關(guān)于中國旅游發(fā)展的理性思考

張廣瑞

(中國社會(huì)科學(xué)院 旅游研究中心，北京100836)

關(guān)于中國旅游發(fā)展的理性思考

張廣瑞

(中國社會(huì)科學(xué)院 旅游研究中心，北京100836)

中國的旅游業(yè)是改革開放政策的產(chǎn)物，在過去的30多年中有了長(zhǎng)足的發(fā)展，逐漸成為國家重要的產(chǎn)業(yè)。隨著改革的不斷深化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，國家關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展的政策和戰(zhàn)略在不斷地調(diào)整。文章在對(duì)中國旅游業(yè)的國際地位和近年來旅游發(fā)展政策沿革客觀分析的基礎(chǔ)上，提出了旅游產(chǎn)業(yè)定位和三大市場(chǎng)優(yōu)先順序的新思路，并對(duì)中國未來旅游發(fā)展戰(zhàn)略、管理體制改革、旅游業(yè)的對(duì)外開放、公共旅游服務(wù)體系的建設(shè)以及特定旅游業(yè)態(tài)的發(fā)展提出了具體的意見與建議。

中國旅游;旅游政策;旅游發(fā)展戰(zhàn)略

一、引言

新中國成立后，中央政府就開始設(shè)立接待海外華僑、華人以及外國人的機(jī)構(gòu)，先后有中國華僑旅行社、中國國際旅行社和中國旅行社在一些城市出現(xiàn)，承擔(dān)著主動(dòng)宣傳新中國、廣泛結(jié)交海外朋友等重要的使命。盡管從現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)來看，雖然這些旅行社的數(shù)量以及接待的海外到訪人次數(shù)非常有限，但是作為民間外交的一種重要形式，收到了良好的效果。改革開放以后，中國的旅游事業(yè)逐漸變成了旅游產(chǎn)業(yè)，其功能也發(fā)上了根本性的變化。這是時(shí)代的需要，也是改革開放政策的必然產(chǎn)物。今天的旅游業(yè)與建國之后前30年的情況不可同日而語，這是不言而喻的。中國的改革還在不斷深入，國家所面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了巨大的變化，旅游業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)一樣，也需要根據(jù)變化了的形勢(shì)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，制定新的發(fā)展計(jì)劃和策略。本文試圖評(píng)價(jià)中國旅游業(yè)在世界的地位，審視國家關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展政策與戰(zhàn)略，并針對(duì)未來旅游發(fā)展的一些問題提出建議。

一、理性地判斷中國旅游業(yè)的國際地位：旅游大國與旅游強(qiáng)國

中國旅游業(yè)的真正崛起是改革開放政策實(shí)施之后。自上個(gè)世紀(jì)80年代以后，旅游被確定為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，80年代中期它以一個(gè)新型產(chǎn)業(yè)列入國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃。1998年，中共中央做出了把旅游業(yè)列為國民經(jīng)濟(jì)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的決策。在本世紀(jì)之初，國家旅游局即認(rèn)定中國“實(shí)現(xiàn)了從‘旅游資源大國’向‘亞洲旅游大國’的跨越”，2001年國家旅游局編制的《中國旅游業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃和2015年、2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確指出，要在21世紀(jì)前20年實(shí)現(xiàn)“從旅游資源大國到亞洲旅游大國的基礎(chǔ)上，繼續(xù)開拓奮進(jìn)，實(shí)現(xiàn)從亞洲旅游大國向世界旅游強(qiáng)國的歷史跨越”①中華人民共和國國家旅游局：《中國旅游業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃和2015年、2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要(總體篇)》p35，2001年，中國旅游出版社。。簡(jiǎn)單地說，就是從世界“旅游大國”向世界“旅游強(qiáng)國”邁進(jìn)。

那么，中國現(xiàn)在是不是世界“旅游大國”呢?答案：是，也不是。

“旅游大國”。人們都愿意稱中國為世界旅游大國，其依據(jù)是聯(lián)合國世界旅游組織(UNWTO)近年來所公布的旅游統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。的確，自1995年以來，在入境旅游接待人次數(shù)和旅游收入方面，中國已經(jīng)進(jìn)入了世界前十名，甚至躍居第四的位置，在亞洲來說，肯定是名列榜首。從這個(gè)角度說中國是個(gè)“旅游大國”似乎沒有什么不妥。確實(shí)，過去30年的時(shí)間里，中國的旅游業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，這也是舉世矚目的。然而，實(shí)事求是地說，中國旅游業(yè)目前取得的成績(jī)似乎還沒有太多值得驕傲的資本。長(zhǎng)期以來，我們習(xí)慣了縱向比較，即自己與自己比來看進(jìn)步，看發(fā)展，看成績(jī)。其實(shí)，中國旅游目前的這個(gè)位次是個(gè)接近比較正常的體現(xiàn)，而以往的位次則是太低了，是不正常的，僅此而已。今天，則要求我們進(jìn)行橫向比較，把自己放到整個(gè)世界范圍里，冷靜客觀地判斷中國旅游業(yè)的地位。

(一)旅游統(tǒng)計(jì)：絕對(duì)量不小，但就國家規(guī)模而言，算不上大

——從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)本身分析。現(xiàn)在，政府部門公布的旅游相關(guān)數(shù)據(jù)主要是三個(gè)市場(chǎng)的變化，即入境旅游、國內(nèi)旅游與出境旅游②本文選用了到2008年的數(shù)字，主要是因?yàn)榇饲皣H旅游發(fā)展比較正常，而2008年以后受全球金融危機(jī)的影響，情況發(fā)生了很大變化，不具備典型性。作者說明。。

作為“入境旅游業(yè)實(shí)績(jī)”，有三套數(shù)據(jù)，入境旅游人數(shù)，入境過夜旅游人數(shù)和國際旅游(外匯)收入。其中，所謂的入境旅游人數(shù)是個(gè)模糊概念，實(shí)際上，這只是國家口岸記錄的入境人次數(shù)，包括所有的人。嚴(yán)格地說，這并非入境“旅游”人數(shù)，只是入境人次數(shù)，這個(gè)數(shù)字看起來頗為龐大，但它并不反映我國旅游發(fā)展的實(shí)際。尤其是在這個(gè)數(shù)據(jù)中，香港和澳門人的比重保持在80%左右(見表1)。這個(gè)數(shù)據(jù)之所以龐大，是因?yàn)檫@兩個(gè)特別行政區(qū)的居民當(dāng)日往返的跨境活動(dòng)，而且主要的也不是跨境旅游活動(dòng)，這是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。很多國家在旅游數(shù)據(jù)中，往往會(huì)把這些不具有旅游統(tǒng)計(jì)意義的數(shù)據(jù)剔除。

另外一組數(shù)據(jù)是入境過夜旅游人數(shù)。這個(gè)數(shù)字是剔除了上一組數(shù)據(jù)中當(dāng)日往返的過境人次數(shù)和不屬于“旅游者”定義的人數(shù)，這個(gè)數(shù)據(jù)可以認(rèn)為是入境旅游人次數(shù)。這個(gè)數(shù)字一般只相當(dāng)于總?cè)刖橙舜螖?shù)的40%。如果再把港澳臺(tái)的數(shù)據(jù)剔除，真正的外國入境過夜旅游者的人次數(shù)僅僅相當(dāng)于入境過夜旅游人數(shù)的25%-40%左右，最多相當(dāng)于入境總?cè)舜螖?shù)的15%(見表2)。這個(gè)數(shù)字無論如何不算太大了。

國際旅游的外匯收入是衡量入境旅游業(yè)績(jī)的另外一個(gè)重要數(shù)據(jù)。從可比的數(shù)據(jù)來看，自1998年到2008年，增長(zhǎng)了2.5倍，超過400億美元。但是，這個(gè)數(shù)據(jù)和中國國民經(jīng)濟(jì)、國際貿(mào)易和國家外匯儲(chǔ)備總量來說，顯然是個(gè)很小的數(shù)據(jù)。僅僅從外匯收入的規(guī)模來評(píng)估旅游業(yè)的重要性也是構(gòu)成旅游業(yè)得不到國家充分重視的重要原因之一。

——就絕對(duì)數(shù)據(jù)的橫向比較。就現(xiàn)有的數(shù)據(jù)與世界一些國家相比較，有些數(shù)據(jù)也存在著很大的差距。雖然中國在入境旅游人次數(shù)上排位第四，但與排位第一的法國相比，只相當(dāng)于它的66.8%;在旅游外匯收入上，中國排位第五，與排位第一的美國相比，只相當(dāng)于它的43%(這里選擇了2007年的數(shù)據(jù)，這是因?yàn)?008年及以后的數(shù)據(jù)受金融危機(jī)的影響有一定的偏差)。

——就國家規(guī)模來比較，無論是按國土面積還是人口總量來平均，中國的數(shù)字就更顯得微乎其微了。

2007年，中國入境旅游者的接待量只是香港接待量的3倍，澳門的4倍，馬來西亞的2.6倍。中國的入境旅游收入420億美元，只相當(dāng)于香港的3倍，泰國的2.7倍，這恐怕也算不上太多。

再說出境旅游，世界上非常喜歡目前我們公布的那個(gè)模糊的數(shù)據(jù)，2007年出境人次數(shù)為4095萬。然而，仔細(xì)一推敲，這個(gè)數(shù)字又是個(gè)不小的泡沫，其中大陸到香港和澳門訪問的數(shù)字高達(dá)2890萬，占70.6%，而且沒有明確的數(shù)字表明不過夜人次數(shù)的比例(從澳門的統(tǒng)計(jì)數(shù)字來看，2007年到澳門的人次數(shù)為 14，866，391，其中不過夜者達(dá)7，427，450，將近 50%;同期，大陸到香港的人次數(shù)為15，485，789)。一個(gè)洋洋13億人口的大國，每年有1200萬為各種目的出國的人次數(shù)，絕非是個(gè)大數(shù)，而其中真正的旅游者更顯得不多了。目前某些人擔(dān)心的外匯流失恐怕有些危言聳聽。同年，根據(jù)世界旅游組織的統(tǒng)計(jì)，中國的出境旅游花費(fèi)為298億美元，相當(dāng)于香港的兩倍，但不足英國的一半，僅占德國的36%，占美國的40%。而中國大陸的人口則相當(dāng)于香港的188倍，英國的21倍，德國的16倍。中國大陸人均出境花費(fèi)只有23美元，不足世界平均水平130美元的1/5，還不足俄羅斯聯(lián)邦的15%，更不用說其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小國了①有關(guān)2007年的數(shù)據(jù)引自UNWTO：Tourism Highlights 2008 edition。(見表4)。如此說來，也就不算多了。

表1 中國入境旅游人數(shù)統(tǒng)計(jì)

表2 入境人次數(shù)與過夜人次數(shù)的對(duì)比

表3 2007年世界十大旅游目的地入境旅游相關(guān)數(shù)據(jù)比較

表4 2007年世界十大旅游客源國比較

至于國內(nèi)旅游的統(tǒng)計(jì)，目前是世界上的一個(gè)難題，幾乎沒有哪個(gè)國家有真正完善的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，何況中國到目前為止，甚至還沒有明確的統(tǒng)計(jì)口徑，有些數(shù)字沒有真正的統(tǒng)計(jì)意義，只是一種說法，或估計(jì)。一個(gè)簡(jiǎn)單的人次數(shù)，既沒有逗留時(shí)間，也沒有旅行距離的限定，沒有什么可比性。如果把各省市的數(shù)字相加，總數(shù)不知道和全國的總數(shù)是個(gè)什么關(guān)系。就拿目前公布的數(shù)據(jù)來說，全國人均國內(nèi)旅游次也不過1.3，顯然還處于在一個(gè)非常低的水平。因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家的人均旅游次數(shù)多在7-8。

