公務員規模省際差異影響因素研＊究:基于2001—2008年面板數據

孫 濤 李 瑛

公務員規模省際差異影響因素研＊究:基于2001—2008年面板數據

孫 濤 李 瑛

公務員的適度規模及其變動趨勢成為社會關注的議題。基于2001-2008年的面板數據,分析2000—2007年進行的地方政府精簡機構的改革,通過對省級公務員規模影響因素的定量分析,發現人口規模、轉移支付比以及就業結構三個指標構成了公務員規模省際差異的基本解釋變量。目的是為有關部門和機構提供基于學術分析的素材,有助于科學認識和把握中國政府規模尤其是公務員規模問題,推動機構編制管理研究的深入。

機構改革;公務員規模;政府職能;面板數據

一、研究背景

機構編制是個具有中國特色的政治概念。1982年以來,中國進行了6次大的、持續性的政府機構改革。伴隨“機構改革”成為改革開放時代頻頻出現的“關鍵詞”,公務員 (本文主要指黨、政、群系統的公職人員)的適度規模及變動趨勢成為各界非常關注的議題。需要指出,各國公務員概念所涵蓋的范圍差異很大,“公務員”與“政府雇員”兩個概念之間的區別也非常復雜。事實上,近年來關于“中國公務員規模”問題的種種議論和爭論,很多時候源于概念界定的混亂;而概念的混亂,在很大程度上是由于經濟的快速發展、產業轉型和社會分層、社會流動引致的。比如,圍繞公務員總量是“過多”抑或是“偏少”的不同看法,與正在進行的傳統的“干部隊伍”分解過程和事業單位的分類改革有直接關系。20世紀90年代開始,干部作為一種“身份”的因素在逐漸弱化,但中國仍是一個典型的“官本位”社會,原本屬于“干部隊伍”的公務員、專業技術人員、國有企業干部等,在改革開放的劇變中,既有“分化”的一面,又有“藕斷絲連”的一面,這使得部分民眾一時難以把“干部”、“官員”、“領導”、“公務員”、“政府雇員”等概念區分清楚。同樣,在機構編制管理方面,既有需要結構性調整和精簡的一面,又有為適應新的形勢而需要增設的一面,而縝密處理好這一復雜政治關系的難度是相當大的。學界對此問題的認識和研究,與中國政府機構改革包括其他方面的改革一樣,也是在反復中摸索前進,在總體上呈現一個不斷發現問題、解決問題的過程。

國外的研究大多集中于探討政府規模與經濟發展、社會建設之間的關聯性,運用實證分析或規范分析的方法,從政府收支占 GDP比例入手,探究合理的政府規模及影響因素。20世紀50年代弗布里坎特 (Fabricant)的研究發現,人均收入、人口密度和城市化水平三個因素,可以解釋美國各州人均財政支出水平的差異,他得出結論:政府規模的擴張尤其是花費在公共服務的開支比過去多得多的那些州政府,不是因為更富有,而是政府被賦予了新的職能。[1](P112-139)近期研究也發現,政府規模與政府對經濟社會發展的干預和制度安排,特別是社會法治水平和政府對服務業的規制程度高度相關。[2]這些研究,既能使人們了解一個國家 (地區)政府規模的總體情況,也可以衡量政府活動的相對規模。

與此同時,政府雇員規模 (或公共部門就業規模)作為政府規模研究的重要組成部分,隨著我國近年機構改革的深入、公務員規模的穩步擴張,引發了社會各界的關注,相關研究日漸增多。但從所掌握的文獻看,多數研究或是依靠歷史敘述,或是借助國際比較立論,或是基于價值理念的夾敘夾議;建立在“應然”層面的評論甚至是附和輿論的非學術議論偏多,基于政府職能轉變、推進服務型政府建設的“實然”層面的研究偏少。為此,本文在對重要文獻進行梳理后,基于2001—2008年面板數據,運用回歸模型篩選公務員規模省際差異的影響因素,期待從經驗分析層面對該問題研究有所貢獻。

二、文獻評述與實踐發展

(一)國際經驗研究的典型成果

總體來看,國際研究大多從財政收支規模或公務員工資水平的角度切入,進行定量結合定性的比較分析,在針對政府雇員規模 (公共部門就業規模)所做的跨國實證研究中,以下三篇經驗研究文獻頗具代表性。

