我國低碳經濟發展政策研究

周曉唯 張金燦

我國低碳經濟發展政策研究

周曉唯 張金燦

未來我國減排壓力將非常大。面對嚴峻的形勢,我國政府一方面需要通過政治、外交等手段參與國際減排規則的制定,為我國經濟發展、企業轉型贏得更多的時間;另一方面,我國還必須制定發展低碳經濟的長期規劃,爭取抓住“低碳經濟時代”的重要戰略機遇,走到國際低碳經濟發展的前列,實現我國經濟長期的可持續發展。

低碳經濟;可持續發展;低碳經濟發展政策;碳排放統計;碳排放考核體系

全球氣候變暖已經嚴重威脅到了人類社會的生存與發展。金融危機以來,各國都不約而同地把發展低碳經濟作為下一輪經濟增長的動力。本文擬就我國政府已經采取的政策措施為背景,探討完善我國發展低碳經濟政策的思路和對策。

一 我國發展低碳經濟已經采取的政策措施及其存在的問題

(一)我國采取的政策措施

作為一個負責任的經濟大國、世界第一大溫室氣體排放國、世界第二大能源生產國和消費國,我國高度重視全球氣候變化的問題。多年來,我國積極與其他國家、國際組織合作,采取措施應對氣候變化,并為此做了大量的工作。2007年 6月,我國政府公布了《中國應對氣候變化國家方案》,我國成了第一個制訂應對氣候變化國家方案的發展中國家。〔1〕2009年 11月,國務院常務會議明確提出: 2020年我國單位 GDP二氧化碳排放量要比 2005年下降 40%至 45%,并將這一目標作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃。會議還指出,到 2020年,我國非化石能源占一次性能源消費比重達到 15%左右,森林覆蓋面積比 2005年增加 4000萬公頃,森林儲積量比 2005年增加 13億立方米。這些數據指標的公布是我國低碳經濟領域的里程碑事件。〔2〕盡管我國低碳經濟發展起步較晚,但是,由于各級政府高度重視,我國已經采取了一些卓有成效的政策措施,具體如下:

1、完善與低碳經濟相關的法律法規。1997年11月 1日我國頒布了《節約能源法》,并于 2007年 10月 28日重新修訂;2004年 12月 29日我國頒布了《固體廢物污染環境防治法》;2005年 2月28日我國頒布了《可再生能源法》;2008年 8月29日我國頒布了《循環經濟促進法》。為了實現我國節能減排的目標,2007年國務院印發了《節能減排綜合性工作方案》,同時國家發改委還制訂了《單位 GDP能耗考核體系實施方案》,并配套出臺了《節能減排統計、監測與考核實施辦法》、《單位 GDP能耗監測、統計和考核辦法》、《主要污染物總量減排統計、監測與考核辦法》。

2、建立低碳經濟試驗區。1986年我國開始建設“國家可持續發展試驗區”,至今已經建立 58個國家級試驗區,77個省級試驗區,遍及全國90%的省、自治區、直轄市。試驗區辦公室已經初步形成了開展低碳科技示范、推動低碳城市建設的工作方案。截止 2008年底,我國已經驗收并命名的“國家生態工業示范園區”有 3家,批準建設的“國家生態工業示范園區”有 27家。2009年 5月,國家科技部社發司與中國 21世紀議程管理中心成立了低碳科技示范專家組,并研究提出了《低碳經濟科技示范區工作方案》。

3、建立低碳經濟研究中心。國家為了發展低碳經濟,成立了一系列低碳經濟研究中心。早在2008年,清華大學就建立了 “低碳經濟研究院”; 2009年 12月 10日四川大學成立了 “低碳技術與經濟研究中心”;2010年 3月對外經貿大學成立了“國際低碳經濟研究所”;2010年 3月 9日“重慶低碳研究中心”掛牌成立;2010年 3月 10日北京林業大學成立了“中國低碳經濟研究中心”;2010年 4月 2日北京交通大學“低碳研究與教育中心”正式成立。這一系列低碳經濟研究中心的建立,必然能夠極大的推動我國低碳經濟研究工作的開展。

4、設立專項資金支持可再生能源、新能源的開發利用。財政部和建設部聯合設立了專項資金支持我國發展可再生能源,財政部已經出臺了《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》。同時,為了維護我國能源安全,財政部主要從以下三個方面支持新能源的開發利用:其一,重點支持生物液體燃料、煤制油等石油替代產品;其二,重點支持風電、太陽能、淺層地能等技術成熟,近階段可以大規模煤炭替代的可再生能源;其三,重點支持太陽能光伏發電等技術先進、未來發展前景良好的項目。

