對應到規劃分類主要是交通水利用地和城市用地。

從功能上劃分的旅游用地是一種復合類，既有可直接對應到土地利用現狀分類和規劃分類體系的旅游用地類型，也有無法直接對應，與規劃地類表現為包含或被包含關系的復合類型，且常常兼有幾種類型特征。旅游業用地所具有的復合性和綜合性，成為旅游用地規劃編制和政策調控的難點。

旅游產業用地調控政策的探索

云南省旅游產業用地調控政策探索，指的是旅游直接用地的政策探索，重點是資源型復合功能旅游用地中旅游建設用地的調控。

探索旅游產業用地調控政策遵循的原則是：

依法依規的原則。調控政策必須符合國家法律法規和有關政策，既充分保障旅游產業發展，又要協調處理好旅游產業發展與耕地保護、節約集約和可持續發展的關系。

因地制宜的原則。政策措施要符合云南實際，在規劃編制、供地模式、保障措施等方面探索創新。

有利于促進旅游經濟發展和生態保護的原則。

近年來，云南省國土資源廳在旅游產業用地調控方面開展了一些探索：

（一）創新旅游產業土地利用規劃體制

開展旅游用地相關研究。認真研究云南省旅游用地的特點，提出不同類型旅游用地的保障與調控措施。

編制旅游產業土地利用專項規劃。編制省級及重點市、縣旅游產業土地利用專項規劃，科學劃定旅游用地功能區，統籌旅游產業土地利用，優化旅游產業用地結構與布局，確定旅游重點項目及建設時序，促進旅游產業集群發展。

創新旅游產業用地規劃模式。探索建立土地利用總體規劃和旅游產業土地利用專項規劃定期評估和修編機制，定期（如2年）對規劃實施情況進行評估，根據評估意見及旅游產業發展用地需求及時提出規劃調整方案，開展規劃修編，確保規劃對旅游產業用地的宏觀調控。

劃定旅游用地功能分區和規劃分區。劃分全省旅游產業土地利用功能區，劃定旅游產業允許用地區、有條件用地區、禁止用地區、擴展用地區等，強化空間管制。探索旅游用地功能復合區管理，在一個大型旅游項目范圍內，特別是旅游建設用地比例較小、位置難以確定的旅游項目，可劃定為旅游用地功能復合區，確定復合區內建設用地規模控制指標，具體建設用地位置根據項目實施規劃確定。

探索規劃指標動態平衡機制。控制旅游建設用地總量，優化旅游項目結構和布局，科學確定建設時序。經營性主功能旅游用地，如旅游酒店、商業、會議中心等屬城鄉建設用地的，應嚴格控制建設用地規模。風景名勝、旅游基礎設施等用地是預期性指標，可根據實際需要并通過規定程序適當增加規模。

強化旅游產業用地年度計劃指標管理。適當增加旅游業發展用地計劃指標比例。科學組織旅游項目用地時序，合理安排旅游用地年度計劃指標，探索適應重大旅游項目建設需求的計劃指標下達安排和核銷模式。對利用荒地、荒坡、荒灘、廢棄礦山和石漠化土地等開發的重大旅游項目，適當增加年度新增建設用地計劃指標。

積極開展城鄉統籌推進旅游項目建設。優化旅游建設用地布局和結構，科學安排建設用地整理，營造良好景觀，促進生態建設。探索旅游用地中的集體建設用地流轉機制，通過旅游項目開發帶動當地群眾發展致富。積極推進旅游用地征地制度改革，減少征地范圍，確保農民土地收益。農村經營旅游項目所得收益優先用于農村基礎設施和公共服務設施建設、農村集體建設用地復墾以及困難群眾的補助。

（二）建立旅游產業發展與耕地保護相結合的新機制

堅持保護耕地和發展旅游產業相結合。實施可持續的旅游業發展模式，使旅游業發展與耕地保護相互促進、相得益彰。積極引導旅游企業將旅游文化與農耕文化、生態田園風光相結合，加強以農田、蔬菜、鮮花、果園、茶園等為基礎，集觀光、體驗、休閑等為一體的農業生態觀光、“假日農場”等農業旅游的開發，做好旅游用地復合區內的耕地保護工作。加大農業生態旅游區的土地整治力度，在土地整治項目上給予資金、技術及政策支持。