(1)亞洲開發銀行的專家夏沃·坎普 (Salvatore Schiavo-Campo)通過對全球100個國家(地區)政府雇員規模及其工資水平的調研發現:發達國家政府雇員占人口的比例普遍高于發展中國家,該比例從總體看,發展中國家不到OECD國家的一半。同時,拉美國家政府管理明顯的分權,導致政府雇員規模從中央政府向地方各級政府發生了實質性轉移;而東亞國家 (地區)實行精簡機構、推行公務員“高薪養廉”的做法,可能是這些國家 (地區)經濟快速增長與監管及治理環節薄弱能長期并存的重要原因,當然,一定程度上也使1997年“東亞金融危機”之前所忽視的政府監管層面的問題顯現。[3]

(2)世界銀行研究部首席經濟學家卡拉伊(Aart Kraay)和國際貨幣基金組織的專家范賴克漢姆 (Caroline Van Rijckeghem)基于對1972-1992年34個發展中國家和21個OECD國家的面板數據分析發現:公共部門雇員規模與政府對資源的控制能力正相關。在發展中國家,財政收入占GDP比重這一指標與政府雇員規模正相關;在OECD國家,人均 GDP指標與政府雇員規模正相關。從總體上看,與政府雇員規模正相關的解釋變量有三個,即城市化水平、政府雇員教育水平、經濟低迷的特定時期增加政府雇員以緩解社會就業的逆周期壓力。此外,政府雇員工資水平與財政收入正相關,與政府雇員教育水平和政府債務水平負相關。[4]

(3)美國學者博艾克斯 (Carles Boix)運用跨國經驗研究發現,在控制住經濟現代化的變量后,民主政體傾向于形成一個規模較大的公共部門。[5]近年來,隨著經濟全球化等因素的影響,為應對經濟和社會管理非常規風險的加大 (如金融危機、公共衛生等突發事件),各國政府職責有擴張趨勢;同時,民主化的進程使各國公共部門也呈現出一定程度的擴張。

(二)國內研究的代表性成果

國內較早涉及公務員 (時稱黨政干部)規模影響因素分析的是江健桐。[6]他認為,從管理的角度看,各國政府機構規模的大小具有一定規律性,主要受經濟發展水平制約,人均收入越高,政府機構的規模越大。該研究實質上意味著中國政府機構和官員規模的變動符合“瓦格納定律”(Wagner Law),即經濟社會發展會導致中國的政府規模不斷擴張。

回顧近十多年國內文獻,涉及中國官員規模問題的研究,大多采用定性分析的方法,討論或爭論的焦點集中于我國官員規模是“大”還是“小”,采用實證或量化的方法探討公務員規模變動及影響因素的文獻尚未成為主流。很多專家學者、各級人大代表和政協委員、社會輿論普遍認為政府官員規模過大[7],少部分學界人士認為問題的關鍵并不在于絕對規模過大,而在于政府內部結構和運行機制不合理。[8]綜合來看,針對政府機構和官員規模研究的代表性成果包括:

胡家勇運用1979-1993年數據,分析政府工作人員的增長與 GNP增長的相關性,認為新增勞動力用于社會和經濟部門所帶來的 GNP增長,遠高于政府部門所帶來的增長。[9]這在一定程度上揭示了鮑莫爾 (William Baumol,1967)構建的“非均衡增長模型”(unbalanced growth model)也基本適用于中國。①William Baumol. “Macroeconomics of Unbalanced Growth:The Anatomy of Urban Crisis”.The A merican Economic Review.1967(3):415426.論文通過建模將國民經濟分為兩個部門,即生產率不斷提高的技術進步部門 (如制造業)和生產率提高緩慢的部門 (如政府部門),兩大部門的工資水平隨各自勞動生產率的提高而相應上調,得出生產率偏低的政府部門的規模會越來越大、負擔越來越重的推論,并進行檢驗。該文試圖說明政府規模的持續膨脹是一種體制現象,并隨政府實際可支配資源的增加而增長。

余天新等通過國際比較分析發現,從政人口占總人口的比重,一般以1%左右為標準,最多以3%為界限。他分析了我國從政人口占從業總人口的比例,認為該比例與其他國家相比較是合理的。[10]

柯榮住等使用1952—1996年的數據建模發現:政府官員規模與政府所掌握的財政收入和固定資產成正比,與官員的工資水平成反比。這意味著政府控制的資源越多,“官價”越高,在黨政部門工作的收益高,導致更多人去謀取官位。反之,在既定的預算約束下,工資越高使得財政可支撐的官員規模越小,迫使官員規模縮減。該文建議控制官員規模的關鍵是“盡量讓能不需政府控制的資源不由政府控制”,“要想從根本上精簡機構,必須從根本上改革政府的權力數量及其構成”[11]。

