國外就業促進的經驗及借鑒

劉山勛

國外就業促進的成功經驗

就業促進在國外的發展經歷了一個從職業指導到就業促進、再到全面職業咨詢的進程。西方國家主要通過政策法律、財政支持、促進公平就業、職業教育與培訓、就業援助等措施解決就業問題，積累了成功的經驗。

就業是政府的首要執政目標美國聯邦政府從1917年到1940年間出臺了一系列與勞動就業、教育、雇員服務有關的法案，并成立了與職業輔導相關的各種委員會。20世紀六、七十年代美國產業結構調整加大，結構性失業嚴重，美國政府出臺了一系列旨在加強培訓、促進就業的政策。1968年通過了《職業教育法》修正案。1973年，面對嚴重的大量普通學校畢業生就業難的問題，尼克松總統簽署了《就業培訓綜合法》，聯邦政府撥款支持職業培訓和青年培訓項目。1984年頒布了《帕金斯職業教育法》，強調將資助重點轉向提升培訓計劃、幫助困難群體、提高勞動力的技能、為促進就業服務。1998年，克林頓總統簽署了《勞動力投資法案》，其目的是 “鞏固、調整和改善美利堅合眾國中有關就業、培訓、讀寫能力和職業恢復的各種計劃”。

英國國會于1909年制定的《勞工交換法》，被認為是世界第一部就業服務立法，規定在全國各地設置勞工交換機構以幫助失業人員就業。1944年國會通過《殘疾人就業法》。1948年通過《就業與培訓法》。1974年通過了《就業和訓練法》。從1980年到1999年，英國政府修改或通過《就業法》《性別歧視法》《工資法》《勞資糾紛法》和《就業關系法》等。一個世紀以來，英國通過的比較重要的勞動法案就有66部。

歐盟于1997年通過《阿姆斯特丹條約》，首次將就業問題作為獨立的內容。同年11月，歐盟就業特別峰會確定了 “歐洲就業戰略”，提出將創業精神、提升就業能力、增加勞動者對新技術與新市場環境的適應性和男女平等就業等作為歐盟就業戰略的四大支柱，并要求各成員國每年制定《國家就業行動計劃》。

提供了強大的政府財政支持各國就業服務機構的運作、就業培訓項目的開展、職業教育和就業援助計劃等活動，都是在政府強大的財政資金支持下進行的。20世紀60年代，美國政府就開始提供資金用來開展職業教育、就業促進和建立職業中介組織。2007年，美國勞工部的就業與培訓預算是943億美元，占GDP的0.68%，占國民收入總值的0.56%，分別占聯邦政府財政收入和支出的3.9%和3.36%，這些資金要用于職業培訓與就業服務、就業援助、青年項目、失業保險、工作激勵、外勞審批等。歐盟用于就業與相關社會服務的資金高達1143.9億歐元，約合1773億美元，占其GDP總量的1.2%，占全部預算支出的9.05%，該資金遠遠高于歐盟用于教育文化的預算（122億歐元）。隨著市場的發展，社會化的私營咨詢與指導服務不斷增長。但這些完全私有化和市場化的做法，導致公眾責任弱化，就業促進的效果受到置疑。目前大多數國家的就業促進工作顯然依賴于中央或地方政府的資助。

建立了全社會的就業服務機構美國社會形成了一個比較完整的就業促進系統，除了大學、中學等教育系統的就業促進機構外，還有勞工部和教育部所設立的專門機構、各州的勞工局和就業委員會、社會職業介紹機構和就業促進社會團體等。20世紀70年代初至今，就業服務體系逐漸成為國家就業政策最直接的體現者和執行者。

英國自20世紀60年代起就逐步形成了中央—學校—學生的就業服務架構體系。英國中央勞工部設有就業事務局及其輔助機構就業事務咨詢委員會，各地還設有職業介紹所及人才服務機構，并建立了由雇主、工會、地方教育當局和教育專家各方代表按一定比例組成的人力服務委員會，人力服務委員會在各地設立了數十個地區委員會。

法國的就業促進始于20世紀初，1967年成立的國內最大的職業介紹機構——全國就業管理局，擁有850個分支機構，1996年，就業管理局在法國就業市場上所占職業介紹份額達到40%。法國的就業促進建立在一個層次分明、組織嚴密的就業促進網絡之中，由中央集中領導，依靠學校、校外咨詢機構與社會為學生提供服務。

開展了系統的職業教育和豐富的就業實踐美國1963年出臺的職業教育法案受到廣泛贊譽，該法案規定：為個體求職者在迅速發展的技術條件和復雜的經濟背景下提供正規的職業導航和培訓，以幫助他們勝任職位的要求。此后，技術培訓、商業管理等職業教育廣泛開展起來。1984年，美國頒布《卡爾.帕金斯職業技術教育法案》。大學、中等學校普遍設立就業促進機構，幫助學生認識自我，提供長期的職業咨詢服務。

在英國，中學就開設了系統的職業生涯規劃課。許多學校規定職業生涯規劃課是必修科目，除了課堂講授外，還組織心理測量，進行擇業決策、職業信息分析的訓練，觀看有關職業介紹的電影、電視，訪問大學和工作場所等。英國人力服務委員會(MSC)在1978年推出針對16～19歲的青少年的就業機會計劃，幫助青少年較系統地了解一般的職業生涯，熟悉一個特定職業；使他們有機會嘗試不同的工作，從而認識到自己適合的工作范圍，并去獲得基本的職業技能；使他們有機會接受繼續教育；向他們提供就業促進指導。