(二)國家旅游競(jìng)爭(zhēng)力：排位居中，但許多單項(xiàng)指標(biāo)偏低，維持相對(duì)容易，而提升困難頗多

自2007年以來，世界經(jīng)濟(jì)論壇(WEF)連續(xù)發(fā)布關(guān)于世界各國旅游競(jìng)爭(zhēng)力的報(bào)告。這個(gè)報(bào)告不是簡(jiǎn)單的國家旅游規(guī)模的排序，而是通過一系列指數(shù)的分析做出的國家旅游競(jìng)爭(zhēng)力的綜合評(píng)價(jià)，主要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來自聯(lián)合國或其他國際組織①根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇關(guān)于該報(bào)告的技術(shù)說明和資料來源的介紹，報(bào)告的主要資料來源包括聯(lián)合國世界旅游組織、世界貿(mào)易組織、世界銀行、國際自然保護(hù)聯(lián)盟、世界衛(wèi)生組織、世界旅游理事會(huì)、國際航空運(yùn)輸聯(lián)合會(huì)、國際電信聯(lián)合會(huì)、聯(lián)合國教科文組織、國際會(huì)議協(xié)會(huì)、聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展會(huì)議以及國際公認(rèn)的商業(yè)機(jī)構(gòu)如博斯管理咨詢公司、德勤審計(jì)公司和維薩卡國際公司等。。雖然，很難說這些數(shù)據(jù)收集和評(píng)價(jià)的體系完全科學(xué)可靠，但是具有一定的可比性，至少為我們判斷中國旅游發(fā)展在國際社會(huì)中的地位和水平，或者說，對(duì)我們的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)的評(píng)價(jià)提供了一個(gè)衡量的標(biāo)尺。

從近三年來《旅游競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》的數(shù)據(jù)來看，中國的旅游競(jìng)爭(zhēng)力在不斷上升，已經(jīng)從2007年的71位(在124個(gè)國家和地區(qū)中)，上升到2008年代的62位(在130個(gè)國家中)，進(jìn)而再上升到2009年的47位(在133個(gè)國家中)，是在世界范圍內(nèi)位次上升最快的國家之一。但目前的這個(gè)排位雖然已經(jīng)從原來的中等偏下上升到中等偏上，躋身于前50名之中，但仍然屬于中等，這與中國的國際地位是不太相稱的。在世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的200年全球競(jìng)爭(zhēng)力的報(bào)告中，中國在全世界排行榜上名列29位，而在2004-2006年間一直是在44-54位之間，直到 2007年才升至 34，2008年再升到30位①資料來源于世界經(jīng)濟(jì)論壇(WEF)最近幾年的全球競(jìng)爭(zhēng)力年度報(bào)告(The Global Competitiveness Reports)。。

在2007年世界經(jīng)濟(jì)論壇第一次旅游競(jìng)爭(zhēng)力排行榜中，中國排位第71名，當(dāng)時(shí)參與排行的國家共124個(gè)，這顯然是中等偏下的，即使是在亞洲和大洋洲國家中，中國也只是排在了中間的位置。在2008年排行榜上，中國的位次有所提升，在全世界130個(gè)國家中，排序?yàn)?2，這只能看作是個(gè)中游的水平。2009年的情況變化最大。中國的排位從上一年的62(國家總數(shù)為130個(gè))提升到47(國家總數(shù)為133個(gè))，提升了15個(gè)位次。在亞太地區(qū)25個(gè)國家中的排位第10②資料來源為世界經(jīng)濟(jì)論壇(WEF)最近幾年旅游競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告(The Travel＆Tourism Competitiveness Reports)。。

不過值得注意的是，這還不能僅僅看在競(jìng)爭(zhēng)力排行榜上的綜合指數(shù)的排位，從單項(xiàng)指標(biāo)的排位情況，更能看出我國旅游發(fā)展的一些問題所在。從這三年的分項(xiàng)指標(biāo)上來看，中國旅游競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)勢(shì)指標(biāo)主要是在資源稟賦上，如世界自然遺產(chǎn)地與文化遺產(chǎn)地的數(shù)量、初級(jí)教育的在校生數(shù)量、民航可供座位公里數(shù)以及參加國際旅游會(huì)展的次數(shù)等很少幾個(gè)方面，2009年新增了一個(gè)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)出口指標(biāo)，中國名列第一。但是，中國的弱勢(shì)則主要體現(xiàn)在環(huán)境的可持續(xù)、環(huán)境質(zhì)量、對(duì)外開放、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游者流動(dòng)的自由度等方面。從大類上看，旅游的管理框架、資源以及商業(yè)環(huán)境都有所提升，但從小類指標(biāo)上看，多數(shù)還是排的位次靠后，而旅游價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)力作為中國的一個(gè)強(qiáng)項(xiàng)則是年年下降的。以下是最近三年單項(xiàng)指標(biāo)排行榜中把排位在前十名的和百名之后的單項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行一下比較。

表5 中國旅游競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)勢(shì)比較(單項(xiàng)指標(biāo)前十名者)

表6 中國旅游競(jìng)爭(zhēng)力弱勢(shì)比較(單項(xiàng)指標(biāo)在100名之后者)

從這個(gè)排行榜上可以看到，中國旅游競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)項(xiàng)多體現(xiàn)在國家的規(guī)模上，如世界遺產(chǎn)地的數(shù)量、航空的座位公里數(shù)以及已知物種數(shù)量和初級(jí)教育在校生人數(shù)等，而其弱項(xiàng)則體現(xiàn)在環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和對(duì)外開放程度上。很顯然，前者是個(gè)存量維持的問題，相對(duì)來講比較容易;而后者則是個(gè)提升的問題，相對(duì)來講要困難得多。

(三)國家的形象：自我的感覺與國際的認(rèn)知存在著較大的差距

新中國誕生60年來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面都有了翻天覆地的變化，所取得的成就是舉世公認(rèn)的。改革開放政策實(shí)施30年來，中國國民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度更是有目共睹，面對(duì)影響深重的全球性金融危機(jī)，中國的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展更令世界矚目和羨慕。這是事實(shí)。但是，我們還必須冷靜地認(rèn)識(shí)到，盡管中國有了長(zhǎng)足的發(fā)展，和自己比有了很大的進(jìn)步，但畢竟是個(gè)發(fā)展中的一個(gè)人口大國，無論是經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是軟實(shí)力，距離世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國還有很大的距離，國家的總體形象還有許多改善的地方，在這一點(diǎn)上，我們自己的感覺可能和國際社會(huì)存在差距。

國際上有個(gè)FutureBrand機(jī)構(gòu)，到2009年連續(xù)5年發(fā)布“國家品牌指數(shù)報(bào)告”，發(fā)布國家品牌的排行榜。這個(gè)結(jié)果是游客調(diào)查、專家評(píng)審和結(jié)合相關(guān)研究成果而得出來的。對(duì)其結(jié)果的權(quán)威性和科學(xué)性權(quán)且不進(jìn)行評(píng)判，但是從近兩年發(fā)布的國家品牌排行榜的分析，可以對(duì)國際社會(huì)對(duì)中國的國家形象的認(rèn)知有個(gè)清晰的了解①2010年的中國國家品牌的排位有了很大的變化，由2009年的48位降到了56位。據(jù)該機(jī)構(gòu)的解釋說，對(duì)中國來說，奧林匹克的效應(yīng)似乎沒有持續(xù)多久，因?yàn)?010年在后哥本哈根環(huán)境影響和對(duì)谷高調(diào)歌審查之戰(zhàn)帶來了公共關(guān)系的挑戰(zhàn)。對(duì)政治自由感知的下降對(duì)本年度排位產(chǎn)生了重要的影響。盡管中國晉升為第二大經(jīng)濟(jì)體但品牌排位下降的事實(shí)表明，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)并不保證其品牌的實(shí)力。。

其一是，總體排位次偏低。中國作為一個(gè)發(fā)展中的大國，但其品牌在排行榜的位置卻相當(dāng)?shù)停?008年在78個(gè)國家中排位第56，而在2009年102個(gè)國家中僅名列48。雖然相比之下這兩年的位次有了不小的上升，但充其量是從低到了中等略微偏上。而在2008年亞洲19個(gè)國家中排行13。這個(gè)機(jī)構(gòu)在其2008年的報(bào)告中提及，從國家內(nèi)部的評(píng)價(jià)來看，“奧運(yùn)會(huì)是展示中國人對(duì)其歷史、進(jìn)步和對(duì)未來期望而驕傲的櫥窗。今天的中國具有強(qiáng)烈的命運(yùn)感——相信這個(gè)國家一定能夠提升到超級(jí)大國的地位，并將在世界事務(wù)中發(fā)揮越來越有影響的作用”，但從國家外部的評(píng)價(jià)來看，中國的國家品牌表現(xiàn)為“低水平的成熟”。

其二是，單項(xiàng)指標(biāo)更顯差距。關(guān)于品牌的排行是由29個(gè)子項(xiàng)構(gòu)成①2009年國家品牌子項(xiàng)指標(biāo)分別是：真實(shí)性(authenticity)、歷史(history)、藝術(shù)與文化(art＆culture)、度假地與住宿設(shè)施選擇(resort＆lodging options)、旅行輕松(ease of travel)、安全(safety)、休息與放松(rest＆ relaxation)、風(fēng)光秀麗(natural beauty)、海濱(beach)、夜生活(nightlife)、購物(shopping)、美食(fine dining)、戶外活動(dòng)與運(yùn)動(dòng)(outdoor activities＆ sports)、當(dāng)?shù)厝擞焉?friendly locals)、家庭(families)、錢花所值(value for money)、新秀(rising star)、生活標(biāo)準(zhǔn)(standard of living)、理想的生意之所(ideal for business)、做生意做方便(easiest to do business in)、開展生意的新國家(new country for business)、會(huì)議(conferences)、商務(wù)旅游延伸(extend a business trip)、政治自由(political freedom)、最宜居住(most like to live in)、高質(zhì)量的產(chǎn)品(quality products)、愿意訪問/重訪(desire to visit/visit again)、先進(jìn)技術(shù)(advanced technology)和環(huán)境意識(shí)(environmentalism)。。2009年中國在29個(gè)子項(xiàng)指標(biāo)中，只有4項(xiàng)被列入前10名之中，即歷史(位居第6)、藝術(shù)與文化(位居第8)、理想的生意之地(位居第7)和后起之秀(位居第2)。也許人們不會(huì)想到，在當(dāng)?shù)厝说挠押?friendly locals)、戶外活動(dòng)與體育、休息與放松、環(huán)境保護(hù)意識(shí)、旅行便捷、夜生活、度假地與住宿設(shè)施、政治自由度、生活標(biāo)準(zhǔn)等子項(xiàng)的排位均在50之后，其中環(huán)境保護(hù)意識(shí)、休息與放松和旅行的便捷度竟在80名之后。

其三是，最近兩年的排行多是基于奧運(yùn)會(huì)的影響。奧運(yùn)會(huì)的舉辦對(duì)中國的國家品牌產(chǎn)生了正面的影響，從原來的56位升至48位。尤其是媒體對(duì)奧運(yùn)會(huì)的報(bào)道，使中國的知曉度和熟悉度大大提高，有更多的人對(duì)中國旅游發(fā)生興趣，或者準(zhǔn)備到中國旅游。但是，奧運(yùn)會(huì)的影響也并非完全是正面的，對(duì)環(huán)境污染、簽證限制、基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)環(huán)境以及百姓的生活水平等方面評(píng)價(jià)較前下降了，希望訪問或重訪中國的子項(xiàng)排序反而下降了許多。這個(gè)報(bào)告在分析奧運(yùn)會(huì)對(duì)中國國家品牌影響后的結(jié)論是：“中國如何認(rèn)識(shí)其弱點(diǎn)和利用近期的改善將決定著目前強(qiáng)勁勢(shì)頭是繼續(xù)還是減緩”②FutureBrand：Country Brand Index 2008。。

