均等化牽動收入分配全局

本刊記者 王新玲

均等化牽動收入分配全局

本刊記者 王新玲

專訪中國（海南）改革發展研究院院長遲福林

2010年5月，湖南邵陽，一位農村留守小孩正在從窗外透射的陽光下看書

一場金融危機倒逼我們思考出口導向型發展模式的功過，更帶來關于社會轉型與改革的全民討論，而收入差距過大、初次分配不公、再分配調整無力等交織在一起的分配話題，成為這場討論的核心。三十多年的經濟發展，為我們帶來了GDP世界第二的榮耀，也伴生了諸如“第二代農民工”、城市貧民窟“、白領”只剩領子白的困惑。旨在實現公平的收入分配改革正在醞釀，其中爭議最少的，是再分配環節中基本公共服務均等化的努力，長三角、珠三角等地區已在積極推動。基本公共服務均等化，這一看似學術和官方的用語，關系著每個國民的切身利益，以及他們能否平等地享有社會發展成果。為了將它更生動地帶至公眾面前，本刊對話中國（海南）改革發展研究院院長遲福林。

“選賢與能，講信修睦，故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養。”——《禮記·禮運》

“政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務”，這是“十一五”規劃（輔導讀本）》對公共服務均等化作出的官方定義。

中國報道：是否可以說，基本公共服務的不均等加劇了收入差距？

遲福林：實現基本公共服務均等化是確保底線公平和制度公平的重要基礎。基本公共服務差距對城鄉收入差距的影響權重達30%～40%。這些年來，基本公共服務供給的差距已成為城鄉、地區、不同社會群體實際收入差距形成的重要因素。以城鄉差距為例，如果加上義務教育、基本醫療和公共衛生、社會保障等方面的公共服務差距，城鄉居民實際收入差距估計達到5倍左右。

中國報道：實現醫療、教育、社會保障等基本公共服務均等化，需要大量投入，錢從哪兒來？

遲福林：錢是最基本的條件，沒有錢搞不了基本公共服務均等化。基本公共服務均等化的前提和基礎是財政的均等化，要加大中央到地方、發達地區到不發達地區、城市到農村的一般性轉移支付，減少專項轉移支付。

我們為廣東省做了公共服務均等化實施規劃，最初的方案中，廣東省最多能保證資金8000億元，后來升至2.48萬億元，廣東省的財政收入總量并沒增加，只是對支出結構做了大幅度調整。目前，社會對均等化有共識，而且通過均等化，可以實現財政支出結構的大變化，既解決了公平問題，也解決了消費預期問題，對中國由投資出口轉向消費大國也有重要意義。

中國報道：推動基本公共服務均等化，對收入分配改革來說意味著什么？

遲福林：基本公共服務均等化恐怕是收入分配改革十分重要的突破口，現在也最容易推動，應該高度重視均等化在收入分配改革中牽動全局的作用。但均等化進行到一定程度后，也會面臨很大矛盾，財稅制度要改，至少財政支出結構要改。

中國報道：許多人期待通過開征房產稅、遺產稅等來縮小收入差距，您如何看？

遲福林：房產稅、遺產稅和車船稅是很復雜的問題。以車船稅為例，中等收入者將是最主要的交稅群體，因為高收入階層所使用的大排量汽車的稅很多會被計入企業成本或行政成本，國有企業哪個老板坐的不是3.0以上的大排量汽車？真正開自己車的是白領階層。征稅這件事情要做，但需要創造條件。財稅改革任務繁多，我的想法是一步步地解決，先做容易的事情，調整財政支出結構是最容易做的，各方也有很大需求。

“民為邦本，本固邦寧。”——《尚書·五子之歌》

因為貧窮，所以得不到好的教育，找不到好的工作，過不了好的生活，于是，他們的孩子也得不到好的教育，找不到好的工作……當貧窮成為貧窮的原因，“明天會更好”也成為奢望。

中國報道：在您看來，“十二五”期間要推動基本公共服務均等化，重點要從哪幾個問題入手？

遲福林：農民工市民化是在城鎮化加快發展中實現基本公共服務均等化的關鍵。這一問題長期不解決，會造成相當大的社會問題。總的判斷是，“十二五”時期全面解決農民工問題的條件已經初步具備，關鍵在于加快相關的制度變革。因此，需要把農民工市民化作為“十二五”規劃的約束性指標之一。其次是解決城鎮中低收入群體的基本住房保障。“十二五”時期，在保持房地產市場健康平穩發展的基礎上，應嚴格地將保障性住房供給從一般商品房供給中區分開來，加大基本住房保障供給力度。此外，還要重視流動人口的公共就業服務，加快建立和完善從中央到地方統一的、有保障的公共就業服務體系；完善人口老齡化的制度和政策，高度關注農村家庭養老和土地保障功能弱化，農村老年人口的貧困等問題。

