北京擁堵之困

唐黎明

北京擁堵之困

唐黎明

城市交通疏導也是一個系統工程，如果僅僅是隔三岔五地出臺一個短期政策，著眼于眼前效果，只會越治越堵。

堵車一直是困擾北京城市發展的疴疾，北京市政府也猶如一個不合格的物業管理者，開出種種不對癥的藥方。2010年上半年北京就出臺了限行、錯峰上下班、大幅提高中心城區停車費用等措施，無奈收效甚微。9月17日創紀錄的全城擁堵，加速了現有治堵方案的出臺。

2010年12月23日下午，北京市政府、北京市交通委等單位發布的《關于進一步推進首都交通科學發展 加大力度緩解交通擁堵工作的意見》公布了一系列治堵新政。各項綜合措施概括而言分為“建”、“管”、“限”三字方案。“建”主要針對城市規劃和公交系統方面的疏導，“管”則致力于調整停車費、交通疏導限行、加大違規處罰力度等方面；“限”主要是限制小客車保有量增量調控和進京車輛的限制。

單中心、攤大餅是罪魁禍首

冰凍三尺非一日之寒，北京這個城市的成長終于接近了它的增長極限。北京市此次治堵方案的強制性一刀切式的政策不僅無助于緩解現在的交通擁堵，還可能潛藏著諸多對城市經濟和消費的負面沖擊，造成一個經濟運行的“斷面”。

限購政策后北京每年的汽車銷量只有24萬輛，這只相當于2010年全市銷量的不到1/3。這意味著北京市將有2/3以上的汽車銷售將被政策給消滅掉，圍繞汽車的諸多關聯行業將受到很大沖擊。

城市規劃方面，新方案依然把人多車多視為擁堵的源頭，所提出的解決辦法也流于簡單粗暴，頭痛醫頭腳痛醫腳，概而言之就是加大用車成本，讓你開不起車。所有這些措施，無一例外地都指向百姓用車，數量龐大的特權車和公務車毫發無傷，只能讓人慨嘆居首都大不易。

北京市交委開出的治堵藥方，不治則罷，越治越堵。2008年起，延續奧運時的單雙號臨時交通管理措施，北京的機動車已經“看號上路”2年，但是限行的效果正在被迅速增長的機動車數量抵消。北京交通發展研究中心的數據顯示，2008年北京平均每月增加3萬輛車，而2010年上半年，每月新增5.75萬輛，一天要新增2000輛。尾號限行的效果很快被猛增的機動車數量抹平，這種水多了加面、面多了加水的治堵策略，就是不斷出臺更嚴厲的治堵措施。

單中心、攤大餅的城市擴張模式，是北京擁堵的罪魁禍首。雖然北京致力于建設多中心城市，但主要的商務區、金融區和行政區都集中于三環以內，上下班的人流和商業區的人流多集中于此，二環路內的面積僅占市區總面積的6%，集中了全市機動車交通量的30%，不堵才怪。中心城區除了車多人多外，停車場也是稀缺資源。

二環邊的北京兒童醫院門口成天擁堵成患，醫院每天接診大約5000人，卻只有240個車位，堵車節點蔓延到二環主路。規劃大格局的失誤，加上小節點缺乏疏導，城市的大動脈和毛細血管都阻塞，首都自然變成首“堵”。

早在幾十年前，梁思成就對北京的城市問題提出了擔憂：“一個理想城市是有限市區，是有一定的環境容量的，不是無限膨脹。”“老城區已經是飽和狀態了，新市區就該找合理的地方。如果繼續往中心區增加新的功能，勢必導致人口大量外遷，人要住在城外，又要進城上班，大規模進出城交通發生了，這就是‘禍根’。”不幸的是，半個多世紀前所擔心的問題，現在全都成為現實。北京的城市發展和城市規劃，幾乎就是朝著問題的方向在發展。

城市規劃的失誤最直接的后果就是城市定位模糊，城市功能混亂。新中國成立以來，北京的城市定位與功能增增減減，幾乎每五年就變換一次，每一次改變都引發城市格局的改變。最新的（2004-2020年）城市總體規劃將北京定位于“國家首都，國際城市，文化名城，宜居城市”。因為是政治中心，每逢重大政治活動或重要領導人出行，交通管制也成了家常便飯，管制區域周邊的車流不堵都難。

雖然最新的城市定位不再提及經濟中心的字眼，但北京名目繁多的中心卻有增無減。據不完全統計，北京城市擁有的“中心（核心）”稱謂多達十幾個，經濟中心、金融中心、商業中心、汽車城、軟件研發中心、新聞出版中心……形形色色的中心，一個都不愿放手，一個都不能少，每一個中心都寄托著當政者的雄心壯志。近期出臺的CBD東擴、金融街西延等規劃，還在往中心城區拼命地塞進更多的城市功能，隨著一棟棟摩天大樓拔地而起，跨國公司的入駐，將使更多的人流車流匯集于中心城區，最終的結果是加劇中心城區的交通惡化。

