我國慈善組織能力建設：問題及對策

汪雷 吳慧敏 李攀

（1.安徽財經大學，安徽蚌埠233041；2.御香苑控股集團公司，北京100000）

我國慈善組織能力建設：問題及對策

汪雷1吳慧敏1李攀2

（1.安徽財經大學，安徽蚌埠233041；2.御香苑控股集團公司，北京100000）

慈善是具有扶危濟困作用的公共管理事業，其已日漸成為當代中國社會保障體系的重要組成部分，并有著廣闊的發展空間。總體而言，我國目前慈善組織的能力建設水平偏低，這嚴重影響著慈善事業的發展。文章自公共管理視角對慈善組織能力要素中存在的各種問題分別進行了探討，并提出了完善慈善組織能力建設的具體思路。

慈善；慈善組織；能力建設

當代中國慈善組織的發展并非一帆風順。建國初期，受當時社會環境和國際環境的影響，慈善組織在中國大陸銷聲匿跡多年。20世紀70年代以后，隨著經濟體制、政治體制改革的不斷深化，慈善組織由開禁到蓬勃發展，迎來了發展歷程中的一個黃金時期。各類慈善組織紛紛從自發的、個體松散的組織，發展到理性的、具備一定規模的組織。

一、我國慈善組織發展現狀

（一）慈善組織數量劇增

自我國首家地方慈善組織——吉林省慈善總會1993年1月成立以來至今已有16年，短短十幾年的時間里，我國慈善組織經歷了從無到有、從少到多的急劇發展變化過程，截止2008年底，在民政部門登記注冊的民間慈善組織已超過35萬個，全國共建立經常性社會捐助工作站、點和慈善超市3.8萬個，其中慈善超市7035個①。

（二）慈善組織種類繁多，涉及的領域寬泛

慈善組織不僅數量劇增且形式多樣。1904年從事救護傷兵、救助難民和賑濟災民活動，積極參加人道主義救援活動的中國紅十字會成立；1985年致力于促進我國醫療衛生、教育、社會福利和農村發展工作的愛德基金會成立；1994年由熱心慈善事業的公民、法人及其他社會組織志愿參加的中華慈善總會成立；1994年由非公有制經濟代表人士及港澳臺和海外工商界人士自愿組成的光彩事業促進會成立；1997年從事維護法律賦予公民的基本權利，為經濟困難或特殊案件的當事人提供法律援助，實現司法公正、健全社會保障體系的中國法律援助基金會成立。除了這些慈善組織以外，目前還出現了一批新的慈善組織。種類繁多的慈善組織在服務領域和服務對象上有所不同、各有側重，業務范圍涉及科技、教育、文化、衛生、勞動、民政、體育、環境保護、法律服務、社會中介服務、工傷服務、農村專業經濟等社會生活的各個領域。

（三）慈善組織籌款數額增多

在慈善組織快速發展的同時，慈善捐贈數量有了顯著提高。如表1所示，2001年至2007年，社會捐款由11.7億元增加到132.8億元，增幅達11倍之多[1]。2008年全年共接收社會各界捐款764億元，其中民政部門479.3億元，慈善會187.9億元，各類在民政部門登記的社會組織77.3億元，捐贈物資折款19.6億元，比上年增長25.6%，接收捐贈衣被115816萬件，這些捐贈款物使5202.9萬人（次）困難群眾受益②。

表1 社會捐贈情況

（四）慈善組織地域分布廣泛

近年來，我國慈善組織數量增多，地域分布廣泛。中國紅十字會基層組織已覆蓋到了全國各個地區，市縣級紅十字會的組織建制都在進行當中，隊伍不斷發展壯大。中華慈善總會系列的慈善組織也是全國性的，其活動范圍也基本覆蓋到了全國。廣大的草根組織雖然多數力量較小，但是大小不一的草根組織也廣泛分布于社會的邊邊角角。

二、我國慈善組織能力建設中存在的問題

慈善組織作為慈善事業發展的依托與載體，其自身的建設與完善尤為重要。我國慈善組織能力建設存在的問題概括來講，主要表現在內、外兩個維度上：一是外部缺乏良好的環境支持，二是內部缺乏能力建設的體系設計。

（一）慈善組織能力建設缺乏外部環境的支持

1.慈善組織難以獲得法律地位

現行《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及《取締非法民間組織暫行辦法》等組織法規以是否登記作為唯一標準來衡量民間組織的合法性，如果依照這個標準對民間組織的數量進行分析，80%以上因未登記而不具備法律資格，屬于非法（草根）組織[2]。

由于目前的草根組織不具有合法性，因此得不到政策上的支持，如在2007年之前，國家財務部和稅務總局通過個案審查的方式，逐年授予在民政部門登記注冊的民間組織以免稅資格。而從2000年到2007年，總計69個國家級的非營利性民間組織獲得優惠資格，而數以萬計的慈善組織是無法享受這一優惠政策的。這也就相對于有背景和資源的慈善組織而言，沒有合法身份的慈善組織的生存甚是艱難。