(四)支柱產(chǎn)業(yè)地位的確定：可能性有多大

長(zhǎng)期以來，我們引以驕傲的另一個(gè)概念是，全國已有24個(gè)省(區(qū)、市)將旅游業(yè)確定為支柱產(chǎn)業(yè)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)③這個(gè)說法在國家旅游局領(lǐng)導(dǎo)的講話中多次出現(xiàn)，2006年1月10日國務(wù)院副總理吳儀在全國旅游工作會(huì)議上的講話中也引用了國家旅游局的說法。。也就是說，全國已經(jīng)有2/3以上的省級(jí)行政區(qū)把旅游業(yè)確定了這樣的目標(biāo)。然而，在很多情況下，這都是一些說法，缺乏嚴(yán)格的限定，更不用說可比性的口徑了。到底什么是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的最低標(biāo)準(zhǔn)，到底如何判斷旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)范圍和經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，政府都沒有一個(gè)明確的計(jì)算方式。按理說，如果全國有這么多省市自治區(qū)都把旅游確定為支柱產(chǎn)業(yè)，甚至已經(jīng)是支柱產(chǎn)業(yè)，而且這些省份大多是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，依照這個(gè)邏輯，旅游業(yè)必將是中國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)或已經(jīng)成為支柱產(chǎn)業(yè)，這顯然是缺乏根據(jù)的。對(duì)中國這樣一個(gè)大國，看來也是不大可能的。至少要為這些判斷提供令人信服的數(shù)據(jù)。也正是這個(gè)原因，各相關(guān)省市自治區(qū)在發(fā)展戰(zhàn)略的制定上，還基本上停留在“說法”上，并沒有落實(shí)到具體的政策和策略上。2009年底，國務(wù)院41號(hào)文件④國務(wù)院〔2009〕41號(hào)文件為《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，2009年12月1日發(fā)布。中明確地提出，“把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)”，這可理解為是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)，目前離這一目標(biāo)還有相當(dāng)大的距離。而且，必須還得提醒一句，旅游業(yè)作為中國這樣一個(gè)大國的國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)是存在著一定風(fēng)險(xiǎn)的，對(duì)此應(yīng)當(dāng)有充分的認(rèn)識(shí)。但是，到目前為止，似乎很少看到有人對(duì)這一潛在的問題進(jìn)行分析。

沒有人企圖抹煞中國旅游業(yè)所取得的成就，這也是抹煞不了的。但是，的確目前我們?nèi)〉玫某删瓦€遠(yuǎn)遠(yuǎn)不值得過多的陶醉和驕傲，在當(dāng)今世界上，只強(qiáng)調(diào)自己和自己比較來說明成就的方式已經(jīng)過時(shí)了。必須要放眼世界，從全球的角度確定自己的位置，認(rèn)真地思考在發(fā)展中所面對(duì)的挑戰(zhàn)。總之，不要過多地渲染中國是旅游大國的地位，中國旅游業(yè)的發(fā)展與世界保持著很大的距離，片面追求旅游強(qiáng)國的目標(biāo)沒有太大的意義，努力提高國家旅游整體的競(jìng)爭(zhēng)力和國民旅游的質(zhì)量更加重要。

二、理性地調(diào)整旅游發(fā)展政策，科學(xué)地限定三大市場(chǎng)的關(guān)系

(一)旅游功能的限定

旅游是人的活動(dòng)，旅游活動(dòng)是人類社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，這一活動(dòng)的影響也是多方面的。對(duì)于個(gè)人來說，參與旅游活動(dòng)與否，更多地取決于個(gè)人的意愿、健康狀況以及經(jīng)濟(jì)支付能力和可自由支配的時(shí)間，還取決于與之相關(guān)的政府政策等外部條件。但是，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體是否積極支持這個(gè)行業(yè)的發(fā)展，重要的是對(duì)其發(fā)展的預(yù)期，進(jìn)而對(duì)其功能與地位的確定。雖然，主流傾向是把旅游確定為產(chǎn)業(yè)，但旅游的發(fā)展絕非僅僅是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問題，也決非是簡(jiǎn)單的創(chuàng)匯與貿(mào)易問題，盡管這些作用在一段時(shí)間里、不同的國家中是非常明顯的。早在1980年世界旅游組織的《馬尼拉宣言》中就明確地指出，“不論旅游的經(jīng)濟(jì)效益多么現(xiàn)實(shí)與重要，都不會(huì)，也不可能，是各個(gè)國家做出鼓勵(lì)旅游發(fā)展決策的唯一標(biāo)準(zhǔn)”①見世界旅游組織(WTO)：《馬尼拉宣言》，1980年。。明確旅游的政治功能或經(jīng)濟(jì)功能是歷史的選擇，但也要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)和階段進(jìn)行調(diào)整。在中國，調(diào)整三大市場(chǎng)的優(yōu)先順序成為旅游發(fā)展政策表述的重要方式。

(二)近年來關(guān)于旅游功能的調(diào)整

在建國以來的60年中，關(guān)于旅游政策的表述作過一次重大的調(diào)整，即改革開放政策實(shí)施之后，將單純的政治(外交)功能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)功能。這一轉(zhuǎn)變是根本性的，進(jìn)而，從行政管理方式、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方式等作了革命性的變化。簡(jiǎn)單地說，使其功能從政治逐漸轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)。而在這改革開放政策實(shí)施的30多年中，不同時(shí)期對(duì)三大市場(chǎng)發(fā)展方式的陳述和優(yōu)先順序的調(diào)整，體現(xiàn)了對(duì)旅游功能認(rèn)定的調(diào)整。

改革開放到現(xiàn)在，中國的旅游發(fā)展政策有了很大的變化，但是國家對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展并沒有一個(gè)清晰的限定。在改革開放初期，只是提出大力發(fā)展旅游業(yè)，當(dāng)時(shí)的旅游業(yè)也只是“國際旅游”中的“入境旅游”。直到上個(gè)世紀(jì)90年代末期才逐漸有了一個(gè)比較明確的表述，不過這個(gè)表述只是對(duì)三個(gè)旅游市場(chǎng)發(fā)展優(yōu)先次序的說法。到目前為止，已經(jīng)有如下三個(gè)表述：

——大力發(fā)展入境旅游，積極發(fā)展國內(nèi)旅游，適度發(fā)展出境旅游。這是關(guān)于中國旅游發(fā)展的方針第一個(gè)比較清晰的表述，是從“先大力發(fā)展入境旅游，再積極發(fā)展國內(nèi)旅游，適度發(fā)展出境旅游”的說法提煉出來的。這一政策提出來的時(shí)間應(yīng)當(dāng)是上個(gè)世紀(jì)的90年代的中期。這一說法，把三個(gè)市場(chǎng)的優(yōu)先順序排列出來。也就是說，把入境旅游放到了優(yōu)先的地位，在保證入境旅游發(fā)展的前提下再考慮發(fā)展國內(nèi)旅游，這是對(duì)原先確定的對(duì)國內(nèi)旅游“不提倡、不宣傳、不反對(duì)”方針的糾正，但把發(fā)展旅游的功能仍然定位在增加外匯收入上。而對(duì)出境旅游則說的比較委婉，所謂“適度發(fā)展”，即不是“大力”，也不是“積極”，所謂的“有組織、有計(jì)劃、有控制”的發(fā)展，其基調(diào)是控制、限制。

——大力發(fā)展入境旅游，規(guī)范發(fā)展出境旅游，全面提升國內(nèi)旅游。這一表述是在2005年提出的。這一調(diào)整的背景是上個(gè)世紀(jì)90年代后期，國家先后推出了刺激消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需的“雙休日”、“長(zhǎng)假期”制度和《中國公民自費(fèi)出國旅游暫行管理辦法》。雖然在文字上變化不大，但政策導(dǎo)向發(fā)生了變化。其中，入境旅游的優(yōu)先發(fā)展地位沒有變化，但對(duì)國內(nèi)和出境旅游政策有了明顯的調(diào)整。突出了國內(nèi)旅游的重要性，對(duì)出境旅游由原來的“控制”調(diào)整為規(guī)范，顯然要擴(kuò)大開放，促進(jìn)其健康發(fā)展。在這個(gè)表述中增加了國民旅游的分量，強(qiáng)調(diào)了發(fā)展旅游刺激國民消費(fèi)、帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的作用，改變了以往發(fā)展旅游只是為了賺取外匯的單一目的。

——大力發(fā)展國內(nèi)旅游，積極發(fā)展入境旅游，有序發(fā)展出境旅游。2008年，國家旅游局再次調(diào)整了表述，這次是對(duì)三個(gè)市場(chǎng)優(yōu)先順序最大的變動(dòng)。首次明確地把國內(nèi)旅游放到了優(yōu)先的地位，把國內(nèi)旅游作為基本立足點(diǎn)，旨在刺激國民旅游消費(fèi)，培養(yǎng)消費(fèi)熱點(diǎn)。進(jìn)而提出兼顧入境旅游和出境旅游。很顯然，這一調(diào)整主要是針對(duì)全球性金融危機(jī)的應(yīng)對(duì)措施，這種表述似乎給人一種臨時(shí)性的對(duì)策，而并非長(zhǎng)期的政策。

值得說明的是，目前這種政策表述的缺陷是，不能真正地體現(xiàn)出新時(shí)期旅游功能的變化。改革開放30年來，中國發(fā)展旅游的目的發(fā)生了兩次重大的調(diào)整。其一是，改革開放初期，扭轉(zhuǎn)了發(fā)展旅游完全服務(wù)于政治的觀點(diǎn)，把賺取外匯和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)放到了重要位置，當(dāng)時(shí)的關(guān)注點(diǎn)是入境旅游，或者說，是外國人的旅游。第二次是進(jìn)入21世紀(jì)后，發(fā)展旅游不再僅僅是為了賺取外匯，也不僅僅是為了帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)，而是改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧。或者說，更加關(guān)注國民旅游。雖然當(dāng)年假期制度的調(diào)整可能考慮的是刺激消費(fèi)，但這個(gè)制度的調(diào)整越來越考慮百姓的實(shí)際需求和福祉了。據(jù)此，中國旅游發(fā)展的政策似乎這樣的表述更能夠突出政策的導(dǎo)向，即大力發(fā)展入境旅游，全面提升國民旅游，著力改善產(chǎn)品質(zhì)量。之所以這樣調(diào)整，一是堅(jiān)持發(fā)展入境旅游的長(zhǎng)期不變的方針，二是突出政府對(duì)民生的重視，三是實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期的保障。

首先，作為一個(gè)發(fā)展中大國，中國應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持大力發(fā)展入境旅游，因?yàn)橹挥腥刖陈糜尾拍軌驗(yàn)閲以黾迂?cái)富，這并非是取決于國家外匯儲(chǔ)備的多寡。從服務(wù)貿(mào)易的角度講，發(fā)展入境旅游是中國作為發(fā)展中大國的一個(gè)優(yōu)勢(shì)，具有突出的競(jìng)爭(zhēng)力。況且，其中還有非常重要的改善國家形象和提高“軟實(shí)力”的功能。發(fā)展入境旅游無論如何不能放松。從全世界的范圍來看，即使是歐美許多發(fā)達(dá)國家，也往往把入境旅游放到非常重要的位置上。日本2008年提出的“觀光立國”的戰(zhàn)略，突出地強(qiáng)調(diào)了入境旅游的重要性。

所謂提升國民旅游，是指重視國民參與的國內(nèi)旅游和出境旅游。國內(nèi)旅游是國民參與最廣泛的旅游活動(dòng)，旅游和休閑作為國民的一種權(quán)利，更多地體現(xiàn)在國內(nèi)旅游上，這對(duì)越來越多的普通大眾來說，旅游活動(dòng)逐漸成為人們生活的一個(gè)組成部分，或者成為生活質(zhì)量的一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。因此，國內(nèi)旅游的發(fā)展要考慮不同社會(huì)群體的需求，并要特別注意普通公眾的需求，不要一味地鼓勵(lì)開發(fā)只滿足特殊群體的奢侈的高端產(chǎn)品，一味地崇尚高價(jià)、高消費(fèi)的貴族旅游，把普通大眾排斥在外。這一點(diǎn)要體現(xiàn)在旅游業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。差異性旅游產(chǎn)品開發(fā)的選擇，這對(duì)于企業(yè)來說是無可指責(zé)的，就像有些房地產(chǎn)商不愿意為窮人蓋房子一樣，但是作為一個(gè)政府，則就不一樣了。應(yīng)當(dāng)將國民的旅游需求和權(quán)力作為出發(fā)點(diǎn)，努力開發(fā)滿足普通百姓旅游需求的產(chǎn)品，交通方式、住宿方式、活動(dòng)方式等，旅游公共產(chǎn)品的歸位應(yīng)當(dāng)是個(gè)方向。