新規要點

1.每月限牌2萬輛 明年起實行以搖號方式分配車輛指標，平均每月兩萬個，個人占88%；北京將實施每名駕駛員限購一輛車。

2.縮短重點段停車費計時單位 三環以內及其以外的重點區域為一類區域，將停車收費計時單位由半小時調整為15分鐘。

3.非京載客車高峰禁入五環 非本市載客汽車須辦理進京通行證件進入五環路(含)內。持有進京通行證件的非本市進京載客汽車在工作日高峰時段禁止在五環路(含)內行駛。

4.控制公車指標 “十二五”期間，本市各級黨政機關、全額撥款事業單位不再增加公務用車指標。

5.個人出售報廢小客車可取得更新指標 個人出售報廢名下登記的小客車，可以直接取得更新指標。

城市規劃指標嚴重滯后

近5年來北京的汽車擁有量以年均20%的速度飛速增長，而相關的道路規劃和交通政策卻沿襲著計劃經濟時代的城市規劃標準，嚴重滯后于城市的發展速度。以停車場規劃為例，目前的停車規劃指標，主要依據2002年修訂的《城市居住區規劃設計規范》：“居民汽車停車場停車率不應小于10%；居住區內地面停車率不宜超過10%”。對于公共中心和商業中心，每1000平方米建筑面積，只配置3個機動車位。截至2009年3月，北京的機動車已超過400萬輛，達到了中等發達國家的汽車擁有水平。北京經營性停車場僅4855個，車位數112.73萬個。如果一個停車位停上一輛車，就會有2～3輛車停不進去。

2010年8月23日，京藏高速110國道堵車的司機在洗漱。京藏高速動輒長達上百公里的大堵車頻頻發生，與高速路分段收費及多頭管理模式有很大關系

以目前北京市1900多萬的常住人口計算，汽車保有量達到478萬輛，意味著每千人擁有量超過200輛，但這與美國、日本等發達國家600到700輛的千人擁有量相比，還有很大的差距。發達國家的暢通之道，或許可以為我們提供借鑒經驗。

美國被譽為“車輪上的國家”，為汽車提供了極友善的環境，的確是汽車族的天堂。這樣的方便不僅因為有四通八達的公路，更在于其大量提供的免費停車場。在美國，大型的娛樂場所和購物中心，會提供免費的停車場所，停車位的面積往往比營業面積還大。居住小區在最初的道路規劃時，就會規劃適當的寬度，提供免費的路邊停車，高檔的住宅小區，每戶往往配套兩個以上的車位。

反觀國內的停車場規劃，卻沒有跟上汽車保有量迅猛增長的步伐，制定的規劃指標，也是八年前的標準。根據《城市居住區規劃設計規范2002修訂版（GB 50180—93）》的規定：商業中心每100平方米營業面積規劃了7.5個自行車位，卻只有0.3個機動車車位，而集貿市場竟然沒有機動車車位的規劃指標，人流最擁擠的醫院門診每百平方米也只有0.2個機動車位的指標。

沒有規劃指標的強行限制，開發商自然也無義務修建停車場，因為停車位售賣的價格遠遠低于寫字樓或住宅的價格，于是乎，國內的開發商，在叫囂自己是高端物業高尚住宅的同時，卻連與之配套的車位都吝于修建。

路網質量與高效公交系統

評價一個城市的交通主要看它的路網質量，道路的寬度其實并不重要。北京長期以來實行“寬而稀”的雙向交通模式，擁有120米寬的長安街、雙向八車道的環路。頻繁的長安街交通管制，也使得長安街通行不暢；二環路三環路在上下班高峰時，成為車輛首尾相接的堵車場。

與此相反，日本和西方國家實行“窄而密”的單向交通模式，創造了很高的道路暢通率。在日本，即便是東京這樣的大城市，最繁忙的主干道也不過是雙向六車道，城市與城市之間的國道多為雙向四車道。不僅道路不寬，過街天橋和地下通道也不多見，行人通常可直接穿越馬路，其中的關鍵在于以單行道的方式來打通交通微循環。倫敦也有2/3的道路實行單向交通，不用拓寬道路就能保持道路通暢。

東京、倫敦還有個共同的特點是公交系統發達、換乘樞紐高效運轉。倫敦市內地鐵、公交、輕軌鐵路十分發達，其中70%的交通依靠地鐵，在市區任何地點，十分鐘內便可進入四通八達的地鐵網絡。為了使公交系統高效運轉，換乘樞紐旁的大型停車場必不可少。倫敦市政府為了鼓勵人們換乘地鐵，在大型的地鐵、輕軌換乘站旁，建有收費低廉的立體停車場，實現了地鐵、汽車、輕軌等不同交通工具的無縫對接。

而在北京，無論是復興門、西直門這樣的傳統交通樞紐，還是東直門、北京南站等新建樞紐，都鮮見大型停車場的蹤影。因為停車場根本就不是一個賺錢的買賣。一個停車位占地25平方米左右，無論是出售還是出租，都遠遠不如住宅和寫字樓賺錢。

城市內部交通系統的改善是關鍵

隨著城市的擴張和經濟的發展，不僅僅是北京、上海這樣的一線城市，堵車已如燎原之勢蔓延到二三線城市，成都、合肥、杭州……放眼望去，神州大地無處不堵。中央和地方政府近年來的投資多聚焦于修建高鐵、高速公路，側重于改善城市與城市之間的交通聯系，很少將錢投入到城市內部交通系統的改善，尤其是老城區的交通基礎設施，殊不知，城市的交通內循環系統，地下通道、過街天橋、立交橋等小節點，才是解決擁堵的關鍵。

車流如水流，宜疏不宜堵。城市交通疏導也是一個系統工程，如果僅僅是隔三岔五地出臺一個短期政策，著眼于眼前效果，只會越治越堵。擁堵之困，不在車輛多寡，而在城市規劃的混亂；通勤率低，不在道路的寬窄，而在交通政策的梳理。

如果僅著眼于表面，不追究擁堵的根本，就會出現“越堵越修路，路越修越堵”的惡性循環。隨著城市的發展，擁堵狀況愈演愈烈，規劃部門難辭其咎。我們的城市規劃和城市管理，遠遠沒有跟上城市化的速度，如果中國全盤皆堵，是不是每一個城市都要實施如此嚴苛的治堵方案？

唐黎明 安邦咨詢高級研究員