城鄉協調發展的問題和對策探究

劉傳巖

城鄉協調發展的問題和對策探究

劉傳巖

城鄉協調發展是中國現代化進程中的一個突出難題，城鄉發展的不平衡已經成為我國改革開放和全面建設小康社會的重大制約因素。公共資源分配的城市化傾向、城鄉金融市場的分割、戶籍制度的城鄉二元化等問題的存在是城鄉不協調發展的主要誘因。為了實現城鄉的協調發展，我們需要從財政政策、金融制度、城鎮化、產業政策、土地制度、政府績效考核等方面采取有力措施。

城鄉協調發展；公共資源分配；產業政策

改革開放以來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，綜合國力日漸增強，人民生活水平穩步提高。在看到巨大成就的同時，我們還必須認識到我國經濟社會發展也存在著許多的問題，城鄉發展的不協調就是其中一個重要方面，需要引起我們足夠的重視。

一、城鄉發展不協調的主要表現

城鄉協調發展的提出源于我國典型的城鄉“二元結構”。［1］P57建國以后，我們國家實施了嚴格的戶籍制度，人為的制造了城鄉分割，導致了城鄉發展的不協調、不平衡，農村經濟結構不合理，農業綜合效益不高，農民收入增長緩慢的矛盾日益突出。改革開放以來，城鄉分割和相互封閉的格局逐步打破，城鄉經濟互相滲透融合，城鄉面貌都發生了重大變化，但城鄉發展的差距越來越大，城鄉發展的不平衡性越來越突出，已經成為我國改革開放和經濟社會發展的重大制約因素。城鄉發展的不協調性主要表現在以下幾個方面：

（一）城鄉居民收入和消費差距懸殊，并有進一步拉大的趨勢

1.城鄉居民收入差距懸殊并有擴大趨勢。根據統計年鑒數據，1978年～2006年，城市居民人均可支配收入由343.4元增加到11 759.5元，農村居民人均純收入由133.6元增加到3 587.0元，城鄉收入絕對值差距由209.8增加到8 172.5元，城鄉居民的收入比由2.57∶1增加到3.28。盡管期間，有部分階段城鄉收入比出現過一定的縮小，但城鄉收入差距拉大的總趨勢沒有改變（如圖1所示）。如果將城市居民享受的醫療、教育、公共休閑娛樂設施等公共服務計算在內，城鄉居民真實的收入差距還要大。

圖1 城鄉收入比變化趨勢

2.城鄉居民消費差距懸殊并逐步擴大。據有關數據顯示，1978 年城鄉居民人均消費相差 267 元［2］P14，2006年城市居民消費性人均支出8 696.55元，農村居民人均生活消費支出2 829.02元，城鄉差距達到5 867.53元。2006年城鄉居民家庭恩格爾系數分別為35.8%和43.0%，兩者相差7.2個百分點。此外，在主要耐用消費品普及等方面，城鄉之間也存在著較大的差距。當前，我國經濟社會發展的內需不足，最根本的原因在于農民的需求不足，購買能力不強。

（二）城鄉綜合發展平臺差距進一步拉大

社會領域公共資源配置失衡，大型基礎設施、公用設施、文化體育教育和醫療衛生等方面的優質資源主要集中在城市［3］P24。城市的各種基礎設施和配套環境日趨完善和成熟，城鄉發展環境和平臺的差距越來越大，城市的現代社會文明與部分地區的傳統小農社會形成鮮明的對比。據有關部門測算，但就國家在養老、就業、醫療等方面公共服務的財政投入，城鄉居民的人均差距每年就達到3 000多元［4］27。盡管農村的發展環境也有了較大的改觀，但與城市相比，兩者之間綜合發展平臺的差距有進一步拉大的趨勢。

（三）城鄉產業發展不平衡

改革開放30多年，城鄉產業都有了長足發展，城鄉產業的關聯度也有所提高，但城鄉產業發展的不平衡問題越來越突出。一方面，農村產業傳統的分散經營模式沒有得到根本扭轉，農村服務業的發展尤為落后；一方面，作為先進生產力和高端生產要素集聚載體的城市，產業的資本密集度、技術密集度越來越高。這種產業格局必然導致城鄉經濟發展的差距進一步拉大。

城鄉關系的不協調強化了農業是弱質產業、農民是弱勢群體、農村為落后地區的格局［4］28，這種狀況如果繼續下去，就會降低資源的配置效率，對經濟社會發展帶來負面影響，長期來看必然影響社會的和諧穩定，最終影響全面建設小康社會的進程。

二、城鄉發展不協調的原因分析

城鄉發展不協調的原因很多，既有歷史原因，也有現實原因。建國以來，我們國家為了集中資源加快發展，確立了城市優先的發展戰略。在這種戰略的引導下，實施了一系列發展城市、限制農村的政策措施，比如實施了嚴格的戶籍制度，限制農民的流動；對工農產品、土地等資源實施剪刀差，積累城市和工業建設資金等等。筆者認為，以下幾個方面的原因是導致城鄉發展不協調的關鍵所在。