另外，在過去國力低下情況下，公民的出境旅游不能發(fā)展是因?yàn)樗麄兊闹Ц赌芰Φ停恼哳A(yù)期是控制國家短缺的外匯流失。從當(dāng)前的情況來看，這一形勢(shì)顯然發(fā)生了重大的變化。因此，出境旅游應(yīng)當(dāng)看作是滿足公民需求的一個(gè)重要方面。政府需要努力為他們的出境旅游活動(dòng)創(chuàng)造更多的方便，最大限度地維護(hù)他們?cè)诰惩饴糜芜^程中的權(quán)益，使國民得到公正的對(duì)待，不遭受歧視。尤其是在“自由行”和“免予簽證”等方面為百姓贏得實(shí)惠。況且，出境旅游還會(huì)起到“以市場(chǎng)換市場(chǎng)”的效應(yīng)，促進(jìn)入境旅游的發(fā)展。無論是入境旅游還是國民旅游，都需要?jiǎng)?chuàng)建誠信，改善服務(wù)，提高產(chǎn)品的質(zhì)量，要正視我們?cè)谶@方面的差距，對(duì)此應(yīng)當(dāng)下大功夫，堅(jiān)持不懈地努力①匡林、聶頔在《旅游市場(chǎng)》2008年12期發(fā)表題為《對(duì)我國發(fā)展三大旅游市場(chǎng)的初步思考》的文章，闡述了一些很有見地的觀點(diǎn)。。

應(yīng)當(dāng)指出的是，完整的旅游業(yè)是由入境旅游、出境旅游和國內(nèi)旅游三個(gè)部分組成的。對(duì)于絕大多數(shù)發(fā)展中國家來說，政府對(duì)入境旅游和國內(nèi)旅游的關(guān)注往往大于出境旅游，尤其是在強(qiáng)調(diào)旅游經(jīng)濟(jì)功能的旅游發(fā)展初級(jí)階段，這是正常的。但是，隨著國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，旅游業(yè)開始進(jìn)入常規(guī)的發(fā)展，政府的關(guān)注點(diǎn)也應(yīng)逐漸調(diào)整。中國目前正處在這樣一個(gè)轉(zhuǎn)變的過程中。通過旅游的發(fā)展增加國家財(cái)富、促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展、增強(qiáng)國家的軟實(shí)力和滿足國民不斷增長(zhǎng)的多種旅游需求等，都應(yīng)當(dāng)是政府所關(guān)注的。提高對(duì)旅游業(yè)功能和潛力的全面認(rèn)識(shí)是目前需要研究的一個(gè)重要課題。正像世界旅游理事會(huì)(WTTC)幾年以前所告誡的那樣，“如果沒有出境旅游、入境旅游和國內(nèi)旅游的自由流動(dòng)，旅游業(yè)的這種潛力就不能得到充分的發(fā)揮。這就好比是三腳架的第三只腳，如果旅游業(yè)發(fā)展不均衡，沒有發(fā)達(dá)的出境旅游市場(chǎng)，旅游業(yè)的發(fā)展就不具有可持續(xù)性”①世界旅游理事會(huì)(WTTC)：《中國，中國香港暨澳門特別行政區(qū)：旅游及旅行業(yè)對(duì)就業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的影響》，2006年3月10日。。也許對(duì)中國來說，完全做到這樣，目前的條件尚未具備，但是，為了充分發(fā)揮旅游業(yè)的特殊功能與潛力，應(yīng)當(dāng)把出境旅游和入境旅游放到同等重要的戰(zhàn)略高度來對(duì)待，這一見解是頗具遠(yuǎn)見的，是值得認(rèn)真研究的，因?yàn)榘l(fā)達(dá)的出境旅游，也應(yīng)當(dāng)是衡量旅游強(qiáng)國的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，沒有發(fā)達(dá)的出境旅游的國家也不能算得上是旅游強(qiáng)國。

國務(wù)院41號(hào)文件中提出“堅(jiān)持以國內(nèi)旅游為重點(diǎn)，積極發(fā)展入境旅游，有序發(fā)展出境旅游”，這一表述與2008年做出的表述沒有什么差別，只是把“大力發(fā)展國內(nèi)旅游”換成了“以國內(nèi)旅游為重點(diǎn)”。對(duì)待這一表述不應(yīng)當(dāng)存有誤解，不應(yīng)當(dāng)把重視國內(nèi)旅游發(fā)展看作是由于全球性金融危機(jī)對(duì)入境旅游產(chǎn)生不利影響后而采取的臨時(shí)性措施，而應(yīng)當(dāng)看作是中國旅游發(fā)展從非常規(guī)到常規(guī)、從關(guān)注一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展到關(guān)注民生的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

三、關(guān)于中國旅游未來發(fā)展戰(zhàn)略的思考

隨著改革開放的深入，中國旅游的發(fā)展又處于一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，一個(gè)新的調(diào)整期，為了促進(jìn)中國旅游業(yè)健康、可持續(xù)的發(fā)展，要在原有發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步地明確政策，確定重點(diǎn)，制定措施，躍上一個(gè)新的臺(tái)階。

(一)關(guān)于旅游產(chǎn)業(yè)地位的明確

中國的旅游業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)走過了30多個(gè)年頭，政府關(guān)于旅游的產(chǎn)業(yè)定位雖然有一些說法，但是比較含糊的。對(duì)于旅游業(yè)的功能和未來長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，也不是很清晰，即使是關(guān)于三個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展定位也往往帶有很大的隨機(jī)性或應(yīng)對(duì)性。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

旅游發(fā)展缺乏基本法的保障。中國旅游的發(fā)展剛剛開始從非常規(guī)發(fā)展逐漸走向常規(guī)發(fā)展，多年來，主要是依據(jù)一些臨時(shí)性的決定和政策來指導(dǎo)它的發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，這顯然是不適宜的。經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，旅游業(yè)的影響也越來越廣泛和深刻。這個(gè)產(chǎn)業(yè)和一般工業(yè)不同，也與大多數(shù)文化產(chǎn)業(yè)有著明顯的差異，旅游發(fā)展所追求的不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的外匯收入或者刺激消費(fèi)的影響。因此，非常有必要加快關(guān)于旅游發(fā)展基本法的制訂。利用法律的方式明確產(chǎn)業(yè)地位、產(chǎn)業(yè)功能、長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)及其實(shí)施戰(zhàn)略的機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)制的保證。這個(gè)基本法并非是某些權(quán)力的劃分，而是方向、目標(biāo)和保障政策的確定。

旅游發(fā)展戰(zhàn)略缺乏明確目標(biāo)。所謂旅游發(fā)展目標(biāo)，并非僅僅是關(guān)于吸引海外旅游者的人次數(shù)、旅游外匯收入以及國內(nèi)旅游者人數(shù)與消費(fèi)擴(kuò)大的數(shù)字指標(biāo)，還應(yīng)包括關(guān)于旅游發(fā)展的社會(huì)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)包括，甚至突出，關(guān)于公民的社會(huì)福利目標(biāo)、國家形象和“軟實(shí)力”的目標(biāo)。這樣的目標(biāo)不應(yīng)當(dāng)，也不可能，由目前國家旅游局這樣的旅游行政管理機(jī)構(gòu)所能夠確定的。或者說，即使能夠提出，這樣的目標(biāo)也很難依靠國家旅游局這樣的機(jī)構(gòu)單獨(dú)所能夠?qū)崿F(xiàn)的。但最近一些年來，中長(zhǎng)期旅游發(fā)展戰(zhàn)略多是部門制定的發(fā)展戰(zhàn)略，而不是國家發(fā)展戰(zhàn)略，盡管涉及的面很多，指標(biāo)也很具體，但是，由于不是國家戰(zhàn)略，因此，難以真正實(shí)施。值得欣慰的是，國務(wù)院41號(hào)文件的出臺(tái)解決了這一長(zhǎng)期存在的問題，它提出“把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”，實(shí)際上是把旅游業(yè)放到了國家的戰(zhàn)略層面上來考慮，其發(fā)展目標(biāo)既是長(zhǎng)期的，又是全局的;既是經(jīng)濟(jì)的，又是社會(huì)的。當(dāng)前最重要的工作是，對(duì)國務(wù)院文件中提出的新概念做出更加明確而具體的解釋，把這些意見落實(shí)到具體的行動(dòng)上，而不能僅僅停留在概念上。

旅游發(fā)展缺乏創(chuàng)新型的實(shí)施方案。改革開放30多年以來，尤其是從第十個(gè)五年計(jì)劃以來，國家旅游局也曾先后制定過旅游發(fā)展遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，地方政府也依據(jù)要求制定了相應(yīng)的中長(zhǎng)期發(fā)展綱要，但這些綱要存在著幾個(gè)明顯的缺陷，這包括，《綱要》更像是研究報(bào)告，面面俱到，包羅萬象，主要目標(biāo)不突出;《綱要》提出了一些目標(biāo)，但缺乏保證這些目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體措施和政策保證;有了宏觀的發(fā)展目標(biāo)，但缺乏詳細(xì)的階段明確、責(zé)任清晰的分步實(shí)施方案;而且，《綱要》一旦制定，在實(shí)施的過程中沒有檢查、評(píng)估和調(diào)整的機(jī)制。其結(jié)果是，目標(biāo)制定后，就萬事大吉了，在重新制定下一個(gè)五年發(fā)展綱要的時(shí)候，幾乎與上一個(gè)綱要沒有真正的銜接和延續(xù)。

(二)關(guān)于國家旅游行政體制的調(diào)整

國家行政管理體制對(duì)一個(gè)國家旅游業(yè)的健康發(fā)展是非常重要的，尤其是對(duì)中國這樣發(fā)展中大國來說，政府旅游管理機(jī)構(gòu)的作用更顯得非常關(guān)鍵。從世界范圍來看，由于政治制度、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和旅游發(fā)展階段的不同，不同的國家根據(jù)自己的國情設(shè)立了不同的旅游行政管理機(jī)構(gòu)，而且隨著這些條件的變化而調(diào)整。總起來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，一般是“小政府”，旅游行政管理機(jī)構(gòu)的管理職能頗為有限，主要體現(xiàn)在預(yù)算上，而且保持較長(zhǎng)時(shí)間的穩(wěn)定。而發(fā)展中國家，政府管理機(jī)構(gòu)地位較高，管理職權(quán)明顯，變化的頻率較大。但總的來說，政府的主要功能是長(zhǎng)期戰(zhàn)略和中短期計(jì)劃的制訂與實(shí)施、政策環(huán)境的營造和國家旅游形象的確立與促銷。最近一些年來，“政府主導(dǎo)”成為國內(nèi)比較認(rèn)可的旅游發(fā)展模式，也被認(rèn)為是發(fā)展中國家或旅游發(fā)展處于初級(jí)階段時(shí)比較適宜的模式選擇。但是，長(zhǎng)期以來人們始終有一些困惑，那就是對(duì)“什么是政府主導(dǎo)”、“政府主導(dǎo)什么”、“政府如何主導(dǎo)”等問題沒有一個(gè)清晰的限定，有的時(shí)候則很容易成為重蹈“政府主宰”、“政府包辦”的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路。最近國務(wù)院41號(hào)文件，對(duì)這一長(zhǎng)期流行的術(shù)語沒有使用，不少人對(duì)此做出了評(píng)論。但無論怎么講，鑒于旅游業(yè)的綜合性和行業(yè)邊界模糊的特征，對(duì)政府旅游管理部門權(quán)限、職能以及工作方式的限定則顯得非常重要，政府旅游管理部門和相關(guān)政府部門和與行業(yè)組織關(guān)系的限定也是非常重要的。這方面恐怕依然是目前我國旅游行政管理體制改革的關(guān)鍵。當(dāng)前，中國旅游行政管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個(gè)方面：