朱光磊等指出,中國政府官員規模的主要問題屬于相對過剩,包括“結構性過剩”和“功能性過剩”,分析官員規模的主要影響因素有經濟發展水平、政府財力、農業人口比例、政府職能。[12]此后,朱光磊等進一步探討現代國家政府官員總數占該國人口的合理比例,結論是不宜低于1%,否則,政府難以完成其應當完成的基本職責。[13]

王禮鑫等認為,所謂的“官民比”,主要受到經濟增長因素、市場經濟模式、社會性支出占政府支出的比重、政府就業人數增減及構成變化的影響。[14]

孫濤認為,中國政府官員規模受三類因素的影響:一是外生性變量如經濟發展階段、城市化水平、社會結構;二是內生性變量如政府能力、政府職責的選擇、政府財力、公務員薪酬水平等;三是隨機性因素如政策性口號和輿論宣傳、機構的討價還價能力、政治上的考慮、中央主要領導的意志、過去的做法等。[15]

張光分析1978—2006年相關數據后發現,財政支出規模、行政機構的編制改革是影響公務員規模變動的主要因素。人口增長、市場化與公務員規模增長有顯著但微弱的相關性,而經濟增長和公務員工資水平并不是影響公務員規模變動的原因。這意味著改革開放以來,中國公務員規模的變動更主要取決于中央的意志和政府本身的作為。[16]張光進而采用定量分析認為,各省級行政區的縣級行政區劃規模、經濟發展水平、對轉移支付的依賴度、計劃經濟時代的遺產是決定“官民比”省際差異的主要因素。[17]

從文獻評述看出,任何國家的政府官員規模,都需要一個適度的“量”作為其組織支撐,既不能過大,也不宜過小。而且,對政府官員(雇員)規模的分析,即使有完整的數據和事實,也難以有對所有國家 (地區)適用的普適性規律。因此,對政府官員規模的評判,要基于國情和政體,并與本國本地區的現代化發展階段特別是政府應承擔的職責相適應。

此外,不同于發達國家主要運用預算來控制政府雇員規模,新中國長期實行中央集權的計劃體制,對行政編制序列的黨、政、群等機關干部和事業編制的公共部門人員實行總量控制和分類管理,機構編制管理由此成為延續至今的傳統。事實上,中國政府規模尤其是涉及官員規模時,相比于其他國家有著獨特性,“規模”也不是唯一問題。如果僅僅抓住規模是否“臃腫”這一點,并不能真正解決官員規模建設的問題,自然無法根治機構改革不斷陷入的“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”怪圈。

(三)對改革開放以來六次機構改革的研究

20世紀80年代的兩次機構改革,精簡機構基本上只限于國務院一級,地方政府的機構和編制則呈現擴張態勢。這與經濟體制改革之初中央對地方的“放權讓利”政策有關。“1982年中央政府精簡機構時,各地正在根據憲法恢復鄉鎮政府。1988年國務院機構改革時,省里正忙于推廣‘市管縣’的經驗。”[18]1988年的第二次機構改革,雖然首次明確提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”的思路,但其“自上而下,先中央政府后地方政府,分步實施”的改革方式[19],由于1989年的治理、整頓工作的需要,導致地方機構改革暫緩進行。

20世紀90年代,建立健全社會主義市場經濟體制逐漸成為全黨和全國人民的共識。兩次大的機構改革,開始把轉變政府職能與機構編制的科學化、合理化相結合,明確要求地方政府貫徹“精兵簡政”的方針,實現“政企分開”,并將從中央直至鄉鎮的各級政府人員作為精簡對象。特別是1998年開始的機構改革,按照精簡、統一、效能的原則,加快推進政府機構在組織、職能、編制、工作程序的法定化,以裁減冗員,有效控制機構膨脹。在此期間,全國黨政干部 (公務員)規模擴張的速度相對于同期全國人口的增長、經濟的增長開始放緩。1992—2002年,全國公務員規模的總量僅增加45萬人,“官民比”基本上保持穩定。[20]究其原因,這與90年代兩次機構改革中的精簡方針有直接的關系;“精兵簡政”的實施,“促使政府公務員不斷改進工作作風,提高工作效率,改善工作流程,也促進了政府自身的建設”[21]。