（一）公共資源的分配存在著明顯的城市化傾向，農村顯著不足

受“優先發展城市”的政策引導以及提高資金使用效益的客觀要求，我國財政投入具有明顯的“非農化”傾向，對農村的投入嚴重不足，且農村財政投入主要集中在五保戶供養、自然災害救濟、貧困戶救濟等方面［2］P17。財政投入的不足使得農村貧困地區的基礎設施、公共服務和社會保障水平很低，農村醫療衛生條件比較落后，社會保障主要依靠家庭和土地，嚴重制約了農村經濟社會的發展。近幾年支農惠農政策接連出臺，公共財政支出日漸向農村傾斜，財政用于“三農”的投入量不斷增加，但財政支農支出占財政總收入或總支出的比重始終在一個比較低的水平徘徊(相對于農村人口占全國總人口比重)［5］14。財政支出依然是“多為城市錦上添花，少給農村雪中送炭”的格局。

（二）城鄉金融市場的分割，限制了金融對農村發展的作用

我國對城市和農村實行了不同的金融體制政策，注重了城市金融的深化和創新，卻忽視甚至壓抑了農村金融的發展，城鄉金融市場產生明顯的割據。改革開放以來，農村金融市場雖然逐漸形成，但直到1997年底，對農村金融的發展一直采取了約束和抑制政策，限制農村金融機構的多樣化，不允許農村民間金融機構的發展。不但沒能形成農村金融需求群體的資金自我良性循環機制，還使得農村金融機構虧損嚴重，中國農業銀行、農村信用社虧損，部分農村信用社甚至出現資不抵債。各商業銀行或者大規模撤并縣域網點，或者上收貸款審批權限。盡管當前國家已經取消了對各類商業銀行的經營范圍和城鄉地域和產業部門的分工限制，并放松了對非銀行金融機構設立的審批控制和資本市場的管制，但業已形成的農村金融市場與城市金融市場的分割，使得農村資金大量流向城市，資金的流失嚴重制約了農村、農業的發展。

（三）戶籍制度的城鄉二元化也是城鄉發展不協調的重要誘因

建國后我國走的是一條特殊的城市化道路，即用嚴格的戶籍制度將城鄉人為分割，限制農村人口向城鎮的轉移。隨著經濟社會的發展，我國戶籍制度正在逐步走向寬松，但還沒有根本性突破。與戶籍制度相伴隨的歧視性就業政策、農民工子女教育、農民工社會保障等問題仍然非常突出。據農業部2005年快速調查，目前農民工工傷保險的參保率僅為12.9%，許多農民工發生工傷事故得不到及時的治療和經濟賠償，養老保險的參保率為15%左右。戶籍制度的存在使得農民工難以真正融入城市，使得農民難以分享改革開放所取得的豐碩成果，抑制了農民向市民的轉變，影響了農村剩余勞動力的轉移，制約著農村、農業生產效率的提高和農業產業化的進程。

三、促進城鄉協調發展的對策措施

城市與鄉村是相互聯系、相互補充、相互促進的有機統一體，農村的發展離不開城市的輻射和帶動，城市的發展也離不開農村的促進和支持。城鄉協調發展不是要消滅城鄉差別，而是要實現城鄉發展的互補互促，共同繁榮。按照增長極的有關理論，在經濟發展的不發達階段，即對于大部分發展中國家來說，選擇城市作為優先發展對象或者說作為增長極，適當的拉開城市與農村的發展差距，有利于集中資源，實現經濟增長點的突破，使城市經濟得到發展，進而通過城市發展帶動農村發展，這是符合經濟發展規律的。但是由于經濟發展中存在 “馬太效應”，城鄉之間的發展差距如果過大，就容易形成經濟發展斷裂，影響城鄉發展的互動，不能發揮城市對農村的輻射、帶動作用。市場經濟的本性告訴我們，僅僅依靠市場的調節作用不能扭轉城鄉不協調的局面，需要政府采取有效的政策和措施進行積極的引導和協調。

（一）財稅政策繼續向農村傾斜，逐步推進城鄉公共服務均等化

加大對農村的財政投入，健全財政投入機制，一方面要健全并提高農村基礎教育、醫療衛生、養老保險等生活性公共服務的水平，構建城鄉統籌的最低生活保障制度，提高農村的社會保障水平；另一方面要提高農村基礎設施、農民職業技能培訓、農業科技應用、農產品流通服務等生產性公共服務的水平，促進農村基礎設施建設與城市接軌，逐步縮小城鄉公共服務的差距，使農民能夠更多的分享我國改革開放取得的巨大成就，為城市輻射農村、城鄉良性互動提供基礎性保障和支撐，為農村的健康快速發展提供更好的平臺。財政投入不僅直接為農村公共服務的提升提供保障，還往往代表著政府的意愿和戰略方向，在促進公共服務均等化、實現城鄉協調發展方面具有積極的引導性作用。財稅政策向農村的傾斜有利于引導更多的社會資本投向農村，實現農村建設發展資金來源的多元化，為農村的健康發展提供有力支撐，實現農村又好又快發展，最終達到城鄉協調發展的目標。