1.明確管理權(quán)限，要賦予相應(yīng)的管理手段

旅游業(yè)是個(gè)綜合性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，無論從作為這個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展資源還是整體運(yùn)行來說，都不是一個(gè)部門可以統(tǒng)管的，似乎世界上也沒有這樣的先例。長(zhǎng)期以來不少人呼吁的所有旅游資源管理統(tǒng)一歸口的觀點(diǎn)，實(shí)際上是不現(xiàn)實(shí)的，是不可能實(shí)現(xiàn)的。在過去的30年中，旅游作為一個(gè)新的部門，旅游行政管理部門在傳統(tǒng)的國家行政管理體制中掙扎、拼搏，試圖找到或占據(jù)自己的一塊“勢(shì)力范圍”，效果并不明顯，而且還造成了部門之間的沖突與矛盾，也給地方和企業(yè)造成了一些困難。其結(jié)果是，應(yīng)當(dāng)管的事沒有能力管，而不應(yīng)當(dāng)管的事卻又推不開，想做的事情缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)或行政權(quán)力，而不想插手的事情又往往牽扯很大的精力。對(duì)像中國這樣一個(gè)大國來說，旅游發(fā)展中難度最大的是政府部門之間政策的協(xié)調(diào)及其功能的發(fā)揮，這是由于旅游業(yè)本身的綜合性和功能的多元化所決定的。在這方面，過去的30年中進(jìn)行過一下探索和實(shí)驗(yàn)①在過去的旅游行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，地方政府曾經(jīng)做過多種探索，原來旅游作為外事辦公室的一個(gè)部門或旅游與外事、僑務(wù)合署辦公的時(shí)代已經(jīng)過去，但旅游與文物、體育、園林、貿(mào)易等共屬一個(gè)部門的情況也存在。一直備受推崇的“旅游管理委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)，有的是有其名而無其實(shí)，一會(huì)兒設(shè)，一會(huì)兒撤，并沒有成功的模式可循。，似乎到現(xiàn)在還沒有找到一個(gè)有效的機(jī)制。

2.行政管理與促銷服務(wù)的分離，充分發(fā)揮社會(huì)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用 從目前世界各國的國家政府旅游部門職能來看，它們都有一個(gè)重要的功能，那就是國際旅游促銷。在這方面存在著兩種情況，一是國家旅游組織(NTO)，它只負(fù)責(zé)國家旅游的海外促銷，沒有行政的管理職能，這個(gè)機(jī)構(gòu)一般被稱作“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”，其主要預(yù)算來自政府，實(shí)行市場(chǎng)運(yùn)作。二是國家旅游機(jī)構(gòu)(NTA)，這是政府旅游行政管理機(jī)構(gòu)，具有行政管理職能，但其海外促銷主要是控制預(yù)算和提出目標(biāo)，而實(shí)際業(yè)務(wù)委托專業(yè)的機(jī)構(gòu)或商業(yè)機(jī)構(gòu)來完成的。對(duì)于中國來講，海外旅游促銷的工作是龐大而繁雜的，長(zhǎng)期以來這也是一個(gè)弱項(xiàng)，而這項(xiàng)工作由國家旅游局的一個(gè)行政管理司來承擔(dān)，不僅人員配備在數(shù)量上難以應(yīng)付這一巨大的工作負(fù)擔(dān)，而且人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)上也難適應(yīng)這一不斷變化的旅游發(fā)展形勢(shì)。應(yīng)當(dāng)考慮借鑒國際一些國家的經(jīng)驗(yàn)，國家旅游行政管理部門只負(fù)責(zé)確定和控制年度預(yù)算，將海外營銷的具體業(yè)務(wù)通過專業(yè)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。而像專業(yè)性強(qiáng)且日益擴(kuò)大的會(huì)議、展覽、獎(jiǎng)勵(lì)旅游及其商務(wù)旅游的市場(chǎng)營銷與組織，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)或委托專門的組織來實(shí)施，把它與傳統(tǒng)的大眾旅游營銷分開。

3.行政管理應(yīng)當(dāng)與行業(yè)組織分離，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立，不應(yīng)當(dāng)作為政府機(jī)構(gòu)的附庸 中國旅游業(yè)發(fā)展中存在的另外一個(gè)體制問題就是國家旅游行政管理機(jī)構(gòu)與旅游行業(yè)組織職能不分，國家旅游行政管理機(jī)構(gòu)作為旅游相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的頂頭上司，旅游局局長(zhǎng)兼任協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)的做法，使得行業(yè)組織很難獨(dú)立地發(fā)揮服務(wù)行業(yè)、促進(jìn)行業(yè)自律和代表行業(yè)與旅游決策部門溝通的作用，只能是旅游局的附庸。雖然這些年來，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理也做過一些調(diào)整，但其基本職能實(shí)際上并沒有明顯的改變。而且，國家旅游局的這一模式也在地方復(fù)制，產(chǎn)生了同樣的效應(yīng)。目前，我國旅游相關(guān)行業(yè)已經(jīng)形成規(guī)模，也比較成熟，因此，行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)與政府行政管理機(jī)構(gòu)脫離，使行業(yè)組織的職能歸位，獨(dú)立地依據(jù)法律賦予的權(quán)力積極發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)在國家法律的框架下允許同一行業(yè)不同行業(yè)組織的存在。2009年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中明確地提出，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)與行政管理機(jī)構(gòu)脫鉤要在5年之內(nèi)完成。但值得提出的是，這一轉(zhuǎn)變不僅僅是個(gè)機(jī)構(gòu)歸屬的變化，也不能把它看作僅僅是改換一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人那么簡(jiǎn)單，這應(yīng)當(dāng)是我國旅游管理方式和職能重大變革，還有許多認(rèn)識(shí)和實(shí)際問題要解決。

近些年來，韓國和日本的國家旅游管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了幾次重要調(diào)整，有些做法值得我們認(rèn)真研究。例如，韓國成立了文化、體育觀光部取代了原來交通運(yùn)輸部管理旅游，而韓國旅游發(fā)展局(即原來的韓國觀光公社)作為政府投資的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)海內(nèi)外促銷和一些特定產(chǎn)品的開發(fā)，政府賦予專門的優(yōu)惠扶持政策(其中包括授權(quán)經(jīng)營免稅店和博彩業(yè)，其收入作為促銷經(jīng)費(fèi)的來源等)。2008年日本提出了“觀光立國”政策，并在日本國土交通省①實(shí)際上，這個(gè)部的英文中包括了國土、基礎(chǔ)設(shè)施、交通和旅游(Ministry of Land，Infrastructure，Transport and Tourism)。內(nèi)設(shè)日本觀光廳。設(shè)立旅游廳的目的就是全面有計(jì)劃地推進(jìn)觀光立國戰(zhàn)略。對(duì)世界，這個(gè)機(jī)構(gòu)代表日本政府進(jìn)行交流;對(duì)國內(nèi)，它被賦予了加強(qiáng)與各部間橫向協(xié)調(diào)的功能;面對(duì)社會(huì)，它又是政府在觀光方面提供一站式服務(wù)的窗口。同時(shí)，政府還保留了日本國家旅游局(原來稱日本觀光公社)，作為國土交通省的附屬單位，專門負(fù)責(zé)海外旅游促銷。這兩個(gè)國家的共同特點(diǎn)是，把旅游決策與行政管理和旅游營銷與產(chǎn)品開發(fā)分別由不同的部門負(fù)責(zé)，各司其政，提高管理和運(yùn)行的效率。

(三)關(guān)于旅游業(yè)開放

從總的情況來看，旅游業(yè)是改革開放政策的產(chǎn)物，沒有改革開放就沒有今天的旅游業(yè)，同時(shí)，旅游業(yè)又是改革開放的排頭兵，它為相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開放創(chuàng)造了經(jīng)驗(yàn)。中國飯店業(yè)30年的發(fā)展就是一個(gè)很好的證明，無論是在利用境外資金、引進(jìn)境外管理，還是開放人才市場(chǎng)、加入國際連鎖經(jīng)營等方面都走在其他行業(yè)的前面。和旅游相關(guān)的餐飲業(yè)、商業(yè)、旅游咨詢業(yè)等也已經(jīng)全面開放。旅行社業(yè)、交通業(yè)和娛樂業(yè)等產(chǎn)業(yè)也逐步開放，國家在這方面的限制越來越少，限制的范圍也越來越小。目前國際社會(huì)對(duì)中國旅游業(yè)開放的問題反映最強(qiáng)烈的領(lǐng)域只有一個(gè)，那就是中國公民出境旅游的方式與經(jīng)營，這主要包括兩個(gè)方面，即ADS的制度安排和出境旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)的限制。

關(guān)于ADS的制度安排。這一政策的核心是三個(gè)方面的限制，其一是旅行社只能安排中國公民到政府批準(zhǔn)的旅游目的地國家旅游，其二是中國公民到這些ADS國家的旅游必須以團(tuán)隊(duì)的形式進(jìn)行，其三從事中國公民到這些目的地旅游業(yè)務(wù)的旅行社必須是中國與目的地國家核準(zhǔn)的旅行經(jīng)營商。很顯然，這個(gè)政策的實(shí)施并非是中國政府單方面決定的，涉及出入境方面的規(guī)定是根據(jù)國家間政府的協(xié)議來確定的。眾所周知，ADS是個(gè)過渡性的政策，當(dāng)世界所有的國家，或絕大多數(shù)國家，都與中國簽訂了這樣的協(xié)議，這個(gè)限制則自然不起作用了。到目前為止，在與我國建立外交關(guān)系的國家中，將近90%的國家已經(jīng)成為中國公民出境旅游的目的地，這些目的地國家遍及了全球有人居住的各大洲，涵蓋了大多數(shù)具有突出旅游吸引力的重要目的地。也就是說，這一政策的特殊性已經(jīng)變成了普適性。進(jìn)一步分析似乎可以得出這樣的結(jié)論：ADS原有政策上的特殊優(yōu)惠已經(jīng)消失，反而凸顯了原來政策中的限制性條款。例如，給予中國公民的ADS簽證不是FIT簽證(個(gè)人簽證)，持此簽證者只能隨團(tuán)旅游，整團(tuán)進(jìn)出，從事這一業(yè)務(wù)的必須是雙方正式確認(rèn)公布的企業(yè)，旅游活動(dòng)必須嚴(yán)格遵循既定的路線進(jìn)行等。誠然，ADS制度的出現(xiàn)是中國出境旅游發(fā)展過程中的一個(gè)里程碑，在滿足中國公民出境旅游消費(fèi)和維護(hù)他們?cè)诰惩饣顒?dòng)的權(quán)利方面發(fā)揮了積極作用，但從一開始人們就認(rèn)識(shí)到這是一種過渡性的政策安排，也是中國出境旅游發(fā)展的一種特殊安排。隨著中國公民出境旅游人次數(shù)的增加和中國公民出境市場(chǎng)的成熟，這樣的安排顯然存在著許多缺陷和不足。如果說這樣的安排是符合中國公民出境旅游初級(jí)階段的客觀情況的話，那么隨著中國公民出境旅游需求日趨多樣化和中國出境旅游市場(chǎng)更加成熟，政府應(yīng)當(dāng)致力于滿足他們不斷變化的新需求，使他們的出境旅游更加便捷，使他們?cè)讷@得目的地國家簽證方面受到應(yīng)有的尊重而不受歧視，使他們?cè)诰惩獾穆糜位顒?dòng)更加順暢而不受到限制，應(yīng)當(dāng)使更多方便旅行的國際慣例也惠及中國公民，使中國政府給予外國公民的待遇也能夠得到外國政府的回應(yīng)。從這個(gè)意義上講，就是使中國公民在國際活動(dòng)中享受到一個(gè)負(fù)責(zé)任大國公民應(yīng)有的待遇。當(dāng)然，是否給予這樣的待遇是主權(quán)國家自己決定的，正像ADS的政策安排一樣，各個(gè)國家會(huì)從自己本身的利益來做出選擇的。