2003年第五次機構改革,中央明確提出政府職能要集中于“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”,并逐步將資源向社會管理和公共服務傾斜,但是,各級政府在編制精簡上并無明顯舉措。2008年從國務院系統率先啟動的“大部門體制”改革具有相似的特點。時任中組部副部長的張柏林談到:“本次機構改革的目的在于轉變職能、提高效率,理順部門職能交叉問題……為了能順利進行、平穩過渡,使人心不散,不搞一刀切,人員不分流,編制不縮減,若是減少編制,可以給3—5年的過渡期。”[22]這佐證了已有文獻認為“政府與市場關系與政府與社會關系雙重維度的調整”,應是理解中國政府機構改革邏輯的一個角度。[23]

簡言之,改革開放30多年,伴隨經濟轉軌和社會轉型,中國公務員規模變動和機構改革帶有明顯的中央意志主導及政府從“自發到自覺”的主動作為。同時,受到市場化取向的經濟改革、財政收支的持續增長、城市化的快速推進、交通和通訊條件的改善、民意和社會輿論壓力等諸多因素的綜合作用。①更多1982年以來歷次機構改革的細節資料,參見《盤點改革開放30年來歷次機構改革》,載“中國網”,2008-03-10,http://www.china.com.cn/book/zhuanti/qkjc/txt/2008-03/10/content_12140045.htm。

近三年,從中央到各省漸次推進的“大部門制”改革,呈現出整體設計、配套推進的布局,并在著重政府職責的轉變和優化、規范各部委的權責關系、兼顧部際整合與“部內優化”三個方面頗具特色。在地方機構改革的實踐中,上海市2008年率先提出行政機構的調整和黨委工作機構的調整相結合的改革新思路,由此將行政體制改革同黨務部門改革等政治體制改革聯系起來。鑒于大都市政府管理的復雜性、綜合性和整體性,一些城市嘗試將調整行政區劃與部門職能整合有機結合,如深圳市為減少行政層級,率先建成服務型政府,2009年開始實施“一級政府三級管理”的“強委弱區”機構改革模式;天津市于2009年底撤銷塘沽、漢沽和大港三個行政區,合并成立統一的濱海新區政府,增設行使社會管理職能的城區管理機構;北京市2010年將核心區的東城、崇文、西城、宣武四區合并組建兩個新的核心區——東城區、西城區。這些都值得關注。

三、變量界定與模型選取

(一)變量界定

為科學探討影響公務員規模、主要影響因素及變動趨勢,有必要對相關的概念和模型所使用的變量做一界定。當基準概念一致時,才能避免在討論中出現不必要的分歧,所得出的結論、提出的對策才有實際意義。

(1)“財政供養人員”:主要是指黨政群機關干部、事業單位人員以及兩者的工勤人員和離退休人員。根據財政部《地方財政統計數據》,近年我國有財政供養人員4 600多萬人。2006年之后,農村的五保供養人員也納入公共財政的范疇,2009年的數據為556萬人。這兩部分匯總后,當前全國財政供養人員約5 200萬,該變量與發達國家常使用的“公共部門就業規模”在口徑上基本一致。

(2)“干部”:主要包括“黨、政、軍、企、事、群”六大領域,實際上涵蓋了在黨政機關、人民團體和公有制事業單位工作的所有腦力勞動者,當前全國約為3 800萬人。在某種程度上類似于發達國家對政府雇員的界定。

(3)“公務員”:這個概念最為復雜。按照2006年施行的《公務員法》,是指“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。2008年全國有800萬行政編制人員。①檢索到的見諸媒體的公務員數據,2004年為640萬人,參見《權威解讀:中國目前行政編制總數640萬人》,載“人民網”,2005-06-08。2008年國家公務員局組建時,中國人事科學院院長吳江接受采訪時認為,其職能定位是專門管理全國800萬公務員的機構,載“新華網”,2008-03-28。然而,根據中國的實際情況,800萬的數字無法囊括在各級黨委、人大、政府、政協和在公安、檢察院、法院、司法、安全等政法系統以及在各民主黨派、群眾團體參照公務員管理的人員。

本文的“公務員規模”,依據《中國統計年鑒》“公共管理與社會組織就業人員”的分省數字,涵蓋“黨、政、群”三大領域,當前全國的規模應為1 100多萬。②本文的相關數據均基于公開發表的《中國統計年鑒》和《財政部地方財政統計資料》。這是考慮到黨派和社會團體的專職干部同公務員一樣,既承擔具體的政府職能,也依托財政供養。模型的因變量,即各省“公務員”,實際上是“黨政群官員”,不僅僅是法律意義上的“公務員”。③在《中國統計年鑒》中,2005年之前,本文所指的“公務員”一直被歸入“國家機關、政黨機關和社會團體就業人員”的類別;2006年之后,該類別改稱“公共管理和社會組織就業人員”。