2.政府對慈善組織的限制過多

我國慈善組織的產生是政府的資源獲得需求和社會控制需求相互矛盾、沖突的結果。一方面，政府依賴于慈善組織獲取民間和國外的慈善資源，借助其化解生存風險；另一方面，政府又擔心純粹的慈善組織過多的出現不利于社會控制。在權力沒有受到約束的情況下，政府力圖對慈善組織的內部運作實施控制，盡力維持既定政策，對慈善組織實施過多的限制和介入，政府的這種限制和介入行為直接導致慈善組織形式和運作相偏離，致使慈善組織能力建設滯后[3]。

（二）慈善組織內部能力要素存在的問題

1.慈善組織普遍缺乏籌資能力

目前，我國大部分慈善組織都陷于籌資無力，經費不足的困境當中，缺乏籌資能力是慈善組織普遍存在的問題。籌資能力不足主要表現為：組織缺乏號召力，開展的活動得不到社會公眾的回應和認可，不論組織如何宣揚自己的宗旨和慈善目的，社會大眾的捐助熱情不高，捐贈有限；籌資結構和籌資渠道相對單一，難以從社會上募集到足夠的善款[4]。

2.慈善組織的品牌能力建設水平不高

民政部的一份抽樣調查顯示，我國超過90%的公眾和80%的企業有參加公益性捐助的意愿。然而，公益性捐助項目在公眾心目中的認知度卻存在較大差異，如表2所示。

表2 公益性捐助活動的公眾認知度

目前，我國慈善組織在樹立品牌意識和開發品牌項目方面的能力還比較欠缺，國內具有較高知名度和美譽度的品牌慈善機構和品牌公益項目寥寥無幾，慈善品牌又小、又單、又矮的現狀很不樂觀。如果公眾不知曉某一慈善組織或某一公益活動的目的、救助對象的話，就很難產生對該組織或活動的信任感和認同感。這種低認知度和信任感所引起的直接后果是慈善組織募捐不到資金和物資，從而導致慈善項目的終止或流產。

3.慈善組織的公信力有待提高

慈善是一種建立在自愿和信任基礎上的事業，它以善款為來源，善款的來源又以捐助者為基礎，這些具有社會責任心的捐助者對慈善組織的信任與信心，是慈善事業發展的支柱。一項調查顯示：近60%的捐贈者在選擇慈善組織進行捐贈時，最先著重考慮的是該組織的公信力，見表3。

表3 公眾選擇受贈組織的標準

我國慈善組織或是由于現行體制所限，或是由于缺乏國際視野，組織信息披露的規定均較粗略，缺乏真正的獨立審計，管理體制不嚴，社會監督機制也不盡人意，很多慈善組織均未按照通行的會計標準在其網站上公開披露年報，公眾對于慈善組織的收支狀況長期難以知曉。致使公眾無法對慈善組織充滿信任與信心，影響慈善組織的公信力的提高。

三、我國慈善組織能力建設的優化方案

（一）確立慈善組織的法律地位

加快包括慈善組織在內的公益機構的法律、法規、章程體系的建設，建立一套適合我國國情的慈善公益機構體系。規范慈善公益事業的進入、評估、監管、激勵、公益產權界定與轉讓、融資投資以及涉及慈善組織、慈善捐贈、慈善義工和慈善監管等方面的一系列行為，使我國公益事業走上規范化、法制化軌道。明確慈善組織的法律地位具體包括以下兩點：

1.取消注冊需要尋找業務主管單位的規定

現行法規中要求慈善組織必須有業務主管單位的這項規定應考慮取消，為慈善組織搭建一個普遍備案的注冊平臺，大力培育和發展民間慈善組織，賦予慈善組織以最基本的合法形式，使慈善組織能夠真正獨立承擔起民事責任。

2.實行登記許可制度

對于滿足特定條件的慈善組織實行登記許可制度，為慈善組織搭建一個特定登記認可的制度平臺，由國家授權的監管機構根據相關法規進行受理、分類、登記并予以認可，對于認定成為公益法人的慈善組織，一方面給予財政和稅收等方面最大限度的優惠，一方面進行更為嚴格和規范的行政監督及社會監督[5]。

（二）理順慈善組織與政府的關系

現代“治理”理念強調，公共治理的主體是多元的，一個良性的治理結構，需要不同治理主體的合理分工、努力合作，從而形成一種良性的“合作伙伴關系”。政府與慈善組織應該是非對抗的關系，兩者合作實現優勢互補。一方面，慈善組織在處理與政府關系時，應遵循踏踏實實做事，做事讓政府放心，積極爭取政府支持的原則；另一方面，政府應通過公平合理的方式給予慈善組織盡可能多的資金支持、法律地位、稅收優惠、監督管理等，鼓勵慈善組織的發展[6]。