探索旅游建設用地使用未利用地或存量建設用地的激勵機制。構建約束機制和激勵機制，鼓勵旅游建設用地充分利用未利用地和劣質山地，推進山地旅游項目建設，盡量避免占用農用地尤其是耕地，充分利用存量建設用地。制定只能利用劣質土地或未利用土地的旅游項目目錄，適當放寬旅游用地利用劣質土地或未利用地的進入門檻和計劃指標，制定配套的稅費優惠政策和土地經濟調控手段。

（三）積極探索旅游產業用地新方式

積極探索旅游產業用地新方式。探索征租結合、只轉不征、只征不轉、又征又轉等多種方式提供旅游用地機制。旅游生態用地在不改變農用地權屬、性質和用途的前提下，可按照依法自愿有償的原則，允許農民將農用地以轉包、出租、股份合作等方式參與旅游項目開發。旅游建設用地允許農村以合法的集體建設用地通過出租、出讓、作價出資或入股、合作、聯營等方式參與開發經營。

開展旅游用地綜合改革試點。按照“全面探索、局部試點、封閉運行、結果可控 ”的原則，在玉溪、騰沖、大理和昆明世博新區等試點地區，選擇有代表性的旅游項目進行試點，在符合土地利用總體規劃的前提下，根據區位和用途，探索將農地轉用、土地征收兩類土地管理行為有機組合，形成旅游產業中建設用地、農用地等各類用地的批地、供地、用地新機制，探索簡易、有效的土地管理和利用模式。

探索旅游產業用地模式和收益共享模式。按有利于促進當地群眾增收致富的要求，綜合使用征收、租賃、入股、轉包、互換、轉讓、重組、兼并等方式，探索旅游用地復合區內旅游建設用地和旅游生態用地的不同取得方式，探索政府、旅游企業、土地所有權人與承包者的收益分配模式，如“旅游公司”、“旅游合作社”、“旅游公司+基地+農戶 ”、“政府+旅游公司+農戶”、“個體農莊”等用地模式。

制定旅游用地管理辦法。研究制定旅游用地管理辦法、旅游項目用地涉及被征地農民社會保障辦法、旅游用地土地流轉管理辦法、旅游用地使用未利用地開發管理辦法、旅游建設用地最低出讓價標準、旅游重點項目確定辦法和旅游項目指導目錄、旅游建設用地指標管理辦法、旅游用地稅費調節辦法等規范性文件，加強旅游用地調控。

建立旅游區域合作機制。鼓勵區位相近、優勢互補的地區之間通過自主協商合作開發旅游項目，解決旅游發達地區土地供給不足、旅游落后地區資金不足以及分散開發帶來的土地低效利用與設施浪費、無序競爭等問題。

（四）探索旅游產業節約集約用地機制

大力推進節約集約利用土地。鼓勵旅游建設用地積極挖掘現有建設用地潛力，盤活存量用地。探索建立旅游產業用地的準入條件，切實提高土地利用率，防止圈占浪費土地。推進土地供應市場化改革，規范招標拍賣掛牌出讓制度，促進集約用地內在機制的形成；建立用地退出機制。

建立旅游項目用地準入門檻政策。制定不同地區、不同類型旅游項目建設用地準入門檻，包括投資（地均投資額）、效益（地均產出額）、土地利用率（建筑密度和容積率）、利用方式（如商業地產比重）等指標，嚴格新增用地考核。

促進旅游產業轉型升級和提質增效。以土地節約集約利用政策調控為手段，加快旅游產業優化結構、轉型升級和提質增效。依據旅游產業發展階段，適時調整土地節約集約利用指標和措施，鼓勵存量旅游建設用地內涵挖潛。

探索建立旅游產業節約集約用地評價指標體系。建立科學的旅游用地節約集約利用評價指標體系，包括地區旅游用地節約集約利用評價指標和旅游項目用地節約集約利用評價指標，全面綜合評價旅游用地利用效率。

探索旅游用地節約集約利用動態預警機制。建立旅游用地節約集約利用動態預警機制，將旅游建設用地集約利用評價結果納入地方干部政績考核，加強監察，監督旅游用地節約集約利用標準的執行，防止旅游用地粗放擴張。

（原載2010年12期《中國土地》）