(二)回歸模型的選取

運用2001—2008年面板數據,對省際公務員規模差異及影響因素之間的關系進行研究。為更好地處理面板數據,我們使用 EViews6.0軟件來分析。雖然目前大部分基于面板數據的研究文獻都是直接建模,但這樣做有可能因為面板數據時間序列的非平穩性導致“偽回歸”,因此,有必要在設定模型前做單位根檢驗和協整關系檢驗。

1.變量的單位根和協整檢驗

單位根的檢驗方法很多,本文采用LLC(Levin,Lin&Chu)和 Fisher-ADF檢驗法,檢驗的滯后期采用施瓦茨 (Schwarz)標準進行自動選擇。計算結果見表1。

表1 單位根檢驗結果

表1的因變量GM,即“公務員規模”采用除西藏之外30個大陸省級政區的數據。五個解釋變量分別是:

(1)RK“人口”,即各省的戶籍人口,這也是歷次機構改革和編制管理一直使用的最重要的一個指標。

(2)RKJ G“人口結構”,采用“老年人撫養比”指標作為自變量,這是由于前期面向專家學者發放的問卷中,從事編制管理研究的學者和官員都認為,老齡化社會的到來,將使老年群體在養老服務和社會福利等方面對政府產生新的特殊需求,進而影響政府規模 (包括增加財政支出和工作人員)。

(3)CZSR“財政收入”,以財政部公布的各省級政區的數據為準。

(4)ZYZF“轉移支付比重”,采用“ (財政支出—財政收入)/財政支出”指標來模擬替代,因為在《財政部地方統計資料》中,并未直接給出省級轉移支付的數據。

(5)J YJ G“就業結構”,選取民營企業和個體就業之和占總就業人口的比重,在前期研究的指標篩選過程中,發現其與“城市化水平”指標高度相關,而未來10—20年城市化的快速推進、大量農村人口進入城市生活和尋求就業,必然影響政府規模,這也是近年課題組在調研中形成的有共識的看法。

從表1可知:所有變量的原始序列都是非平穩的,但一階差分之后,除 CZSR(財政收入)指標,其他均變成平穩的。也就是說,30個省級政區的公務員規模、人口、轉移支付比重、就業結構、人口結構這五個被選取的指標都是一階單整序列。

由于財政收入與其他變量的單整階數不同,協整關系檢驗不應包括該變量。表2給出采用佩德羅尼 (Pedroni)和考氏 (Kao)兩種方法對面板數據協整檢驗的結果。

表2 變量協整關系檢驗結果

運用Pedroni方法,假設不同截面具有相同自回歸系數的 Panel v和 Panel rho的統計量表明,各變量之間沒有協整關系,而 Panel pp和Panel ADF結果表明,變量之間存在顯著的協整關系;進而假設不同截面具有不同自回歸系數,Group pp和 Group ADF結果顯示,變量之間有協整關系。接下來,Kao檢驗結果再次支持變量之間存在協整關系。據此認為,2001—2008年的數據中,公務員規模、人口、人口結構、轉移支付比重和就業結構之間存在穩定的長期關系。

2.基于面板數據的模型設定

處理面板數據,模型設定正確與否將直接影響分析結果的有效性。通過對2001—2008年的數據做回歸分析,有三種模型可供選擇:

(1) 混合模型:yit=α+βxit+εit

在該模型中,被忽略的時間因素和個體因素方面的潛變量對截據和系數不會產生影響,回歸時等同于進行了截面數據的處理。

(2) 變截距模型:yit=αi+βxit+εit

在該模型中,潛變量對省際“公務員規模”差異的影響,將反映在截距的差異上,但對模型的斜率沒有影響。而變截距模型本身又可分為固定效應模型和隨機效應模型。

(3) 變系數模型:yit=αi+βixit+εit

在該模型中,被忽略的潛變量對回歸模型的截距和系數都會產生影響。

接下來,通過先對截面維的固定效應模型做冗余檢驗 (Redundant Fixed Effects),結果拒絕了“固定效應模型是冗余的”原假設,因此,用混合模型回歸是不恰當的。至于變截距模型或變系數模型的選擇,通常采用檢驗,其檢驗統計量為:

