舟山海域無居民海島保護現狀及分析

謝立峰，彭 苗，李家勝

（1.浙江海洋學院，浙江舟山 316000；2.舟山市海洋勘測設計院，浙江舟山 316000）

1 舟山無居民島數量現狀

舟山市下轄兩區兩縣，即定海區、普陀區、岱山縣和嵊泗縣。根據《舟山市人民政府政府關于調整全市海島基本數據的通知》(舟政發【1997】7號)，舟山市轄區內面積在500 m2以上(高于平均大潮高潮線)的海島共1 390個，其中無居民海島為1 292個、有居民海島為98個[1]。由于二十世紀初特別是近幾年來臨港工業和城鎮建設的發展，圍海造地力度的加大，有90個海島因實施了填海、筑堤等工程與其它島嶼相連而不再具有獨立的島嶼形態；有一些無居民海島因經濟社會發展的需要，成為有居民海島。根據浙江省2008年對無居民海島進行甄別統計結果，截止2008年底止，全市轄區內平均大潮高潮線面積在500 m2以上的海島數量，舟山市現有海島1 300個，其中無居民海島1 160個，占全市海島總數的89.22%，數量為有居民海島140個的10.78%。無居民海島數實際應為1 160個，其中：定海區82個，占全市無居民海島總數的7.08%；普陀區399個，占34.39%；岱山縣350個，占30.17%；嵊泗縣329個，占28.36%。全市分縣區海島數量詳見表1。

表1 舟山市分縣(區)無居民海島情況一覽表Tab.1 Zhoushan county(district)List of uninhabited islands situation

2 舟山無居民海島保護現狀

舟山海域對無居民海島的保護工作主要有三項措施：一是建立海洋保護區，舟山市已建立各類海洋保護區3個，其中鳥類自然保護區1個、海洋特別保護區2個；二是編制規劃進行保護，早在2004年舟山市已經開展了無居民海島保護規劃，2008年9月《舟山市無居民海島保護與利用規劃》通過了專家的評審，并率先在全國開展單個海島開發利用方案；三是進行生態修復，2010年隨著《海島保護法》的頒布，舟山在全國率先開展了無居民海島修復工作，并取得階段性成果；四是嚴格審批無居民海島開發活動，鼓勵在開發中保護，在保護中開發；五是采用各種不同的形式對海島進行保護。

2.1 舟山海洋保護區建設

自上世紀90年代以來，國家日益重視對海洋與海島的保護，尤其是《海洋環境保護法》、《海域使用管理法》等法律、法規頒布實施以來，舟山市在沿海地區相繼建立了一批海洋保護區，加強對海洋與海島資源、環境、生態的保護，成效顯著。目前，全市已建立各類海洋保護區3個，其中鳥類自然保護區1個、海洋特別保護區2個，詳見表2。通過這些保護區的建設，有效地改善了一批無居民海島的生態環境和生物多樣性狀況。

表2 舟山市海洋保護區情況一覽表Tab.2 The List of marine protected areas,Zhoushan

2.2 實行規劃保護

根據《浙江省人民政府關于進一步加強無居民海島管理工作的通知》(浙政函[2007]106號)無居民海島保護與利用實行規劃管理等有關規定，舟山市及時開展了《舟山市無居民海島保護與利用規劃》的編制工作，并于2008年9月通過了專家的評審。在保護與利用規劃的總體指導下，舟山率先開展無居民海島開發利用保護方案的編制，并在海島保護法實施之前，為海島的審批提供依據。

2.2.1 編制無居民海島保護與利用規劃

《舟山市無居民海島保護與利用規劃》編制過程中，堅持與海洋功能區劃相一致、堅持保護為主，適度開發原則、備擇性堅持窄的優先原則、有利于促進當地經濟和社會發展原則、國家主權權益和國防安全優先原則、因地制宜協調發展原則。根據無居民海島的自然屬性，兼顧今后發展的社會屬性，對舟山市1 160個無居民海島按保護類、利用類、保留類進行了功能定位。全市共有658個無居民海島被列為保護類、保留類，在規劃期內不得開發利用，予以保護。與此同時也加強了對領海基點等具有重要意義的島嶼保護。

通過規劃，明確無居民海島保護的主要內容和目標，以更好地實施對無居民海島的保護；明確無居民海島的主導開發功能及兼容功能，最大限度地發揮各海島的資源優勢；明確無居民海島管理的重點及管理要求，加強對無居民海島實施系統有序的管理，使海島綜合資源得到科學合理的利用，實現海島海洋經濟的可持續發展，使無居民海島資源得到充分的利用，促進舟山海洋經濟發展再上一個新臺階。

