解讀《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》撤村圈地為哪般

葉劍平 宋家寧

解讀《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》撤村圈地為哪般

葉劍平 宋家寧

并非將農民上樓就是實現了農村的發展。地方政府在政策實際運用中，扭曲了增減掛鉤政策的政策目的，將獲取地方發展的建設用地指標置于首位，不考慮實際狀況盲目擴大試點范圍；將本來用于建新的周轉指標，在一個周轉期內重復、多次使用；并且不考慮農民意愿，統拆統建、強拆強建。

在廣西柳州市屏山大道一個公交車站，一群農民在等候公交車。在統籌城鄉發展的過程中，一些地方出現了違背政策要求、侵犯農民權益的現象，如“被上樓”、“被城鎮化”

2010年11月10日，溫家寶總理主持召開了國務院常務會議，研究部署規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。會議明確強調開展農村土地整治要堅決防止違背農民意愿搞大拆大建、盲目建高樓。這些問題在當前各地開展增減掛鉤工作中表現較為突出，也從一個側面反映了一個好的政策制度缺乏合理、有效的政策解讀。

在當前城鎮化模式轉變背景下，城鄉建設用地增減掛鉤政策成為土地管理領域的一個熱點問題。然而增減掛鉤的政策內涵為何，國內并沒有統一的、正確的認識，對增減掛鉤的理解還多半停留在表面上。

“掛鉤”立意為善

城鄉建設用地增減掛鉤政策的基本制度背景是：隨著我國經濟社會的發展，原來依托增量資源、外延式擴張的城鎮化推進模式逐漸向依托存量資源、內涵增長型的模式轉變。同時，以往攤大餅式的城市擴張以征地制度為標志，不僅成本高，效率低，而且由于征地過程中潛在的巨大級差地租收益，激發了大量的社會矛盾，從長遠看，尤其不利于社會穩定。因此，在存量發展模式示范效應下，城鄉建設用地增減掛鉤政策應運而生。城鄉建設用地增減掛鉤即通過城與鄉之間的建設用地指標掛鉤，在減少農村建設用地面積的同時，有效有度有利地增加城市建設用地面積，在建設用地總量控制的前提下實現區域間用地平衡。

此政策的出臺主要是為了突破未來城鎮化的用地瓶頸，立意于通過政策手段改變舊有的增量擴張型城鎮化模式，在保證城市能夠持續擴張的同時，實現農村地區的發展。具體而言，該制度模式的標志性文件是2008年國土資源部頒布的138號文《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》。從《辦法》本身看，是突破當前城鎮化困境及農村發展問題的適宜政策，其中也對實施增減掛鉤的原則和方式進行了明確規定。

但一個制度的有力推行不只取決于制度本身，更重要的是制度環境如何，運行過程中有無必要的規范與監督，制定過程中有無對可能存在的尋租空間進行疏堵。正是由于制度從形成到完善的復雜過程，增減掛鉤政策試運行過程中出現了一些問題，例如，促進城鄉統籌及農村發展的政策目標演變為單純的土地指標流轉；增減掛鉤產生的土地增值收益并沒有按照政策的預想充分、完全地返還到農村地區；在很多試點地區，該政策的推行使本來具有地方特色的村落文化在整治過程中泯滅，相應的農居變為單調、統一的居民小區，等等。

這些問題折射出增減掛鉤政策實際運行中存在政策誤區，在利益的驅使下，各主體扭曲了這一本來立意為善的政策。

實踐誤區重重

增減掛鉤政策在實踐中出現的問題，其背后的驅動力主要是兩個：建設用地指標，以及通過指標掛鉤實現的土地資產收益。地方政府對農村區域進行大拆大建，統一將村民“上樓”，在此過程中扭曲了增減掛鉤政策的設立原則與目的，一方面通過指標周轉突破區域用地瓶頸，另一方面，通過指標置換獲取土地資產變現后的收益。