其中,N是觀測個體的數量,k是模型中解釋變量的個數,T是年份的數目,S1、S2分別是變截距、變系數兩個模型的殘差平方和。

結果顯示,無論是截面維還是時間維 F檢驗都不能拒絕原假設,因而選擇變截距模型。Hausman檢驗結果顯示:在10%的顯著性水平上拒絕了“隨機效應模型成立”這一原假設,于是初步選用變截距的固定效應模型1:

參數估計發現,模型1在常數項αi和人口結構解釋變量,在10%的顯著性水平上沒有通過檢驗,DW檢驗統計量顯示存在異方差的影響(見表3)。為此,剔除人口結構后重新估計,最終采用模型2:

為減少截面數據的異方差對估計結果的影響,采用截面權重 (Cross-section Weights)的GLS估計方法,模型1和模型2的結果見表3。

表3 變截距模型1和模型2的估計結果

可見,模型 2的三個解釋變量——各省人口、轉移支付比重、就業結構三個指標都具有較高的顯著性,模型的擬合優度達到0.9855,DW值也符合檢驗要求。

四、結果分析和討論

在省級公務員規模影響因素的指標篩選中,與“財政收入”相關的指標都無法直接進入基于面板數據的模型;而分析2001—2008年的截面數據發現,“省人口規模”、“省內二級行政區劃數”、“人均 GDP”和“就業結構”等自變量可以解釋因變量“公務員規模”85%以上的差異。

這里,省級 (含省以下)的政府財力與公務員規模沒有因果關系的結論,和既有的一些研究結論有差異,也與公眾感覺有反差。我們認為,財政收入是決定各地是否有能力支撐一定規模的公務員隊伍的必要條件——政府財力強,表明有能力支撐較大規模的公務員,但并不意味著政府財力弱的地方,公務員規模因此變小或機構精簡的空間加大,因為同一層級地方政府承擔的事權和功能基本上是一致的。同時,經濟發達地區公務員的工資較高,公務員規模擴張的成本較高,這使得地方自有財力與公務員規模之間沒有明顯的因果關系。當然,這一結論只限于省級,畢竟在省級行政區的層次上,公務員規模的變動受本級財政收入的制約和影響很小。

而且,兩者之間不應當存在“財力足——規模大”的因果關系,是考慮到縱向府際關系存在的“職責同構”癥結,即各地要不斷跟中央“對表”,在機構設置方面“上下對口,左右對齊”。[24]這也說明機構改革、人員精簡不單純是技術層面或管理層面的事,在很大程度上是政治層面的因素發揮更重要的作用。

與此形成反差的是,在面板數據分析中,“轉移支付比重”成為三個主要的解釋變量之一,這揭示了對地方政府而言,轉移支付比重比自有財力更具有擴張公務員規模的作用。換句話說,就影響因素而言,“官民比”較大的省份,有的是因為經濟社會發展水平較高,有的在很大程度上是依賴轉移支付來維持;而且,中央可能更多的是基于地區穩定和政治公平的角度來權衡轉移支付問題。正如有學者所言,“這也是為維護國家統一和民族團結必須付出的成本”[25]。

目前,地方政府支出的40%以上依靠中央轉移支付提供資金,地方不僅要花完來自這部分的轉移支付,更傾向于過度支出以獲取這種無需努力的補貼,這導致地方政府規模的擴張,也使得地方政府的債務可以由轉移支付來平衡。美國學者雷登 (Jonathan Rodden)以國家 (地區)為分析單位,基于1980-1997面板數據也得出相似的結論。[26]事實上,經濟不發達地區公共物品的供給與發達地區存在較大差異,在計算標準財政支出時,通常以實際支出為準;經濟不發達地區的政府為從中央財政得到更多支持,也傾向于擴張政府規模。同時,“稅收返還”使轉移支付體系在總體上具有回歸性,地區經濟發展水平對公務員規模的影響已由轉移支付的影響來替代。這說明對省一級政府而言,經濟發展水平本身對公務員規模沒有顯著的影響,其影響因素直接體現在轉移支付上。

“就業結構”與城市化密切相關,它是城市化水平的測量指標之一。模型回歸的結果表明:隨著城市化水平的提高,社會對公共服務的需求相應提高,導致政府規模擴張。

三個解釋變量中,影響最大的是“人口”。很明顯,人口的多少直接影響對社會管理和公共服務人員需求的變化。當模型只包括“人口”這一個自變量,其解釋能力高達90%(因篇幅關系,該回歸結果未在本文列出),這說明省際公務員規模差異的90%是由人口差異造成的,相對人口而言,其他因素的影響要小很多。考慮到流動人口跨地區遷移規模日趨龐大,應將其與戶籍人口統籌納入“人口”這一重要影響因素,為此,相關的跨地區流動人口統計工作有待完善。