中國報道：您期望在“十二五”期間讓農民工成為歷史，判斷這一目標能實現的依據是什么？

遲福林：第一，歷史條件發生了變化。第二，農民工市民化具有迫切性。如果拖十年二十年，由此引發的社會問題將反作用于經濟。第三，農民工的結構發生了重大變化，現在“80后” 的農民工至少占農民工總數的50%～60%，是農民工的主要組成部分。所以，“十二五”時期，完全有可能使“有條件的農民工”實現市民化。“有條件的農民工”，主要指有相對穩定的工作（半年到一年），有相對固定的居所，包括租住房或單位宿舍，有留在城市的意愿的人群。

中國報道：各地區不可能也難以同步實現基本公共服務分布均等化，您如何看這一過程？

遲福林：大城市應走在全國前列。從總體趨勢看，我國流動人口向發達地區集中的趨勢在相當長時期內不會改變。在城市轉型、服務業快速發展的時期，流動人口轉移將呈現加快的趨勢。在這個背景下，大城市有條件在這方面做得更好，走在全國前列。

“故當今之時，能去私曲就公法者，民安而國治。”——《韓非子·有度》

政府應提高低收入人群的收入水平，應積極治理灰色收入，應調整財政支出結構，使之更加傾向民生……和以往任何一次改革相同，正在醞釀的收入分配改革中，政府被寄予厚望。

中國報道：政府的角色是什么？

遲福林: 收入分配制度改革的關鍵是政府轉型。收入分配有市場的因素，但重要的是政府因素。理順初次分配關系，重要的是通過政府轉型，以民富優先為目標，調整國家、企業、居民的分配格局；建立再分配體系，重要的是通過政府轉型，劃分中央和地方在收入分配調節中的分工與責任；建立公平分配的基礎制度，重要的是通過政府轉型，規劃行政支出，杜絕與公權力相關的腐敗和不合理的收入。

中國報道：為推動均等化實現，政府應做哪些努力？

遲福林：政府應確定財政支出的民生原則，增加基本公共服務供給。例如，制定全國基本公共服務均等化規劃，實現基本公共服務在城鄉、地區之間的制度對接,重點保障農民工基本公共服務。還要建立中央和地方在收入分配中的職責分工體系，使各級政府基本公共服務職責法定化、可問責。按照基本公共服務均等化的要求，調整中央和地方財稅關系，實現各級政府事權與財力的平衡。同時，調整財政支出結構，建立與基本公共服務均等化要求相適應的轉移支付制度，確保基本公共服務支出增長不低于GDP增長速度。

中國報道：如何發揮社會機構對均等化的推動作用？

遲福林：國際經驗表明，社會組織、社區在基本公共服務供給方面發揮著政府不可替代的作用。僅僅由政府或公益機構作為基本公共服務供給主體，往往不計成本，并容易形成壟斷性，可以通過招標采購、合約出租等形式，將原由政府承擔的部分公共職能交由市場主體行使。還可以考慮開放經營性公共服務市場，以及政府購買服務等方式，引導和鼓勵民間機構廣泛參與基本公共服務，盡快把某些公益性、服務性、社會性的公共服務職能轉給具備一定條件的非營利民間組織。

中國報道：您認為，“十二五”期間，基本公共服務均等化會有怎樣的成果？

遲福林：按照中央原有的規劃，2020年我國初步實現城鄉基本公共服務均等化。“十一五”期間，中央政府在財政投入方面采取的一系列重要舉措，奠定了實現基本公共服務均等化的基礎。現在看來，“十二五”期間，有很大可能初步實現城鄉基本公共服務均等化。2012年，教育投入將達到GDP的4%，政府至少投入9萬億元。三年內，醫療預定投入的8500億元也會到位，還可能遠遠超過這個數字。

中國報道：初步實現的標準是什么？

遲福林：我認為，初步實現有兩個標準，一是制度統一，二是底線公平。實現這一目標，涉及到財力問題，但更重要的是制度安排。