事實上，獲取建設用地指標并非增減掛鉤的政策目的，僅僅是實現目的的手段，而通過指標騰挪實現的農村土地資產變現后的收益更不應該由政府掌控其去留，應保證收益“哪里來哪里去”，通過短期補償與長效返還相結合全部返還給農村、農民。

獲取建設用地指標是實現增減掛鉤政策目的的必要手段。當前增減掛鉤政策飽受爭議的焦點之一即在各試點中出現大量的撤村圈地現象，更有甚者偽造用地指標，脫離土地實體，玩弄數字游戲。這些問題的根源在于，在實際政策運行中，地方政府扭曲了政策目的，將獲取地方發展的建設用地指標置于首位，才會在實際中不考慮村莊的實際狀況，盲目擴大試點范圍；將本來用于建新的周轉指標，在一個周轉期內，加快其流轉速度，重復、多次使用；并且不考慮農民意愿，統拆統建、強拆強建。

中央政府在這個時期推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，根本目的并非騰挪建設用地指標，而是考慮到國家的存量資源現狀、土地利用模式，一方面扭轉原來一味外延的城鎮化推進方式；另一方面，充分、有效盤活農村固化的土地資產，“以農村建農村”，以期在農村內部實現資源、資產的良性循環。具體政策實行中，農村建設用地指標與城鎮建設用地指標間的掛鉤，只是達到上述目的的具體措施。說到底，增減掛鉤政策試圖解決的仍然是長期發展問題，特別是農村區域的長期發展問題，并非單純的突破地方用地瓶頸。

“增加的”與“減少的”并非單純的土地指標。對城鄉建設用地增減掛鉤政策的另外一個誤區主要表現在過于關注指標的“增”與“減”。許多地方政府在制定增減掛鉤規劃實施方案時，只看能否增加城市用地指標，卻忽略了增加指標的根本目的。然而，如上文提及，用地指標，只是實現該政策目的的必要手段，透過現象看本質，才能真正將政策落到實處，指標間的掛鉤才不至于成為地方政府謀取建設用地的方法。

就筆者的理解，城市建設用地增加，表面上增指標，實際上增加的應該是該部分建設用地合理利用給整個區域帶來的公共福利：推進區域內城鄉間的公共服務均等化；利用增加的指標更好地實現區域產業結構調整，實現產業對地區發展的帶動；通過該部分指標的合理利用，使城市功能更加完整，城市建成區的擴展能否相應地提升城市的承載力等等。

相應的，農村地區建設用地的減少，減少的也不應僅僅是指標，換句話說，并非將農民上樓就是實現了農村的發展，更重要的是，農村地區建設用地的減少是不是真正的用地集約化，用地結構的調整是否真正實現了用地效率的提升。如果僅僅是改變農民的居住方式，而沒有從根本上優化其生產、生活模式，那么增減掛鉤政策的實施就沒有落到實處。

指標掛鉤中的土地資產溢價應是發展農村的“資金池”。很多地方政府利用增減掛鉤政策推行土地綜合整治，動力不在于實現其區域更快更好的發展，而是“土地財政”的刺激。眾所周知，分稅制改革后，地方事權增加，財權減少，伴隨著土地資產化進程，地方政府將目光盯在了土地上，在征地模式暴露出其種種弊端后，增減掛鉤政策給一些地方政府提供了另一個“以地生財”的機會。通過置換城市建設用地指標，變相盤剝農村、農民的資產。這也是當前對此本來立意很好的政策出現種種非議的一方面原因——其似乎有回歸征地的嫌疑。

2010年12月15日，國務院法制辦公布了《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）》全文，再度就“新拆遷條例”立法征求公眾意見。二次征求意見稿明確規定，“對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”

2008年出臺的《辦法》中明確規定，“建新地塊實行有償供地所得收益，要用于項目區內農村和基礎設施建設，并按照城市反哺農村、工業反哺農業的要求，優先用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。”這里的實際含義是，從農村置換出的土地，變現后的資產必須充分返還于農村，用于改善農村建設、提高農民生活水平，支持農村產業轉型與升級。指標掛鉤中的土地資產溢價來源于農村，因此，政府應制定短期安置與長效返還計劃，建立農村發展“資金池”，實現“以農村發展農村”。