5、植樹造林增加碳匯。2008年我國森林覆蓋面積 1.95億公頃,森林覆蓋率達到 20.36%,森林蓄積 137.21億立方米。對比 2004年,我國森林覆蓋面積凈增 2054.30萬公頃,森林覆蓋率上升了2.15個百分點,森林蓄積凈增 11.23億立方米。由于我國不斷人工造林,并控制毀林活動,從上世紀 80年代到 2005年,我國累計減少二氧化碳排放50多億噸。2009年 11月,我國林業局發布了《應對氣候變化林業行動計劃》,政府計劃采取措施進一步提高森林覆蓋面積,增加森林碳匯能力,并于2050年實現森林碳匯能力相對穩定。

6、淘汰落后產能。我國政府通過提高產業準入門檻、項目審批立項限制、經濟限制措施、技術改造支持等方式淘汰落后產能。截止 2008年底,我國 105萬噸自焙鋁電解產能已全部淘汰,同時還淘汰落后煉油能力 1000多萬噸、鼓風爐煉銅產能15萬噸、造紙落后產能 547萬噸、酒精落后產能94.5萬噸、味精落后產能 16.5萬噸。2008年底我國陸續出臺的十大產業調整和振興規劃也把淘汰落后產能作為重要工作內容。2010年 4月國務院發布了《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》對我國 2010年的工作做出新的部署。

(二)我國低碳經濟發展政策存在的問題

我國政府積極主動采取措施節能減排、發展低碳經濟并取得了一定的成效。我國單位 GDP能耗已經開始下降,環境污染、溫室氣體排放也得到了緩解,核能、太陽能、風能、生物能等新能源也有了一定的發展。但是,由于我國低碳經濟發展起步較晚,發展經驗不足,現在采取的政策措施還不完善,還存在一些缺陷。具體如下:

1、我國現在還沒有專門的、系統的低碳經濟發展政策。面對國際氣候變化的嚴峻形勢,我國各級政府高度重視低碳經濟的發展,并采取了一些列卓有成效的政策措施。但是,截止目前,我國采取的措施還都是短期性激勵、約束措施,還沒有把發展低碳經濟納入國家發展戰略和中長期發展規劃。另一方面,我國現在出臺的低碳經濟發展政策還主要集中在 “節能減排”方面,還不夠系統全面。低碳經濟的發展是一個系統工程,國家必須出臺專門的、系統的低碳經濟發展政策,并把發展低碳經濟納入國家發展戰略和中長期發展規劃。

2、我國現有的低碳經濟發展政策重視使用行政手段而忽視使用經濟手段。我國節能減排的壓力主要由各級地方政府承擔,中央政府把節能減排的目標分解下放到地方政府,而地方政府又通過行政指令的形式向下級政府及轄區內企業下達減排指標,通過層層指標的分解來完成減排任務。以行政手段為主的低碳經濟發展政策雖然比較直接,但是與我國建設社會主義市場經濟的目標不一致。同時,以行政手段推動低碳經濟的發展,雖然短期內很有成效,但是長期來看會產生很多副作用。

3、現有的政策措施對國有大型企業約束作用有限。對于國有大型企業,特別是國有壟斷性質的資源密集型企業來說,他們可以通過壟斷地位獲得超額利潤,并且,這些企業一般都有一定的行政地位,所以,資源環境壓力對他們的約束作用弱化,企業節能減排的內在動力和外在壓力都不大。〔3〕另一方面,政府對這些企業設定減排目標的時候存在信息不對稱,目標設定缺乏科學性,這就造成政府設定的減排目標與企業的碳排放狀況和節能減排能力不相適應,企業很難完成自己的節能減排任務。

4、我國碳排放統計、考核體系和政府監管體系還不完善,容易導致腐敗現象。我國碳排放統計、考核體系和政府監管體系還不完善,一方面,政府監管部門對企業節能減排情況監督成本相對高昂,而執行成本相對低廉,企業容易逃脫政府機構的監管;另一方面,我國節能減排采用政府行政命令的形式,企業節能減排目標由政府制定,企業節能減排情況也由政府監管,這樣,企業就容易形成向政府部門及監管人員行賄使其放松監管的動力。

5、未充分發揮財政金融政策的激勵、約束作用。我國財政金融政策對低碳經濟發展支持力度明顯不足,造成企業缺乏動力研發、使用先進的低碳技術。再則,現有的低碳設備使用成本相對高昂,企業即使買得起也用不起先進的低碳設備。這樣,當監管部門檢查時,企業就使用低碳設備,檢查過后,企業就把這些先進的低碳設備束之高閣。〔4〕