制定了完善的就業援助計劃幫助就業困難者是政府就業促進工作的重要內容。在就業援助方面，美國的職業康復計劃（Vocational Rehabilitation，VR）在提高可雇傭性（employability）方面作出了積極的貢獻，這一計劃是對那些在能力上有限制者、慢性疾病者、認知困難者、有精神問題者等有對職業產生不利影響問題的人提供服務與職業開發。20世紀早期這一服務是由一些慈善機構或公共衛生部門提供的，1917年開始，美國聯邦和各個州的職業康復局提供各種必需的服務，例如藥品、教育、心理輔導等。據統計，從1978年到1998年，職業康復計劃使美國的有效雇傭率從71%增加到88%，期間政府的服務投入增加了三倍。

啟示

近三十年來，我國的就業促進工作已經發生了巨大的變革。然而，我國勞動力資源豐富、勞動力供大于求的格局將長期存在；新成長勞動力就業、農業富余勞動力轉移就業和經濟結構調整中失業人員再就業的矛盾交織，就業的結構性矛盾突出。在就業數量和結構的雙重壓力下，借鑒國外的就業促進經驗，改革創新我國的就業促進策略，并逐步實現向全面的職業咨詢轉型，這是我國就業促進的必由之路。

經濟增長模式逐漸從經濟增長型轉變到就業增長型經濟發展戰略有兩種思路：一是經濟增長優先論，即以經濟增長為中心的發展思路。二是就業增長優先論，即以擴大就業崗位、降低失業率為最重要的目標，也是首要目標。作為發展中國家，中國長期以來都選擇以經濟增長優先的模式，但隨著市場經濟轉型、經濟結構變革、失業問題日益嚴重，必然會從“經濟增長優先型”向“就業增長優先型”轉變。特別是20世紀90年代以來，我國經濟增長、投資增長與擴大就業之間的聯系被大大削弱了。宏觀經濟政策與就業政策的改革，可以從一定程度上舒緩就業壓力，但解決失業問題的關鍵在于實現經濟增長模式從“經濟增長優先型”向“就業增長優先型”轉變。

提升我國就業預算資金的投入比例目前我國的就業預算占財政支出的比例不足0.5%，遠遠低于發達國家（美國是3.36%，歐盟是9.05%）。就業預算資金服務對象是整個社會的就業人群，職業教育與服務的內容相對于知識技能的教育更加龐大、復雜和具有長期性，所以，就業預算資金至少應該與國家教育預算的投入比例相當。而財政部在2008年年年底也發出通知，要求縣級以上政府都要在財政預算中安排就業專項資金用于促進就業。資金使用范圍被明確在9個方面，主要用于職業介紹補貼、職業培訓補貼、社會保險補貼、公益性崗位補貼、小額貸款擔保基金和小額擔保貸款貼息以及扶持公共就業服務等。

建立統一規范的人力資源市場在社會主義市場經濟條件下，應該充分發揮市場機制在就業中的基礎性作用，主要通過市場調節人力資源供求，引導勞動力自主就業。但因體制、政策以及信息技術條件等原因導致的市場分割現象仍然存在，人力資源市場在引導和促進就業方面的積極作用尚待充分發揮。黨的十七大明確提出“建立統一規范的人力資源市場”，這是黨中央著眼于全面建設小康社會、從實施人才強國和擴大就業的發展戰略高度作出的重大決策和部署，具有劃時代的深遠意義。

建立以提升就業能力為導向的職教體系黨中央、國務院高度重視職業教育，明確要求大力發展職業教育。職業教育健康發展的方向，就是要以提升就業能力為導向。它有利于準確把握學校的發展觀和質量觀，促進職業教育面向經濟建設的主戰場，加強與企業的合作。將提升就業能力作為教育的目標與歸宿，教育按內容可以劃分為知識教育、技能教育和職業教育。在小學、中學、大學、企業、政府和各種社會組織內部開展知識與技能教育的同時，還應該持續開展職業教育與培訓，以實現個人、家庭、社會的良性發展與和諧。

實現以發展權和教育權為目標的就業援助就業援助是國家采取措施，對就業困難人員實行的優先扶持和重點幫助，就業援助的對象是所有就業困難者，包括身體缺陷者、心理不適者、藥物依賴者、家庭限制者（如需要照顧老人、病人）、自然或社會災害的受害者，等等。就業困難者的就業問題是一個社會公平與人類發展問題，將提升就業困難者社會地位作為就業援助的目標，著眼于專業的社會教育和輔導，以保證就業困難者的發展權和教育權。

以國際比較的視野來看，我國的就業促進工作還有很大的差距，面臨諸多現實問題，需要政府、社會、個人協同解決。為此，我們在國家宏觀經濟政策、政府財政投入、社會觀念、服務機構、職業教育與培訓、就業援助等方面仍需不斷深化和創新，客觀分析我國的實際，借鑒國外在就業促進方面的成功經驗，逐步構建中國的職業咨詢體系，實現經濟社會的和諧發展，最終實現人的全面發展。