總之，實踐中的政策誤區總是伴隨著錯誤的政策導向，城鎮化需要土地，在錯誤的導向下，種種急功近利的思考直接使增減掛鉤政策出現這樣那樣的問題。未來無論政策制定者還是政策執行者都需要明白，通過增減掛鉤政策實現的不應是單純將農村土地指標拿到城市來用，而是通過農村土地利用的適度集約化，在保證農民農村利益的前提下，實現城鎮化的有序推進，并在良性城鎮化過程中，實現城市功能的外延及輻射，從而帶動農村地區的發展，而非簡單地農民市民化，土地城市化，更甚者，以村養城。

求解政策正途

上文針對城鄉建設用地增減掛鉤政策的運行現狀及政策內涵進行了剖析，應該說政策是一個好的政策，只是由于其實踐時間較短，政策細節尚不規范，導致出現了這樣那樣的問題。未來，增減掛鉤政策的發展方向應該如何？

政策目的——城鄉統籌、農村發展。城鄉建設用地增減掛鉤政策的推行是為了轉變城鎮發展模式，推動農村地區發展，以內涵式發展推動新農村建設，實現農民生活水平提高，農村區域更新，農村產業發展。因此政府在實行增減掛鉤政策時，其立意、方案設計及主旨思想必須圍繞如何更好、更合理地縮小城鄉差距，實現農村發展來進行。

實際上，城鄉建設用地增減掛鉤與新農村建設、城鄉統籌之間是過程與結果的關系。增減掛鉤政策是現階段推進城鄉統籌的一種具體方式，其主要政策目的是為了實現農村發展。因此，這個政策目的是必須要置于首位的，正確的目的導向起碼會將政策實施規范到正確的方向上。此外，究竟針對增減掛鉤政策的農村發展是怎樣的發展，城鄉統籌又是怎樣的城鄉統籌則需要具體的執政者進行符合地方現實的設計。

政策原則——城市為農村創造環境，實現“以農村發展農村”。“以農村發展農村”實際上包含了兩方面的含義：一為農村來的要完全返還給農村；二為農村發展必須有自己的路徑，這個路徑不僅要依照我國農村區域的共性來制定，同時還要兼顧不同地區的個性。

一方面，農村提取的土地資源進行資產化后，要將增值收益完全用于農村建設，即政策雖然立足于城與鄉，但實際上應偏重于“鄉”，偏重于以城促鄉。此政策原則的實現，必須以合理、有效的利益分配機制為前提，政策推行過程中對農村、農民的保障不僅僅是短期的安置及補償，更要注重保障效果的長效性。要通過建立良性的互動機制，以扶持農村產業，設立致力于農村公共服務供給均等化的基金為路徑，運用城鄉建設用地指標掛鉤過程中產生的土地增值收益幫助農村實現可持續發展。

另一方面，農村就是農村，特別是在二元體制的大背景下，完全脫離農村現實，試圖通過空間整治與改造實現農村的“被城市化”是不足取的。我國農村的形成、發展有其自身的歷史背景與制度根源，而且村落文化實際上可以成為區域發展的一個有利因素。增減掛鉤并不是以磨滅地方特色、統拆統建為必要條件的。如果在具體實行中，又重彈老調，農民全部上樓，農村全部按照城市的建設模式進行改造，將從根本上違背該政策的政策原則。因此，地方政府在政策推行過程中，要嚴格從試點區域的特點出發，不僅要建設其硬環境，同時更要注重其軟環境的保存，在發揮地方原有優勢的基礎上為其創造新的優勢，通過城市的拉動與政策的推動，實現農村地區又好又快的發展。

葉劍平 中國人民大學土地管理系主任、土地政策與制度研究中心主任

宋家寧 中國人民大學土地管理系博士