總之,我國現有的低碳經濟發展政策對地方政府、企業、個人節能減排情況約束不足。同時,由于沒有市場化運作,沒有對企業節能減排的努力給予正向激勵,企業開發低碳技術、參與低碳發展、保護社會環境等方面的積極性、主動性明顯不高。

二 完善我國低碳經濟發展政策的思路

我國是一個人均收入比較低的發展中國家,按照《京都議定書》的規定,2012年前我國并沒有減排的義務。但是,我國是一個溫室氣體排放大國。從發展階段來說,我國正處于工業化中期階段;從能源構成來說,我國主要能源是煤炭這種“高碳”能源;從產業結構來說,我國勞動密集型產業和重化工業比重較大,所以,未來我國減排壓力將非常大。〔6〕面對這樣嚴峻的形勢,我國政府一方面需要通過政治、外交等手段參與國際減排規則的制定,為我國經濟發展、企業轉型贏得更多的時間;另一方面,我國還必須制定發展低碳經濟的長期規劃,爭取抓住“低碳經濟時代”的重要戰略機遇,走到國際低碳經濟發展的前列,實現我國經濟長期的可持續發展。從現有情況來看,一方面,我國要盡快完善碳排放統計監測、分解考核體系,加強政府監管;另一方面,要采取措施鼓勵企業研發、使用先進的低碳技術。

(一)建立完善的碳排放統計考核體系和監管體系

政府對企業采用低碳技術進行監管是以政府官員的品行、能力足以勝任監管職責為前提的。但是,由于我國相關制度還不完善,監管人員有可能成為“規制的俘虜”,放松監管。要制止監管人員的徇私舞弊行為,必須對監管人員的成本收益情況進行分析。下面,我們構建了一個簡單模型對監管人員的行為選擇進行分析。

官員對企業行為進行監管涉及到三個主體,即,委托人——公共權利的所有人;代理人——公共權力的使用人,他們受委托人委托對企業行為進行監管;企業——監管的對象,他們通過行賄使監管人員放松監管。代理人和企業之間是合作博弈的關系,他們通過討價還價或者達成一種默契的方式來分配合作剩余。但是,他們之間的 “合作博弈”導致了國家低碳經濟發展目標難以實現,同時,他們的合作也對政府的聲譽造成了損害。委托人通過職能機關(紀委、檢察院等)對企業、代理人行賄受賄行為進行監管,并對他們的行為施以懲罰。我們做如下假設:其一,代理人是風險中性的,其效用可以用正常收益 w來表示,此處 w代表官員政府薪金、晉升機會等;其二,對代理人受賄行為存在一個監管機構 (紀委、檢察院等),代理人受賄行為被發現的概率為 p;其三,存在一個代理人考核系統,代理人受賄行為一旦被發現,要受到應有的懲罰,其未來的收益、晉升機會將降為零;其四,代理人符合理性經濟人的假設條件,即其會按照自己效用最大化做出行為選擇。

如果代理人履行自己的職責,對企業嚴格監管,代理人預期收益現值可以表示為:

其中,δ表示貼現因子,i=1～n表示期數,wi表示包括工資收入、晉升機會等代理人的正常收益。

如果代理人收受賄賂放松監管,設每期代理人可以得到 k額度的金錢;受賄后被國家職能部門發現的概率為 p,發現后被開除工職,代理人以后每期的正常收益降為 0。則如果該代理人收受賄賂,其預期收益現值可以表示為:

為了計算的方便,我們僅考慮代理人 2個時期的情況,即 n=2;另外,雖然代理人的收益結構比較復雜,但是我們仍然可以假設代理人每期的收益固定,即wi=w,i=1～n。則公式 1和公式 2可以表示如下:

按照理性經濟人假設,代理人收受賄賂放松監管是有條件的,如果代理人預期收益增加額Δ π = π1-π0=(1-p)(k+w)+δ(1-p)2(k+w)-(w +δw)＞0,代理人就有放松監管的動機。Δ π越大,代理人收受賄賂放松監管的動機就越強烈,政府部門對代理人進行監管的成本也就越高,因此我們可以用Δ π代表代理人收受賄賂放松監管動機的強烈程度。另Δ π分別對w、k、p求導:

1.? (Δ π)/?w=(1-p)+δ(1-p)2-1-δ＜0,說明代理人收受賄賂放松監管的動機與代理人正常收益負相關。即代理人正常收益越高,其違規動機越弱;正常收益越低,其違規動機越大。

2.? (Δ π)/?k=(1-p)+δ(1-p)2＞0,說明代理人收受賄賂放松監管的動機與代理人可受賄的金額正相關。即代理人可受賄金額度越大,其違規動機就越大;代理人可受賄金額越小,其違規動機就越小。