關(guān)于出境旅游經(jīng)營權(quán)的開放。和其它旅游相關(guān)行業(yè)相比，旅行社業(yè)改革的步伐顯得頗為遲緩，經(jīng)營和管理方式也顯得格外保守。這些年來，隨著整個(gè)行業(yè)的不斷開放和新技術(shù)應(yīng)用的普及，旅行社業(yè)也受到了很大的沖擊，一些企業(yè)也在探索創(chuàng)新的途徑，但行業(yè)經(jīng)營和管理水平仍然很低，政府也不得不進(jìn)行某些形式的干預(yù)與保護(hù)。尤其是在中國公民出境旅游的經(jīng)營上，設(shè)立了兩道門坎。其一是，在ADS的框架里，并不是根據(jù)《旅行社管理?xiàng)l例》規(guī)定的那樣，所有的國際旅行社都可以經(jīng)營這項(xiàng)業(yè)務(wù)，因?yàn)閰⑴c經(jīng)營某一海外旅游目的地國家的出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社，必須經(jīng)過雙方的認(rèn)可。其二是，合資與外資旅行社(經(jīng)過特殊許可者除外)不得經(jīng)營中國公民的出境旅游業(yè)務(wù)。

關(guān)于旅行社出境旅游業(yè)務(wù)開放的憂慮無非兩個(gè)，其一是從國家安全考慮，其二是對(duì)民族企業(yè)的沖擊。從前者來說，在今天技術(shù)如此發(fā)達(dá)的時(shí)代，在日益變“平”的世界里，各行各業(yè)都是你中有我，我中有你。送人的航空公司，送物的快遞公司，傳話的電訊公司，交流信息的網(wǎng)絡(luò)公司，辦理支付的銀行系統(tǒng)等，都在不斷開放，旅行社業(yè)并沒有那么特殊。從后者來看，民族企業(yè)保護(hù)的說法，則表現(xiàn)出國家或行業(yè)自信心的缺乏，過分地夸大了境外經(jīng)營者的競(jìng)爭(zhēng)力。問題可能還是出在出境旅游的經(jīng)營方式上，一些企業(yè)極力反對(duì)這個(gè)環(huán)節(jié)的開放，還是不想放棄利用信息不透明或別的不太正當(dāng)?shù)氖侄钨嶅X的途徑。就政府部門來講，也許怕這樣做會(huì)動(dòng)搖本身的權(quán)威地位。

中國加入世界貿(mào)易組織的實(shí)踐證明，外來的“狼”并沒有那么可怕。當(dāng)年開放飯店行業(yè)的時(shí)候，國內(nèi)的飯店業(yè)幾乎沒有任何基礎(chǔ)。當(dāng)年快餐業(yè)開放的時(shí)候，國內(nèi)的快餐業(yè)簡(jiǎn)直是個(gè)空白。現(xiàn)在中國的飯店業(yè)、快餐業(yè)都在快速發(fā)展。實(shí)踐證明，在行業(yè)開放上，成功的外資企業(yè)都有一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)，那就是必須有良好的中國合作伙伴，本土化是一條必經(jīng)之路。國外的企業(yè)，無論它多么強(qiáng)大，也不可能單槍匹馬地在中國這個(gè)大市場(chǎng)上沖殺，它也不可能霸占這個(gè)市場(chǎng)的全部，或者說，它們也不可能這么蠢，去做自己做不好的事。值得提出的是，這樣合作的目標(biāo)是雙贏，各有所得。現(xiàn)在的情況是，一些境外的旅游企業(yè)雖然不能直接經(jīng)營中國公民的出境旅游團(tuán)，但是都在繞開中國旅行社傳統(tǒng)的領(lǐng)域，在商務(wù)旅游、會(huì)議旅游、獎(jiǎng)勵(lì)旅游、境外培訓(xùn)、特種旅游、在線旅游預(yù)定和旅游咨詢等非傳統(tǒng)旅游領(lǐng)域做得有聲有色，反而是搶先了一步。也許這比組織觀光旅游團(tuán)的經(jīng)濟(jì)收益要大得多。

出境旅游經(jīng)營的開放對(duì)一些旅行社是一種不小的沖擊，一種嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，但這會(huì)逼著它們長(zhǎng)本事，逼著這個(gè)行業(yè)經(jīng)營更加規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量更加提高。與此同時(shí)，也會(huì)激勵(lì)境外的經(jīng)營商說服他們的政府調(diào)整相關(guān)政策，最終會(huì)使中國公民在出境旅行方面會(huì)得到更加公平的待遇、享受公平的價(jià)格和更多的便捷。在出境旅游經(jīng)營的開放問題上，作為政府決策部門，更多的要研究游戲規(guī)則，改善市場(chǎng)環(huán)境，讓經(jīng)營商在市場(chǎng)中選擇好自己合適的位置，要相信經(jīng)過30多年改革開放洗禮的中國企業(yè)的能力。而作為國內(nèi)的旅行社，也要增強(qiáng)自己的信心，真正了解國情的畢竟還是中國人和中國的企業(yè)，只要把心術(shù)擺正，橫下決心，“與狼共舞”并非就一定敗下陣來。原本就不是憑本事做事的企業(yè)，倒閉一些是好事，無損大局。最近《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中專門提到，“在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步對(duì)外商投資旅行社開發(fā)經(jīng)營中國公民出境旅游業(yè)務(wù)”。并在《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島》的文件中，把海南島定位為“我國旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)”，包括中國公民出境旅游經(jīng)營權(quán)開放在內(nèi)的“體制與機(jī)制創(chuàng)新”的政策都可能進(jìn)行試驗(yàn)。可以預(yù)計(jì)，中國公民出境旅游業(yè)務(wù)的開放也是勢(shì)在必行。

至于“自由行”和個(gè)人簽證的開放，更多的限制在目的地國家。實(shí)際上，有一些目的地國家已經(jīng)開放或有條件地開放了“自由行”市場(chǎng)。因此說，“自由行”有技術(shù)上的問題，更主要的是時(shí)間的問題。可以相信，隨著對(duì)中國出境旅游市場(chǎng)重要性的認(rèn)識(shí)提高，這些來在外部的限制也會(huì)逐漸減少到取消。

(四)關(guān)于旅游公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)

和世界許多發(fā)達(dá)國家相比，中國的旅游發(fā)展走過了很長(zhǎng)一段非常規(guī)發(fā)展的道路。這主要體現(xiàn)在，中國的旅游業(yè)是以入境旅游起步的，是以贏得急需的外匯收入為出發(fā)點(diǎn)。鑒于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)條件和理念，旅游設(shè)施并沒有看作是為社會(huì)服務(wù)的大眾公共服務(wù)設(shè)施，而是專門為外國旅游者這個(gè)特殊群體服務(wù)的，因此，凡是冠之以“旅游”的設(shè)施和服務(wù)，均為特殊的設(shè)施、專門的服務(wù)，或者說是“高級(jí)的”設(shè)施、特殊的服務(wù)。例如，旅游公路、旅游飯店、旅游汽車、旅游船、旅游餐館、友誼商店、旅游商品甚至旅游廁所，都比服務(wù)于本國公民的設(shè)施要高出一等，價(jià)格也要高出很多。這和國際上“旅游”代表“大眾”的概念大相徑庭。30年過去了，今天的旅游顯然發(fā)生了巨大的變化，旅游業(yè)服務(wù)的對(duì)象從單獨(dú)地服務(wù)于境外消費(fèi)者變成了以國內(nèi)旅游消費(fèi)者為主體，旅游休閑不再是“奢侈品”或者是某種特權(quán)或地位的象征，而成了越來越多的普通公眾的生活方式。旅游與休閑活動(dòng)不僅僅是正當(dāng)?shù)南M(fèi)，得到了政府的提倡和鼓勵(lì)，甚至以法律的形式固定下來。因此，很多原來被當(dāng)作特殊的旅游服務(wù)設(shè)施逐漸變成了公共旅游服務(wù)設(shè)施。這些設(shè)施的建設(shè)，不能僅僅看作是由特定部門投資建設(shè)、服務(wù)于特定對(duì)象的特殊設(shè)施，而是應(yīng)當(dāng)從整個(gè)社會(huì)需求的角度考慮、由政府建設(shè)的旅游公共服務(wù)設(shè)施，從某種意義上說，這些設(shè)施與公園、博物館、公共汽車、公共電話、公共廁所、路燈等設(shè)施具有同樣大眾服務(wù)功能。公共旅游服務(wù)設(shè)施的類別也會(huì)隨著公眾旅游需求的增加和擴(kuò)展而不斷增加。例如，旅游信息咨詢中心、旅游服務(wù)電話、出租汽車、城市觀光車、公共旅游網(wǎng)站以及在大眾服務(wù)場(chǎng)所(如機(jī)場(chǎng)、車站)中的網(wǎng)絡(luò)查詢?cè)O(shè)備等。這些年來，在中國的一些大城市，旅游公共服務(wù)設(shè)施不斷增加與完善，但是公共投資明顯的不足，設(shè)施和設(shè)備遠(yuǎn)不完善，服務(wù)方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足外來來訪者和當(dāng)?shù)鼐用竦囊螅行┑胤竭€存在著空白。應(yīng)當(dāng)看到，目前國內(nèi)大多數(shù)博物館開始免費(fèi)向公眾開放，公共交通保持低價(jià)位，這些做法受到了社會(huì)各界的歡迎，這也應(yīng)當(dāng)是發(fā)展的方向。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)改變觀念，要把旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游公共服務(wù)設(shè)施列入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的范疇，加大投入和加快完善，不應(yīng)當(dāng)把這些設(shè)施的投入和運(yùn)作只當(dāng)作旅游部門的任務(wù)。

(五)關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)化與特色化的平衡

在改革開放政策實(shí)施的30多年中，通過引進(jìn)國際管理和制定國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等途徑，大大地推動(dòng)了我國標(biāo)準(zhǔn)化工作的進(jìn)程，而旅游業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，不僅是具有開創(chuàng)性的，而且走在了許多國家的前列，為規(guī)范旅游行業(yè)的經(jīng)營、服務(wù)以及旅游消費(fèi)者的行為起到了積極的作用。自全國旅游標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)1995年正式成立以來，到2007年底，已經(jīng)頒布了18項(xiàng)旅游標(biāo)準(zhǔn)，其中國家標(biāo)準(zhǔn)11項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)7項(xiàng)。2008年，有21項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)和7項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在修訂或制定①汪黎明、劉莉莉：中國旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的現(xiàn)狀與未來，《2009年中國旅游發(fā)展分析與預(yù)測(cè)》p192，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年5月。。