2.2.2 單個無居民海島保護與開發利用方案

舟山在《海島保護法》實施之前，根據《浙江省人民政府關于進一步加強無居民海島管理工作的通知》精神，由浙江省無居民海島聯席會議進行審核，2007年至2010年3月，舟山共有36個海島的開發利用獲得省人民政府審批。海島使用方式有交通運輸、圍填海工程、臨港工業、漁港建設等。

舟山為切實改善臨港產業發展腹地不足等問題，大多通過開發利用無居民海島，發展臨港工業、圍海造陸、整治岸線發展海洋經濟，對舟山經濟、社會的發展有著積極重要的意義。

2.3 開展生態修復

舟山海島以基巖為主，石料資源豐富，材質較好，有一些無居民海島被用來石料開采。國家海洋局在2010年初步篩選了舟山3個無居民海島作為生態修復示范的試驗預選海島，即大黃蟒島、橋梁山、雙連山，這3個島陸域均受到生態破壞。其中大黃蟒島開山采石區域面積占整島1/5，橋梁山采石破壞面積約占1/3強，雙連山的采石破壞區域面積很大，基本上已經采平，留下不到1/100的區域，考慮到修復的可行性和示范的典型意義，選擇橋梁山為試驗點。國家海島生態修復示范項目為國家海洋局海島辦專項研究項目，項目承擔單位為國家海洋局第二海洋研究所。

橋梁山島位于岱山縣衢山島的西北面，陸域面積93 487 m2，隸屬岱山縣衢山鎮。位于小麥倉山西南約950 m處，距衢山島西北岸約700 m。陸域面積93 487 m2，灘地面積27 496 m2，海岸線長1.8 km。最高點海拔38.2 m(30°28′60″N、122°16′10″E)。島上巖石為燕山晚期二長花崗巖。土壤為粗骨土類的棕白巖砂土，潮間帶有少量礫石灘涂土。植被有芒草叢4.0 hm2、黑松林3.2 hm2。附近海域為張網作業區。島西北220 m處有水桶礁[2]。

橋梁山的大規模采石始于1993年，到2006年當地公安局將采石破壞活動叫停，現已經有4 hm2被破壞，還在中間開了很大一個豁口。開宕口采石嚴重破壞了橋梁山島的生態環境，為貫徹落實《海島保護法》海島保護的有關規定，國家海島管理中心2009年12月對橋梁山進行初步的土壤、植被、地形、等現場調查，通過資料分析，初步認為：橋梁山海島的生態破壞比較嚴重，集中表現在水土流失嚴重、植物群落生產力極低、生態系統不穩定這三個方面。雖然經過多年的自然恢復，但采石區的地表任然以裸地為主，間有雜草和稀疏的沙生植物分布，生態問題嚴重。采石區域形成的裸地，約占整島面積的1/3，植被稀少，水土流失嚴重。岸段侵蝕破壞嚴重，海岸已經嚴重后退，在潮流和風力的作用下，海上漂浮的垃圾在島上大量堆積。

2010年4 月完成生態修復實施方案，主要進行3項大的生態修復工程。第一，海島南面區域的強干預方式的生態修復，采用客土回填、擋水溝、牧草播種、植樹綠化等方式，超大強度的干擾原有生態系統，在原來裸地上建立一個以牧草為主要建群種的生態系統。第二，邊坡綠化工程，為中度干擾，采用等高環溝壟、種載袋等方式，進行生境改造，適當種植耐旱的灌木和小喬木，人工引種草本。第三，北邊區域的較度干擾，采用擋風柵欄、魚鱗坑、條形坑等措施，提高種子附著能力，并通過人工散播引種的方式，啟動生境自然進化過程。

經過1年多的努力，橋梁山海島生態修復措施得當，采用的三種不同程度的干擾修復實驗方法均順利實施。其中，高投入的裸地修復措施十分成功，植被覆蓋達到90%以上，生物量顯著提高，栽種的牧草已經具有一定的使用價值。坡面修復工程克服施工難度大等困難，完成了等高環形壟的構建，與種植袋措施協同作用，較好的改善了坡地生境，植物遷入效果明顯，局部地區的植被覆蓋率得到了提高。魚鱗坑、擋風柵欄等措施已經完成，局部地區土壤結皮，預示著人工干預方法已經起到作用，但真正的效果需要在若干年后才能評定。

2.4 在開發中保護，在保護中開發

舟山無居民海島大多以基巖為主，是上好的建筑石材。上世紀80年代初開始，由于無居民海島相關法規的缺失，舟山許多無居民小島都遭到非法開采，炸山取石，特別是圍繞洋山港的建設，周遍許多無居民海島被開采，有的海島甚至被炸平，或僅殘留小部分出露水面。2008年舟山實施了《礦產資源規劃》，明確指出關閉大量無居民海島上的采石作業，截止2010年，舟山境內在無居民海島上設立礦山的行為基本停止。