此外,建模過程中發現,對不同省份,其他因素對公務員規模的影響,不僅大小不同,作用的方向也不同;而且,這些潛變量包含各省對公務員規模的傾向、政府主要領導人的偏好和計劃體制時期的遺留問題,等等。

依據模型2對固定效應αi的估計,可以確定出“公務員規模”的基礎數。所謂“基礎數”,其統計學含義是指因變量“公務員規模”完全由上述三個解釋變量決定時的數值,該“基礎數”是設置規模的依據。由于固定效應αi代表了各省“公務員規模”實際數與“基礎數”的偏離程度,這表明通過測算各省“公務員規模”實際數偏離平均水平的情況,可以為編制管理機構提供基于定量分析的參考,這是本文對變截距模型的創新性運用。當然,這里的“平均”不是指絕對規模的平均,而是在考慮了三個自變量、各種潛變量作為影響因素后的綜合“平均”。

表4是對模型2(變截距模型)固定效應αi的估計。這里,固定效應表示模型2三個自變量之外的其他變量或因素,對因變量“公務員規模”的影響。如果某省的αi為正號,表示該省實際“公務員規模”高于“基礎數”;如果αi為負號,表示該省實際“公務員規模”低于“基礎數”;αi絕對值越大,表示該省實際“公務員規模”與“基礎數”相差越大。

表4 模型2固定效應 (αi)的估計

續表

從表4看出:山東、河南、河北、廣東、山西五省公務員實際規模高于“基礎數”較多;而重慶、安徽、青海、寧夏、海南、廣西六省(區)公務員實際規模低于模型設定的“基礎數”。

在1993年的機構改革啟動前,中編辦曾委托中國科學院應用數學所完成了《中國地方政府編制管理定量分析的研究》、《地方政府分類排序與多重指標體系的研究》等研究報告,這對指導地方政府的機構和編制管理工作有所裨益。①參見周子康:《中國地方政府編制管理定量分析的研究》,東部地區公共行政組織第十四屆大會,北京,1991;周子康:《地方政府分類、排序與多重指標體系的研究》,載《國家科委軟科學計劃項目研究報告》,北京,中國科學院應用數學研究所,1991;周子康、那吉生:《縣級機構編制與核定方法研究》,載《管理現代化》,1993(1);那吉生、周子康、周宏:《編制總量的核定方法與模型:地方政府機關編制》,載《中國科學管理》,1997(5)。

此后直至2003年的精簡機構改革,各省機構設置的數量和行政編制的核定,除西藏自治區之外,中編辦基本上沿用各省級政區的人口規模、二級行政區劃數、地理面積、國民收入、國民生產總值和財政收入等指標,賦予相應的權重。同時,同級政府人員的行政編制確定依據基數、調整數和附加數三部分組成的編制管理方法。②參見中編辦:《中央機構編制委員會關于地方黨政機構設置的意見》,《各省機構改革方案的主要內容和格式 (討論稿)》;《關于各省、自治區機關行政編制分配的具體意見 (討論稿)》,《關于核定省、自治區機關行政編制的意見 (討論稿)》,《關于省、自治區排序的意見 (討論稿)》,《關于省、自治區排序情況的說明 (討論稿)》,1993;中編辦:《中國地方政府機構改革》,北京,新華出版社,1995。

當前和今后一段時期,政府機構編制管理的決策過程,不僅要考慮原有的人口、地理及政區數量、經濟發展水平等基礎性指標,還需要考慮其他重要的影響因素,如政府財力、城市化水平、就業結構、公共投資水平、交通通訊狀況、社會保障政策等帶有前瞻性、體現服務型政府建設要求的指標。

本文盡量根據“合理比照”的原則對數據進行處理。我們的理解是,比較研究是很有必要的,但比較的意義是相對的。研究中國公務員規模及其影響因素,目的是為有關部門和研究者提供基于學術分析的背景和素材,進而在總的發展趨勢上,而不是在逐一對應的含義上,考慮國家的財力增長、政府功能和職責的調整以及社會和民眾的心理適應過程,推動科學、合理地認識中國政府規模尤其是公務員規模的研究。

[1] Solomon Fabricant.“The Trend of Government Activity in the United States since 1900”.N ational B ureau ofEconomic Research,Inc.,1952.