（二）深化金融體制改革，為城鄉協調發展提供資金支撐

農業現代化發展、農村城鎮化建設以及非農產業發展對資金的需求不斷增大，要增加對農業和農村的金融供給，鼓勵農村金融創新，建立現代農村金融制度，允許不同性質的金融市場主體進入農村開展業務，允許農村民間金融的發展，建立適度競爭的農村金融市場體系。明確縣域內金融機構對農村投放資金的義務，通過法律手段引導并約束貸款的投向，對于金融機構在農村吸收的存款，應絕大部分用于支持農村和農業的發展，用在新農村建設中，還要積極引導城市金融資源投向農村、農業發展，國家在這方面要給予積極的扶持和優惠待遇，從而為農村、農業發展提供更多的金融資源，促進城鄉的協調發展。

（三）加快推進城鎮化進程，發揮城鎮對鄉村的輻射帶動作用

城鎮化能夠實現農民向城鎮居民的轉變，是城鄉結構調整的“樞紐”。［6］P49城鎮化的加快對于城鄉協調發展具有重要的推動作用。要統籌考慮城鄉發展的區域性和階段性，科學的界定城鎮規模，充分認識和把握大、中、小城市和小城鎮各自的特點和優勢，堅持大、中、小城市和小城鎮協調發展，加快推進城鎮化的進程，大力推廣衛星城市體系建設，完善城鎮功能，加強城鄉互動，充分發揮城鎮對農村的輻射帶動作用以及對就業崗位的擴增作用，促進農村勞動力的轉移。城鎮化的全面推進需要加大戶籍制度的改革力度。可以采取逐項突破的戰略，逐步使戶籍與勞動者就業、子女教育、醫療、養老等方面脫鉤，最終使其成為純粹的登記制度，為加快城鎮化進程打破樊籬，為城鄉協調發展奠定基礎。

（四）調整產業政策，優化產業布局，為城鄉協調發展提供產業支撐

產業的選擇對于推動城鄉互動具有重要的作用和影響。產業政策的制定要把促進城鄉協調發展和促進就業作為重要原則，尤其是農村有關產業的發展，必須跳出傳統的就農業論農業、就農村論農村的局限［7］P3，通過統籌城鄉主導產業的選擇與布局，實現城鄉產業的相互融合、相互促進、協調發展。對于城郊、縣域經濟而言，應適當向發展前景好、輻射帶動性強、勞動密集度高的二、三產業傾斜，積極發展城市產業的配套關聯產業。一方面推進城鎮經濟實力的增強，另一方面發揮對鄉村的輻射帶動作用，加快鄉村的發展，并積極吸納農村勞動力就業，增加農民收入。特別要加快農村服務業的發展，提高農村服務業從業人員比重，優化農村產業結構，為城鄉協調發展提供有力的產業支撐。

（五）完善農村土地流轉制度，為農村改革發展提供制度支撐

土地作為農民重要的生產資料，也是農民的最可靠保障。深化農村改革，土地流轉制度的完善是重中之重。十七屆三種全會明確提出要建立土地承包權流轉市場，家庭經營向采取先進科技和生產手段的方向轉變，統一經營向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系方向轉變。要充分發揮政策的導向作用，積極推進農村土地流轉具體形式的創新和完善，以各種農業經濟合作組織為依托，加快農業產業化進程，探索并推廣經營性建設項目吸收農民土地承包權入股的方式，利用土地流轉制度的創新為農民拓展收入渠道，加快城鄉統籌發展。

（六）把城鄉協調發展作為考核政府行政能力的重要內容

由于“三農”問題的復雜性、長期性，在短期內很難取得明顯的成效。在現行的政府用人制度和考核制度下，地方政府尤其是縣級以下政府在追求政績的沖動下，往往會把精力更多的放在招商引資、引進工業項目、增加地方生產總值和財政收入上，農村、農業的發展很難得到足夠的關注。只有把農村發展、城鄉協調發展作為行政考核的重要內容，才能夠引導地方政府把更多的精力放在“三農”問題上，更好的推進城鄉協調發展。

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F120.3

A

1673-1999（2011）10-0131-03

劉傳巖（1981-），男，山東肥城人，中共中央黨校（北京100091）2010級經濟學博士生，研究方向為產業經濟學、發展經濟學。

2010-09-22