2011年舟山推出第一批可開發利用無居民海島，海島開發類型大多以旅游開發、交通運輸、公共服務等為主。定海區的擔峙島、團雞山島、鹽倉枕頭嶼、茶山島，其中團雞山島將用作公共服務用島，其他3個島作為旅游娛樂用島；普陀區與岱山縣的4個島都屬于交通運輸用島，分別是普陀的癩頭園山嶼和小癩頭礁、岱山的大瓦窯門嶼和明礁；嵊泗縣的外馬廊山島和里馬廊山嶼，屬于旅游娛樂用島。其中，癩頭園山嶼、小癩頭礁、明礁3個小島，此前沒有任何建筑或開發痕跡；而其他7個島嶼或建有鹽田、房屋、養殖塘、碼頭，或有燈塔、電力鐵塔等，團雞山島上則建有我市重要的垃圾填埋場。

2.5 其他保護形式

舟山海域共有4個領海基點，分別是海礁的東南礁、泰薄礁；兩兄弟嶼的兩兄弟嶼1、兩兄弟嶼2。作為遠離大陸的浪崗山列島，雖然不是公布的領海基點，但由于地處外海，國防意義較大。因此也作為保護的無居民海島，嚴禁周遍進行破壞性的開發活動。

嵊泗縣嵊山附近海域，由于本世紀初出現大量外地民工采貝拾螺，作業方法野蠻。當地群眾自發組成島礁資源保護組織，采取在無居民海島上立警示牌，不定期巡航等手段保護海島資源。

3 分析

舟山無居民海島保護措施相對較為全面，但有各種保護措施各有利弊，沒有一種保護措施能十全十美。因此，分析各類保護措施的得失，將為今后海島保護工作提供借鑒。

3.1 保護區型的保護

保護區的設立能有效保護海島的生物多樣性，對于保護、保全瀕危珍稀魚種及其生態環境，保護海岸帶、海島地貌和島礁生態系等，一定程度地保留了島礁自然條件的天然“本底”和“原始”面貌，具有明顯的生態效益。旅游觀光休閑方面起到了積極的促進作用。

保護區的建立保全了生態環境。保護區的建立制定了相應的技術指標，包括各類資源的禁漁區、禁漁期、可采捕規格、采捕量等等，通過規范人類的開發活動，保護了貝藻類和魚類的種質資源保證資源的恢復。保護區建立后控制保護區內陸源排污、海上船舶排污對保護區環境的影響，保護了海洋環境。同時，保護了海洋和島礁的生物和非生物環境以及潮間帶、海島地貌等各類資源，維持生態平衡，促進再生資源的恢復和發展；同時為大量物種棲息、生存提供基礎條件，有效地保護海洋生物多樣性。環境改善，赤潮、污染事故等生態問題得到遏止。3個保護區建立后，生態環境得到進一步改善，赤潮災害和海洋污染事故頻發的局面將得到初步改善，保護了巖礁性魚類、貝藻類資源的種質資源，保證了海島經濟的健康發展。

保護區的建立可以加快地方產業結構的調整和漁民轉產轉業工作。保護區建立后可以優化捕撈結構，壓縮捕撈強度，加快養殖業步伐，發展休閑漁業和服務業，全面、有序地推動海洋捕撈漁民的轉產轉業工作。通過養殖業、水產品加工、休閑漁業等相關產業的發展，解決一部分漁民的就業問題，緩解就業壓力，對維護社會安定大局、促進當地經濟可持續發展起到積極作用。保護區建成后，能促進地方休閑漁業的發展，達到豐富旅游項目和增加旅游收入，廣開漁區轉產轉業門路，擴大漁民就業面，緩解海洋資源保護和開發矛盾的目的，使資源保護與開發協調發展，實現生態、社會、經濟效益三者統一。

但是保護區涉及海島眾多，海域面積較大，保護措施的嚴厲，導致地方經濟發展速度相對落后，國家配套的海島保護補償機制尚未建立，保護區的大規模劃定直接影響當地群眾的生活水平。加上國家在保護區的投入相對較少，保護區的保護措施難以落實，一些盜采盜捕的事件時有發生。

3.2 無居民海島生態修復意義

舟山海島90%是無居民海島，大多面積狹小，地域結構簡單，環境相對封閉，生態系統構成也較為單一，生物多樣性指數小，生態系統穩定性差，極易受到破壞，加強海島生態系統保護十分重要。前些年地方政府對無居民海島缺乏有效的管理，造成無居民海島開發次序混亂，在《海島保護法》出臺之前，國家對無居民海島權屬沒有做出明確規定，管理職責也沒有明確落實，致使一度被視為無主資源，遭到隨意開發、占用、浪費和破壞現象普遍存在，導致海島生態破壞嚴重，橋梁山就是一個典型的例子，國家開展海島生態修復試點是十分必要的。