[2] 汪德華、張再金、白重恩:《政府規模、法治水平與服務業發展》,載《經濟研究》,2007(6)。

[3] Salvatore Schiavo-Campo.“Government Employment and Pay:the Global and Regional Evidence”.Public A dministration and Development,1998(5):457-478.

[4] Aart Kraay and Caroline van Rijckeghem.“Employment and Wages in the Public Sector-A Cross-Country Study”(first drafted July 1995,last revised February 2006),IM F Working Paper Series,No.95/70.

[5] Carles Boix.“Democracy,Development,and the Public Sector”.A merican Journal ofPolitical Science,2001(1):1-17.

[6] 江健桐:《外國政府機構的規模和工資情況——兼同我國比較》,載《中共山西省委黨校學報》,1987(6)。

[7] 劉智峰主編:《第七次革命》,北京,中國社會科學出版社,2003。

[8][12] 朱光磊、張東波:《中國公務員規模研究》,載《政治學研究》,2003(3)。

[9] 胡家勇:《我國政府規模的系統分析》,載《經濟研究》,1996(2)。

[10] 余天新、王石生:《政府行政人員編制與管理費用的國際比例》,載《財政研究》,1998(7)。

[11] 柯榮住、章偉坤:《政府規模及其變遷:經濟實證分析——兼述精簡機構與反腐敗》,載《浙江社會科學》,1999(6)。

[13] 朱光磊、李利平:《公務員占人口的適當比例問題芻議》,載《中國行政管理》,2009(6)。

[14] 王禮鑫、黃坤琦:《從“官民比”之爭看政府合理規模》,載《中國發展觀察》,2005(7)。

[15] 孫濤:《比較視野下的中國政府官員規模研究》,載《南開學報》(哲學社會科學版),2008(1)。

[16] 張光:《財政規模、編制改革和公務員規模的變動:基于對1978—2006年的實證分析》,載《政治學研究》,2008(4)。

[17] 張光:《官民比省際差異原因研究》,載《公共行政評論》,2008(1)。

[18] 丁寧寧:《改革開放以來我國政府機構改革的經驗和教訓》,載《光明觀察》,2006-04-28。

[19] 《1988年機構改革》,載“新華網”,2003-03-07,http://news.china.com/zh_cn/focus/2h_2003/jigou/zl/11010507/20030307/11425788.html。

[20] 朱光磊主編:《中國政府發展研究報告 (第1輯):公務員規模與機構改革》,北京,中國人民大學出版社,2008。

[21] 朱光磊、李利平:《回顧與建議:政府機構改革三十年》,載《北京行政學院學報》,2009(1)。

[22] 王姝:《中組部副部長張柏林建議大部制改革不縮減編制》,載《新京報》,2008-03-13。

[23] 何艷玲:《中國國務院 (政務院)機構變遷邏輯:基于1949—2007年間的數據分析》,載《公共行政評論》,2008(1)。

[24] 朱光磊、張志紅:《“職責同構”批判》,載《北京大學學報》(哲學社會科學版),2005(1)。

[25] 王紹光:《中國財政轉移支付的政治邏輯》,載《戰略與管理》,2002(3)。

[26] Jonathan Rodden.“Reviving Leviathan:Fiscal Federalism and the Growth of Government”.International Organization,2003(4):695-729.

(責任編輯 林 間)

On the Determinant Factors of Provincial Civil Service Size:Based on China's 2001—2008 Panel Data

SUN Tao,LI Ying
(Zhou Enlai School of Government,Nankai University,Tianjin 300071)

Since 1982,China has carried out six rounds of government institution reform.Along with“institutions reform”becoming a“buzzword”in the reform era,the reasonable size of civil service as a whole turns into a hot topic in various circles in China.This paper,based on the panel data from 2001 to 2008,analyzes the determinant factors affecting the scale of provincial civil servants.The model indicates that three explanatory variables,namely,provincial population size,proportion of transfer payments,and employment structure,may explain existing inter-provincial differences in civil servant size.The aim is to enhance a rational study on the governmental institutions reform andBianzhimanagement with Chinese characteristics,meanwhile,to promote the scientific understanding of changes in government function and responsibility owing to the economic and social transition in contemporary China.

government institutions reform;size of civil service;governmental function and responsibility;panel data

孫濤:法學博士,南開大學周恩來政府管理學院教授;李瑛:理學博士,南開大學周恩來政府管理學院副教授 (天津300071)

＊本文為南開大學亞洲研究中心項目“基于公共服務的地方政府規模和結構研究”階段性成果。感謝中編辦對研究的支持和資助。文中觀點為作者個人見解,不代表任何機構。