（三）積極探尋慈善組織的籌資路徑

鑒于我國慈善組織目前籌資普遍存在困難的現狀，下面通過組織準備、環境預測、目標設計、策略設計和實施等環節，尋求慈善組織提升募捐能力的實現路徑，見圖1[7]。

圖1 提升慈善組織募捐能力的路徑

首先，組織準備。成立專門的勸募部門或小組，賦予該小組或部門人員適當的角色地位，并對人員進行專業培訓；在對社會需求和公眾心理進行綜合評估的基礎上，依據評估結果設計主題內容，保證活動或項目具有鮮明特色；指派專業人士負責財務分析報表，確保財務管理環節不會出現紕漏。其次，要明確組織自身的優勢與劣勢，結合組織特點形成對募捐的目標設計。再次，進行外部環境評估。搜集外部環境信息，包括政治、經濟、文化、法律信息，對募捐對象、募捐競爭者要有清晰的認識和判斷，排除潛在威脅，贏得募捐資源的信任。最后，運用多種方式進行具體的戰略與策略實施過程。

（四）設計特色項目，建立長效品牌

在提升組織品牌能力建設過程中，要注重開發特色項目，通過一系列的方式方法建立品牌長效機制。首先，制定明確的組織發展目標和戰略策略。根據近期目標和遠期規劃虛心學習和借鑒其他先進組織或機構的經營理念、管理模式、項目運作特點等，制定合適的發展戰略。其次，要具有敏銳的市場洞察力。在對社會需求進行科學評估的基礎上，通過市場調查，分析市場緊俏需求，設計慈善項目。最后，要對項目可能產生的社會效應進行綜合預測和中期評估，項目可行則繼續執行，項目不可行則立即終止。對于非定向捐贈款項的使用，應在科學論證、多次斟酌的基礎上再行決策，確保每一筆資金都能發揮最大的價值和效用，品牌能力的建設需要這種對善款負責的態度，通過這種態度贏得社會公眾的支持和信任，能夠使更多人關心和關注項目，擴大品牌影響力。

（五）加強慈善組織的公信建設

良好的公信度是慈善組織開展活動、洽談項目、發動募捐的無形資產，是慈善組織能力建設的最終落腳點。加強慈善組織的建設應從組織運作透明化出發。不斷完善信息公開制度、財務披露制度，并通過采用量化管理、定期考核的方法將這兩項制度落實到每個人和每項具體的工作當中。通過媒體、網絡、審計、公報等方式及時向社會發布各種信息，尤其是捐贈信息，這是組織打造公信力的最簡潔直接的途徑。

注：

①資料來源：中華人民共和國民政部網（http://www.mca.gov.cn/）2008年民政事業發展統計報告

②資料來源：中華人民共和國民政部網（http://www.mca.gov.cn/）2008年民政事業發展統計報告

［1］劉京.中國慈善捐贈發展藍皮書[M].北京：中國社會文獻出版社，2008.

［2］蔡磊.非營利組織基本法律制度研究[M].廈門：廈門大學出版社，2005.

［3］田凱.非協調約束與組織運作——中國慈善組織與政府關系的個案研究[M].北京：商務印書館出版社，2004.

［4］周批改等.非營利組織管理研究[M].湖南：湖南人民出版社，2005.

［5］喜瑪拉雅研究發展基金會.非政府組織法的立法原則[Z].臺北：喜瑪拉雅研究發展基金會，2000.

［6］朱傳一.中國非營利部門的成長及政府在其中的作用[J].社會，2000，(11).

［7］張冉.中國非營利組織民間籌資失靈及策略研究——基于經濟學理論與中國現實的視角[J].財貿研究，2007，(2).

Ability Contruction of Chnia Charity Organization:Problems and Countermeasures

Wang Lei1,Wu Hui-min1,Li Pan2
(1.Anhui University of Finance and Economics,Bengbu Anhui 233041，China；2.YuXiangYuan Holding Group，Beijin 100000，China)

Charity is a public administration career which has/with a function of rescuing endangered and succor the poor.It has increasingly become an important element of social security system in modern China's society,and has a extensive room for development.In general,our ability construction of charity organization is low,which seriously affected the development of philanthropy.This paper starts from the perspective of public administraction,discussing various of problems existed in the charity organization ability respectively,and putting forward concrete suggestions regarding how to perfect ability contruction of charity organization.

charity；charity organization；ability construction

C913.7

A

1672-0547（2011）01-0054-03

2010-12-24

汪雷（1963-），男，安徽績溪人，安徽財經大學教授，三農問題研究所所長，安徽省學科與技術帶頭人（公共管理），碩士研究生導師；吳慧敏（1987-），女，安徽巢湖人，安徽財經大學社會保障專業碩士研究生；李攀（1984-），女，安徽阜陽人，御香苑控股集團公司人力資源部總監。