通過海島修復工程后，認識到無居民海島在自然環境方面，一般情況下都是面積小，本身生態環境惡劣，土地貧瘠，淡水資源短缺，植物生長情況較差，生態系統非常脆弱，破壞容易恢復難，再加上島上沒有水、電等基礎設施，與外界交通不便，這些都給海島生態修復增加了難度和修復成本。尤其是島上風大而降水稀少，是今后海島修復中必須考慮的重點問題。

舟山市乃至全國海島修復工作剛起步階段，無論是行政管理、技術、科學理論等多個方面，都有很大的發展空間。生態修復時一項復雜的多學科交叉的應用學科，具有很強的實踐性，在某些方面表現為生態系統工程建設，但它與一般的修路、農業水利、園林綠化等工程是不能等同的，生態修復注意生態保護，其工程在細節上要隨時注意保護動物、植物和生態系統，有時一些生態保護的小構件可以決定某項修復的成功與失敗。國外已經在生態恢復方面進行了許多實踐，有成功的經驗、也有失敗的教訓，只有全面掌握生態學、海洋學、地理學、生物學、工程學、農學等進行多學科交叉，才能在應用中做到創新，做好海島生態修復工作。正確的定位好海島生態修復和海島開發利用的關系，堅持在海島開發中重視海島生態修復與保護工作，在海島修復和保護匯總，重視海島未來的發展方向，將海島生態修復與保護工作納入到海島利用價值提升之中，從而到達海島的可持續發展[3]。

總體上對橋梁山無居民海島進行了邊坡修復、增加客土、種植草木復綠等生態修復工作，海島景觀、生態大有改觀，收到了良好的生態修復和無居民海島保護試驗示范作用。海島修復調查的島上的原生植被、沙灘、岸灘等資源，為下一步海島垂釣生態旅游基地開發認證提供基礎資料。

但由于無居民海島地處偏遠，自然環境惡劣，修復成本較高，修復難度大。目前還沒形成規范的修復技術，因此大規模實施海島修復難以實現。

3.3 規劃保護

由于舟山無居民海島數量眾多，資源豐富，功能互補，是舟山發展海洋經濟的重要基地和寶貴財富。同時，由于舟山地處東海前哨，其無居民海島的國防作用和海洋權益意義也極為重要。根據《聯合國海洋法公約》，海島是劃分我國內水、領海和200 n mile專屬經濟區等管轄海域的重要標志。加強無居民海島的保護與開發利用，對舟山而言特別重要。因此，要搞好規劃，加強保護，合理利用。舟山無居民海島規劃緊緊圍繞建設“海洋經濟強市”的戰略目標，針對無居民海島不同的自然資源、環境狀況和地理要素，以及無居民海島資源與空間的開發利用現狀和社會發展的需求，加強無居民海島的保護意識，進一步拓寬無居民海島的開發思路，明確無居民海島保護和利用方向。編制舟山市無居民海島保護和利用規劃，以此為依據實施無居民海島的利用與保護制度，對今后無居民海島的科學保護、合理開發意義重大，對保障舟山海島經濟可持續發展十分必要。

3.4 保護與開發相結合

無居民海島在保護中開發，在開發中保護是最重要的原則。海島地區其他資源相對匱乏，科學合理的利用無居民海島，對當地群眾守島愛島具有較大的指導意義。

但由于海島開發利用審批層級較高，開發成本較大，因此無居民海島相對有居民海島礎設施配套較差，初期基礎投入較大，且無居民海島生態系統往往較獨立，處于原始狀態，對其開發利用帶來的生態環境干擾往往較大。

4 結論

隨著《海島保護法》進一步貫徹落實，國家對無居民海島保護力度將會加大，在不同地區采用不同方式實施保護措施，是今后海島保護的重要課題。既不能為保護而保護，全面的禁止海島開發；也不能為求發展，胡亂開發；而是要在開發中保護，在保護中開發；合理處理保護與保護的關系，合理配置各類保護類型。對已經實施的保護類型，要落實資金，落實政策，做到真正的保護。

[1]洪志翔,謝立峰,王海平,等舟山市無居民海島保護與開發利用初探[J].浙江海洋學院學報:自然科學版,2007,26(4):451-456.

[2]周 航.浙江海島志[M].北京:高等教育出版社,1998.

[3]國家海洋局第二海洋研究所海島開發與管理研究中心.國家海島生態修復示范項目研究報告[R].2010:43-44.