但就旅游發(fā)展的實(shí)踐來看，我國目前面臨著一個(gè)新問題，那就是標(biāo)準(zhǔn)化和特色化的平衡，或者說是國際化與本土化的博弈。改革開放初期，我國的旅游剛剛起步，無論是在設(shè)施建設(shè)和設(shè)備等硬件方面，還是在人的服務(wù)與技術(shù)等軟件方面，與國際社會(huì)存在著很大的距離，難以滿足入境旅游者的需求，也難以適應(yīng)旅游業(yè)快速發(fā)展的要求，因此，需要政府旅游管理部門和旅游經(jīng)營者轉(zhuǎn)變觀念，學(xué)習(xí)掌握國際標(biāo)準(zhǔn)和慣例，因此，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的問題顯得格外急迫和突出，這屬于旅游業(yè)發(fā)展的基本保障。但是，30年過去了，從供給的角度看，我國旅游業(yè)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)有了很大的提高，不少行業(yè)已經(jīng)接近甚至超過一般國際水平。與此同時(shí)，從區(qū)域和國際角度來分析，中國的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手也越來越多，競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈。無論從旅游服務(wù)設(shè)施的硬件設(shè)施來看，還是旅游服務(wù)的軟件來看，我們的競(jìng)爭(zhēng)力不僅僅要體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)化水平的提高，而且更要體現(xiàn)在特色化上，體現(xiàn)在比較優(yōu)勢(shì)上。這就說明，要想提高競(jìng)爭(zhēng)力，必須突出特色。不僅僅提高國際化，還要有突出的本土化，形成差異，不僅提倡統(tǒng)一，更要提倡創(chuàng)新。在標(biāo)準(zhǔn)化和特色化、國際化和本土化上尋找平衡，不可偏廢。例如，在飯店行業(yè)，目前的星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)定制度，在一定程度上，造成了追逐高星級(jí)、豪華級(jí)的導(dǎo)向，一些過高或不切合實(shí)際的硬件標(biāo)準(zhǔn)，不利于節(jié)約資源和能源，與世界推崇的可持續(xù)發(fā)展原則存在著矛盾。而且，容易限制飯店在建筑設(shè)計(jì)和服務(wù)方式等方面的創(chuàng)新。另外，一些剛剛出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)，例如鄉(xiāng)村旅游，它所彰顯的就是創(chuàng)新，是特色，是特殊的旅游度假體驗(yàn)，就不應(yīng)當(dāng)過早地進(jìn)行“標(biāo)準(zhǔn)化”，把各個(gè)地方的鄉(xiāng)村旅游設(shè)施或產(chǎn)品都搞成“千佛一面”。因此，今后的重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是標(biāo)準(zhǔn)化，而是鼓勵(lì)創(chuàng)意，突出差異化，這應(yīng)當(dāng)看作是中國旅游業(yè)進(jìn)步和成熟的體現(xiàn)②作者注意到，自2011年1月1日開始實(shí)施的新版《旅游飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定》(GB/T14308-2010)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)星級(jí)飯店的評(píng)星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)作了一些重要調(diào)整，強(qiáng)調(diào)了“節(jié)能減排”和“突出特色”的條款，這是一個(gè)重要的進(jìn)步。。

(六)關(guān)于幾個(gè)特定旅游業(yè)態(tài)發(fā)展的可行性研究

隨著改革開放的逐漸深入，隨著國際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷變化，中國旅游業(yè)發(fā)展的新業(yè)態(tài)應(yīng)當(dāng)引起注意，有的需要選擇一些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，有的需要對(duì)現(xiàn)有的狀況進(jìn)行認(rèn)真審查，還有一些更加特殊的業(yè)態(tài)則需要相關(guān)部門進(jìn)行專項(xiàng)研究，以便制定出相應(yīng)的政策或策略。這其中至少有這樣幾個(gè)新業(yè)態(tài)值得重視：

1.分時(shí)度假。“分時(shí)度假”(timesharing)的概念最初是20世紀(jì)60年代出現(xiàn)在歐洲，到70年代流行于美國，到現(xiàn)在已經(jīng)在世界100多個(gè)國家和地區(qū)里出現(xiàn)了分時(shí)度假地，而享用這一產(chǎn)品的會(huì)員遍及世界200多個(gè)國家。這個(gè)概念是20世紀(jì)80年代后期開始傳入中國的，目前在中國，這個(gè)業(yè)態(tài)的叫法很多，其中包括“景觀房地產(chǎn)”、“產(chǎn)權(quán)酒店”、“度假權(quán)益”等。這些叫法上的變化有的是這個(gè)業(yè)態(tài)本身的變化，例如傳統(tǒng)上的“分時(shí)度假”逐漸被“度假權(quán)益”(vocation ownership)所替代;有一些則是“分時(shí)度假”傳入中國后的變異，如“產(chǎn)權(quán)酒店”和“景觀房地產(chǎn)”。當(dāng)然這些變化體現(xiàn)了中國特殊的運(yùn)營方式。值得注意的是，這個(gè)業(yè)態(tài)進(jìn)入中國之后，由于各方面發(fā)展條件準(zhǔn)備不足，只是一種概念的引進(jìn)，造成了“未興先亂”的窘境，從而使這個(gè)業(yè)態(tài)在心理上受到了消費(fèi)者的抵觸，難以正常發(fā)展。需要說明的是，對(duì)于這個(gè)業(yè)態(tài)，無論是國內(nèi)消費(fèi)者的預(yù)期，還是經(jīng)營者的操作，都與國際社會(huì)存在著很大的距離。但是，為數(shù)眾多的失敗案例也并不說明這個(gè)業(yè)態(tài)在中國不應(yīng)當(dāng)發(fā)展，重要的是如何探討這個(gè)業(yè)態(tài)的本土化途徑。縱觀世界“分時(shí)度假”產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程，最具有條件的目的地有兩種，一是以海濱為特色的度假地，一是以特定旅游吸引物的目的地。而對(duì)發(fā)展中國家來說，發(fā)展以國際市場(chǎng)為主的分時(shí)度假產(chǎn)業(yè)，要求這樣的目的地對(duì)國際市場(chǎng)來說可進(jìn)入性最方便，這包括空間距離、交通設(shè)施和簽證等方面。墨西哥“分時(shí)度假”發(fā)展的好，是因?yàn)樗忻绹图幽么筮@兩個(gè)穩(wěn)定的市場(chǎng)，而且坎昆和拉巴斯兩個(gè)最大的分時(shí)度假地是因?yàn)樗邆浞浅：玫臍夂驐l件。美國的奧蘭多的分時(shí)度假發(fā)展的好，是因?yàn)榈纤鼓針穲@把奧蘭多變成了一個(gè)全天候的獨(dú)特旅游目的地。就我國目前的情況來看，發(fā)展分時(shí)度假產(chǎn)業(yè)要立足于入境旅游的發(fā)展。關(guān)于國內(nèi)消費(fèi)者，當(dāng)前主要的關(guān)注點(diǎn)還是把它當(dāng)作一種投資而不是定期度假，因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)本土化模式的創(chuàng)新。

當(dāng)前關(guān)于這個(gè)業(yè)態(tài)發(fā)展的最大難題是政府管理的缺失，基于這個(gè)行業(yè)“未興先亂”的現(xiàn)實(shí)，不僅沒有政府部門主動(dòng)介入管理，甚至真正關(guān)注這個(gè)行業(yè)發(fā)展并進(jìn)行深入研究的部門也沒有，大家似乎都在盡量回避。這是不應(yīng)該的。

就分時(shí)度假產(chǎn)業(yè)促進(jìn)旅游發(fā)展來說，尤其促進(jìn)國際旅游發(fā)展來說，中國的海南省有著發(fā)展這個(gè)業(yè)態(tài)得天獨(dú)厚的條件。因此，建議將海南省作為中國發(fā)展分時(shí)度假產(chǎn)業(yè)發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)。這是因?yàn)椋Ｄ蠉u作為實(shí)驗(yàn)區(qū)的有利條件很多，首先，氣候與海灘確定了它具備常年開放的可能;作為國家確定的“國際旅游島”，并是海南航空航空公司的大本營，在國際度假者的可進(jìn)入性方面要優(yōu)越于國內(nèi)其他目的地;更為重要的是，作為試驗(yàn)區(qū)，當(dāng)?shù)卣梢愿鶕?jù)實(shí)際需要，制定相關(guān)的地方法規(guī)和行業(yè)規(guī)范，這要比整個(gè)國家來說相對(duì)要容易得多。

2.汽車租賃。汽車租賃(car rental)在歐美國家已經(jīng)非常發(fā)達(dá)，有了一套完備的經(jīng)營管理體系和技術(shù)，幾家著名的汽車租賃公司，如Hertz、Avis、Europecar等，在世界各地形成非常完善的運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)，品牌效應(yīng)十分明顯，非常受世界各地公務(wù)旅行者和自由行旅游者的青睞。這些公司和汽車制造商、旅游相關(guān)企業(yè)有著緊密的聯(lián)系，形成了巨大的消費(fèi)能力，成為旅游業(yè)一個(gè)生力軍。

“汽車租賃”的概念也是早在上個(gè)世紀(jì)80年代開始傳入中國，一批汽車租賃公司首先在北京、上海等大城市出現(xiàn)。隨著國內(nèi)“駕照族”的不斷擴(kuò)大，自駕車旅游方式的風(fēng)行，汽車租賃業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，具有巨大的發(fā)展?jié)摿ΑＨ欢捎诜伞⒎ㄒ?guī)以及其他各種因素的制約，一方面國際知名汽車租賃公司進(jìn)入中國步履艱難，真正形成規(guī)模、正常運(yùn)營者鮮少;另一方面，國內(nèi)缺乏國家級(jí)的公司品牌，形不成完善的運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)，基本上還是本地化的獨(dú)立經(jīng)營。因此，這一國際上流行的服務(wù)，在中國并沒有真正被國際消費(fèi)者認(rèn)可的品牌，沒有為入境旅游業(yè)發(fā)揮應(yīng)有的作用，對(duì)這一行業(yè)的監(jiān)管也缺乏適宜的依據(jù)。而且，國內(nèi)為數(shù)眾多、規(guī)模巨大的汽車制造商也不能與這個(gè)潛力巨大的消費(fèi)市場(chǎng)聯(lián)姻，共同為我國特殊旅游地區(qū)的發(fā)展所利用。

從中國目前旅游發(fā)展的實(shí)際來看，有必要積極倡導(dǎo)和扶持這個(gè)業(yè)態(tài)的地區(qū)有兩類，其一像海南島這樣相對(duì)封閉的旅游目的地;其二是像甘肅、新疆等西部地域廣闊、道路通暢且人口密度小的地區(qū)。前者，因?yàn)槎燃俾糜问袌?chǎng)潛力大，“自由行”盛行，而且只有一個(gè)出口，車輛便于管理;后者，旅游景點(diǎn)相對(duì)分散，但當(dāng)?shù)仫L(fēng)光獨(dú)特，道路條件好，而公共交通配置困難，自駕車市場(chǎng)潛力大。前者主要是滿足度假者自由活動(dòng)游覽全島便捷的需要，而后者是充分發(fā)揮當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的優(yōu)勢(shì)，滿足國內(nèi)外不斷增長(zhǎng)的自駕車旅游市場(chǎng)的需求。目前，從我國的汽車供給和消費(fèi)者的需求兩個(gè)方面都具備了支持這個(gè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，這一業(yè)態(tài)的發(fā)展促使旅游業(yè)和汽車制造業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)多贏的效應(yīng)，是值得認(rèn)真研究的。因此，首先要對(duì)國際知名汽車租賃品牌開放，并積極在法律(尤其是國際駕照的認(rèn)可)、救援服務(wù)、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的布局以及與汽車生產(chǎn)上的合作等方面創(chuàng)造這個(gè)業(yè)態(tài)運(yùn)營的基礎(chǔ)條件。在這個(gè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展對(duì)滿足大眾旅游需求有著特殊的意義，要充分發(fā)揮旅游、住宿和汽車行業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的積極性。