3.?(Δ π)/?p=-(k+w)-2δ(1-p)(k+ w)＜0,說明代理人收受賄賂放松監管的動機與代理人被發現的概率負相關。即代理人被發現的概率越大,其違規的動機越小;代理人被發現的概率越小,其違規的動機越大。

我國低碳經濟發展比較晚,雖然國家出臺了一些政策完善碳排放統計、考核體系,但是現實中還存在一些漏洞,導致監管機構和碳排放企業相互勾結被發現的幾率大為降低。所以,我國要推行低碳政策、大力發展低碳經濟,就必須完善碳排放統計、考核體系和低碳經濟監管體系。

(二)加強低碳技術的研發與應用

低碳經濟的發展必須以堅實的低碳技術基礎研發作為支撐。目前,我國低碳技術研發能力總體來說還比較低,所以,政府必須建立國家級低碳技術研發機構,加大對國家級研發機構的長期投入,整合現有的低碳技術研發資源,協調開展基礎性的、公共性的技術研發。〔7〕同時,政府還必須鼓勵有能力的企業加大低碳技術的研發,逐漸形成龐大的、系統的低碳技術研發體系。西方發達國家低碳經濟發展的時間比較長,相關的技術也比較先進、成熟,我國可以引進消化吸收國際上比較先進的低碳技術,并在此基礎上進行創新。按照《京都議定書》的規定,西方發達國家應該遵循清潔發展機制 (CDM)向發展中轉讓低碳技術。但是由于低碳技術是西方發達國家保持國際競爭優勢地位的基礎,他們很少向發展中國家轉讓先進的低碳技術,即使轉讓,發展中國家也必須按照國際價格出資購買〔8〕。再則,一項新技術剛投入使用時邊際成本相當高昂,發展到后期,邊際成本就會大幅度的降低,但是,從技術引入到技術成熟,被稱為“死亡谷”階段,如果沒有外部力量的支持,該技術很難持續發展。

最近幾年,我國加大了對低碳技術研發的投入,產生了一批重要研究成果,同時,通過國際合作我國也引進了一些先進的低碳技術。但是,這些先進的低碳技術還處于技術儲備狀態,還沒有應用到生產企業的實踐中。那么,如何才能促使企業應用到生產實踐中呢?針對這一問題,我們建立一個簡單的企業投資決策模型來進行分析。

我們假設市場上存在先進的低碳技術,企業采用該低碳技術需要投入固定資本 K,企業投產以后每期產量為Q,Q=AKβ,其中Q為常量,K為資本投入量,A、β為常數,A表示技術參數,β＞1時規模報酬遞增,1＞β＞0時規模報酬遞減,β=1時規模報酬不變,假定商品市場價格為 P,則每期產值 Y=PQ=AKβP。另外,我們假設碳市場價格為 C,如果企業采用低碳技術,政府會在一定年限內對該企業實行稅收優惠,優惠率為 T。則企業如果收回投資,必須滿足:

其中,λ表示貼現率,n表示企業經營生命周期,t表示政府對企業實施稅收優惠的時間,t＜n,即政府稅收優惠期不會長于企業經營生命周期。

當β≠1時,根據 (1)式我們可以解得:

當β=1時,根據 (1)式我們可以解得:

下面,我們分析政府實施稅收優惠期限長短對企業投資水平的影響。我們僅僅在β≠1狀態下進行討論。我們假設政府實施稅收優惠期限分別為 t1年和 t2年,且 t1＜t2。下面我們比較 K1和 K2的大小,(我們假定 K1,K2＞1)。

根據 (2)式我們可得:

根據函數的單調性,我們可以推出 K1＜K2,即政府對采用低碳技術的企業稅收優惠時間越長,企業使用低碳技術的積極性越高,企業固定資本投入越多。企業是以利潤最大化為經營目標的,如果企業能夠主動采用先進的低碳技術,必然滿足該企業采用低碳技術不會對企業利潤產生負面的影響。西方發達國家的經驗告訴我們,盡快建立碳交易市場,充分發揮國家財政的作用,可以有效激勵低碳經濟的發展。

三 我國發展低碳經濟的政策建議

1、建立完善的碳排放統計、考核體系。國家如果要保證低碳政策的有效實施就必須建立完善的統計、檢測、評價、考核體系。政府需要研究碳排放統計監測技術,對企業節能減排狀況能夠量化。同時政府還應該加強對碳排放數據的收集,建立完善的能源消費和碳排放統計數據庫,把地方中小企業和農業碳排放情況納入統計數據庫。政府還需要對我國碳減排潛力、減排成本、減排效率進行研究,使政府制定的減排目標更加科學合理。條件合適的時候,政府還應該對全國碳排放和碳匯情況進行普查,掌握國家碳排放最新的數據。

2、完善監管體系,加強政府監管。為了使政府監管能夠發揮最大的效果,我國有必要建立多元化的監管體系。該多元化的監管體系行政隸屬上必須獨立于地方行政機構,無論是工資待遇,還是人事任命,都不受地方政府的干涉。另外,為了防止出現企業向政府權利尋租,導致 “規制的俘虜”,新建立的監管體系必須吸收社會上的監督力量。對不能盡職盡責的監管人員要嚴厲懲罰:一方面,要增加懲罰的力度,一旦發現,要嚴懲不待;另一方面,要發揮媒體、社會的監督作用,增加監管人員執法的透明度和違法的難度。

3、盡快建立碳交易市場。低碳經濟的發展有賴于低碳技術、低碳產業的創新。國際經驗表明,碳交易市場可以有效促使低碳技術的研發、低碳產業的創新。碳交易是發展低碳經濟的動力機制和運行機制。碳交易將金融資本和實體經濟聯系起來,通過金融資本的力量推動實體經濟的發展。目前,碳排放第三方認證、碳交易國際規則的制定等,都由西方發達國家控制著,我國必須盡快建立國內碳交易市場,爭取以后在碳交易市場體系中能夠占據領導地位。從我國實際來說,首先,必須構建一套規范碳交易市場的法律法規體系;其次,需要構建真實的強大的信息平臺和碳交易試驗平臺;再則,要鼓勵全國區域中心建立區域性的碳交易市場;最后,在碳交易區域發展和國際合作的基礎上構建全國統一的碳交易市場體系。總之,要通過建立成熟碳交易市場的形式掌握國際碳交易定價權,促進我國低碳經濟的發展。

4、發揮國家財政政策的調節作用。行政手段雖然比較簡單、直接,但是執行成本相對比較高昂。我國可以借鑒發達國家的經驗,發揮財稅政策的激勵、約束作用。企業都是以利潤最大化為經營目標的,如果使用低碳技術會增加企業成本、減少企業利潤,企業就沒有使用低碳技術的積極性和主動性。筆者認為,我們可以借鑒歐美發達國家的經驗,按照能源含碳量和發熱量的不同對企業開征不同稅率的碳稅,低碳能源的稅負相對低于高碳能源的稅負,同時,對積極研發低碳技術、生產低碳設備的企業實行稅收減免政策,對積極使用先進技術和低碳設備的企業實行稅收優惠政策。針對企業發展低碳經濟面臨資金不足、市場有限等難題,政府可以通過實施兩部收費制、碳排放認證制度、第三方融資等政策工具鼓勵企業進行低碳設備固定資產投資,保障先進的低碳設備正常運轉,激勵企業對低碳環保產業和新能源新技術的研發和應用。

〔1〕馮之浚,牛文元.低碳經濟與科學發展 〔J〕.中國軟科學,2009,(08).

〔2〕馮之浚,周榮,張倩.低碳經濟的若干思考 〔J〕.中國軟科學,2009,(12).

〔3〕宋德勇,盧忠寶.我國發展低碳經濟的政策工具創新 〔J〕.華中科技大學學報 (社會科學版),2009,(03).

〔4〕郭代模,楊舜娥,張安寧.我國發展低碳經濟的基本思路和財稅政策研究 〔J〕.經濟研究參考,2009,(58).

〔5〕夏先良.碳關稅、低碳經濟和中美貿易再平衡 〔J〕.國際貿易,2009,(11).

〔6〕金樂琴,劉瑞.低碳經濟與中國經濟發展模式轉型 〔J〕.經濟問題探索,2009,(01).

〔7〕徐冬青.發達國家發展低碳經濟的做法與經驗借鑒 〔J〕.世界經濟與政治論壇,2009,(06).

〔8〕任力.低碳經濟與中國經濟可持續發展 〔J〕.社會科學家,2009,(02).

(本文責任編輯 王云川)

F062.2

A

1004—0633(2011)02—042—05

陜西師范大學“211”重點項目課題《中國特色的社會主義市場經濟發展經濟學研究》、陜西師范大學重點項目課題《法律的經濟學分析》。

2010—09—08

周曉唯,博士,陜西師范大學國際商學院教授,博士研究生導師,研究方向:制度經濟學,法經濟學;

張金燦,陜西師范大學國際商學院碩士研究生,研究方向:制度經濟學,法經濟學。陜西西安 710062