3.差旅服務(wù)業(yè) 雖然在我國的旅行社條例中提及，旅行社的業(yè)務(wù)包括旅行相關(guān)預(yù)訂服務(wù)的義務(wù)，但包括政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、國有大型企業(yè)的差旅服務(wù)，一直沒有列入社會(huì)服務(wù)的范圍，目前主要還是由本單位專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)如外事辦公室、辦公室、老干部辦公室等部門來安排，或者由個(gè)人處理。甚至有關(guān)部門還有關(guān)于旅行社的憑據(jù)不能作為財(cái)務(wù)報(bào)銷的規(guī)定。在國際上，商務(wù)與公務(wù)旅行是旅游業(yè)的重要組成部分，無論是組織一些大、中型會(huì)議、論壇、展覽、展示活動(dòng)，還是出席這些活動(dòng)或其他公務(wù)/商務(wù)活動(dòng)的安排，一般的情況下都是由專門服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)代理。另外還有一些專業(yè)的差旅咨詢公司或旅行代理商，提供專業(yè)化的服務(wù)。早在20多年以前，在歐洲一些國家中，大的專業(yè)旅游經(jīng)營商，如通濟(jì)隆公司、運(yùn)通公司，專門應(yīng)大公司或機(jī)構(gòu)的要求，派人提供“住店”服務(wù)(in-house service)，實(shí)際上，就是專業(yè)的差旅咨詢公司為其提供差旅管理服務(wù)。這樣做，既能夠以最經(jīng)濟(jì)、方便的方式滿足用戶的差旅業(yè)務(wù)安排，又能夠?qū)Σ盥妙A(yù)算進(jìn)行有效的控制。這種差旅服務(wù)的社會(huì)化不僅提高了工作效率，而且還能夠減少機(jī)構(gòu)的人員開支，預(yù)防了差旅開支的浪費(fèi)和漏洞。因此說，公共部門差旅服務(wù)的社會(huì)化也是機(jī)構(gòu)改革的一種方式。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，包括會(huì)議、福利旅游、獎(jiǎng)勵(lì)旅游等商務(wù)與公務(wù)旅行的業(yè)務(wù)會(huì)越來越頻繁，需求也越來越復(fù)雜，與此同時(shí)，隨著新技術(shù)、新媒體的不斷發(fā)展，提供這些社會(huì)服務(wù)的手段也越來越專業(yè)化，而這些業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)的大眾旅游活動(dòng)差異非常大。非常有必要扶持專業(yè)差旅咨詢服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使之逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的業(yè)態(tài)。

中國的差旅服務(wù)是個(gè)具有巨大潛力的市場(chǎng)。據(jù)世界旅游理事會(huì)(WTTC)的測(cè)算，2009年中國商務(wù)旅行為4121億元人民幣(618億美元)①見WTTC：travel＆Tourism Economic Impact，China，2009。世界旅游理事會(huì)關(guān)于“公務(wù)旅行”(Business travel)解釋是“旅行與旅游的中間消費(fèi)，是政府和企業(yè)為雇員公務(wù)旅行而支付的包括商品與服務(wù)(交通、住宿、餐飲、招待等)的支出”。。據(jù)美國運(yùn)通公司發(fā)布的2008年中國商務(wù)旅行調(diào)查報(bào)告稱，旅行和娛樂開支成為中國境內(nèi)公司的第二大可控成本。據(jù)估計(jì)，中國企業(yè)在商務(wù)旅行方面的年消費(fèi)額高達(dá)100億美元，并每年以10%的速度增長(zhǎng)②見《大旅游》2009年8月號(hào)的相關(guān)報(bào)道。。隨著改革的深入，差旅服務(wù)社會(huì)化逐漸在展開，使非傳統(tǒng)旅游服務(wù)企業(yè)——不是傳統(tǒng)的旅行社——首先進(jìn)入了這個(gè)領(lǐng)域。世界最著名的旅游公司——如英國的通濟(jì)隆(THOMAS COOK)、美國的運(yùn)通(AMERICAN EXPRESS)、德國的途易(TUI)以及英國的BTI、HRG等——進(jìn)入中國時(shí)都無不非常看重中國巨大的出境差旅業(yè)務(wù)。實(shí)事求是地說，這一市場(chǎng)的潛力非常大，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有開發(fā)，國內(nèi)機(jī)構(gòu)的出境差旅服務(wù)業(yè)務(wù)的社會(huì)化程度更低，據(jù)信不會(huì)超過10%。這是因?yàn)椋浩湟唬@一服務(wù)受到機(jī)構(gòu)與企業(yè)傳統(tǒng)職能的限制，往往被看作是“內(nèi)部”的事，已有專門的機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)，將這一業(yè)務(wù)“外包”勢(shì)必影響機(jī)構(gòu)部門和人員的設(shè)置;其二，關(guān)于公務(wù)/商務(wù)旅行的開支和報(bào)銷程序國家有既定的會(huì)計(jì)制度，通過旅行社提供服務(wù)的收費(fèi)票據(jù)往往不能作為報(bào)銷憑證。這些規(guī)定原本是為了防止公費(fèi)支付的漏洞而設(shè)置的，卻又限制了這一服務(wù)的社會(huì)化;其三，差旅是具有特定任務(wù)的活動(dòng)，日程安排、業(yè)務(wù)活動(dòng)以及服務(wù)設(shè)施的選擇不同于一般旅游者，個(gè)性化突出，不能批量生產(chǎn)。這不僅要求服務(wù)機(jī)構(gòu)熟悉一般旅行安排的業(yè)務(wù)，能使機(jī)構(gòu)或企業(yè)做到省事、省時(shí)，還要了解差旅業(yè)務(wù)的實(shí)際需求，做到高效，這并不是一般傳統(tǒng)旅行社所具備的技能。而專業(yè)的技能、專業(yè)的人才和良好的品牌是需要長(zhǎng)期投入的。從改革的角度來說，政府應(yīng)當(dāng)下決心推行差旅服務(wù)的社會(huì)化，這不僅能夠提高相關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)的工作效率、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，還能夠改進(jìn)財(cái)務(wù)管理，減少不合理的開支和防止可能出現(xiàn)的腐敗行為。對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)在制度上為其提供發(fā)展的良好環(huán)境。也許有一些單位和機(jī)構(gòu)的出境差旅有其特殊性，不能夠或者不應(yīng)當(dāng)通過社會(huì)化的服務(wù)來實(shí)現(xiàn)，那么，為數(shù)眾多的、明顯地應(yīng)當(dāng)也可以通過社會(huì)化專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的出境差旅業(yè)務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)采取哪些有效的措施來促進(jìn)其加快實(shí)現(xiàn)，這些對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著突出優(yōu)勢(shì)的做法何時(shí)能夠步入正軌，實(shí)在值得認(rèn)真研究。

4.博彩業(yè) 博彩也是一個(gè)籠統(tǒng)的說法，一般包括賭博和彩票兩大部分，而賭博又有多種經(jīng)營方式。眾所周知，賭博也是個(gè)古老的行業(yè)，由于管理控制不善或不力，可能會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。新中國誕生后，國內(nèi)明令禁止各種形式的賭博業(yè)。毋庸諱言，地下、網(wǎng)上乃至出境賭博的活動(dòng)也是難以杜絕。雖然，改革開放以來，一些地方為了發(fā)展旅游，也曾提出過關(guān)于在特定地區(qū)、以特定方式開設(shè)賭場(chǎng)的提議，但都被否決，未曾實(shí)施。

值得注意的是，在當(dāng)今世界上，博彩業(yè)本身和一些政府對(duì)博彩業(yè)的態(tài)度發(fā)生了很大的變化。世界上頗為著名的賭城，例如美國的拉斯維加斯和歐洲的摩納哥，其吸引力與競(jìng)爭(zhēng)力逐漸向娛樂業(yè)、會(huì)議展覽業(yè)等方面擴(kuò)展，賭博業(yè)與娛樂服務(wù)業(yè)的收入幾乎持平，甚至出現(xiàn)了賭博業(yè)的實(shí)際收入低于其他娛樂業(yè)的水平，而賭博的經(jīng)營方式也逐漸向大眾娛樂活動(dòng)轉(zhuǎn)變，游戲機(jī)所占面積超過桌上賭博。據(jù)信，目前在全世界有2/3的國家以不同的方式開放了博彩業(yè)的經(jīng)營。特別值得注意的是，亞太地區(qū)開放博彩業(yè)的國家越來越多，除了澳門作為亞洲博彩中心之外，澳大利亞、韓國、日本、越南、馬來西亞、斯里蘭卡以及新加坡、朝鮮等國家都有合法經(jīng)營的賭場(chǎng)。除了陸地上的博彩業(yè)之外，通過郵輪在公海開展賭博的做法早就開始，并不斷發(fā)展。而且，一個(gè)不容回避的問題是，不少國家和地區(qū)在考慮設(shè)立賭場(chǎng)的時(shí)候，還往往把中國作為最重要的目標(biāo)市場(chǎng)之一。

中國是個(gè)大國，存在著一個(gè)不小的博彩市場(chǎng)。中國是否有限度地開放合法賭場(chǎng)，值得認(rèn)真研究，尤其是探討在我國特殊的區(qū)域開設(shè)只對(duì)外國人開放的賭場(chǎng)的可行性。賭場(chǎng)的開放是個(gè)復(fù)雜而敏感的問題，這個(gè)行業(yè)監(jiān)管難度大，社會(huì)成本高，對(duì)待這一問題必須非常慎重。但是，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)面對(duì)現(xiàn)實(shí)，以實(shí)事求是的態(tài)度加強(qiáng)研究，也許新加坡在禁賭40年后重新開禁以及其為開禁所采取的一系列措施為我們認(rèn)識(shí)和對(duì)待這一業(yè)態(tài)的發(fā)展有著重要的借鑒意義。

四、結(jié)束語

共和國走過了60年的歷程，改革開放政策也已經(jīng)實(shí)施了30多年，無論從國家的經(jīng)濟(jì)管理體制，還是從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度方面，都發(fā)生了巨大的變化。旅游業(yè)的發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)新的階段。由于全球性金融危機(jī)的影響，中國的旅游業(yè)發(fā)展也面臨著新的挑戰(zhàn)，新的調(diào)整和新的發(fā)展機(jī)遇。因此，在制定第十二個(gè)五年計(jì)劃的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析中國旅游業(yè)發(fā)展30年的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，做好未來10年乃至20年的發(fā)展目標(biāo)與國家戰(zhàn)略，特別要以科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)未來發(fā)展的規(guī)劃的制定，真正做到求真務(wù)實(shí)、科學(xué)有效，使旅游業(yè)能夠得以健康、可持續(xù)地發(fā)展，在中國未來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。

［1］中華人民共和國國家旅游局.中國旅游業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃和2015年、2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要(總體篇)［M］.北京：中國旅游出版社，2001.

［2］中華人民共和國國務(wù)院.關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見［Z］.2009-12-01.

［3］世界旅游組織(WTO).馬尼拉宣言［R］.馬德里，1980.

［4］國家旅游局編印.歷年中國旅游統(tǒng)計(jì)年鑒［M］.

［5］中國社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心.中國旅游發(fā)展分析與預(yù)測(cè)(中國旅游綠皮書)［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009，2010.

［6］ FutureBrand. Country Brand Index［Z］.2008，2009，2010.

［7］UNWTO.Tourism Highlights 2008，2009.

［8］WEF.The Travel＆ Tourism Competiveness Report［R］.2008，2009.

［9］WEF.The Global Competiveness Report［R］.2008，2009.

［10］WTTC.Travel ＆ Tourism Economic Impact，China［Z］.2009.

(本文責(zé)編：潤(rùn) 澤)

A Rational Thinking on China’s Tourism Development

ZHANG Guang-rui
(Tourism Research Centre，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100836，China)

Tourism industry，as an outcome of the policy of economic reform and opening to the outside world in China，has grown rapidly in the past 30 years or so into an important industry in the country.With the deepening reform and changing social and economic situation，the state policy and strategy for tourism development needs readjustment accordingly.On the basis of objective analysis of the position of China’s tourism in the world context and changes of tourism policies，the author argues the present industry positioning and priority of tourism market development，puts forward his proposals for the country’s future development strategy，reform of administrative framework，further opening to the outside world，building of public service system and some specific sectors in the field of tourism development.

China’s tourism;tourism policy;tourism development strategy

F592.3

A

1002-9753(2011)02-0016-18

2010-08-16

2011-01-07

張廣瑞(1944-)，男，北京人，中國社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心主任，研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向：世界旅游發(fā)展趨勢(shì)、旅游經(jīng)濟(jì)、旅游政策、旅游規(guī)劃與開發(fā)。