社區教育發展的合力模式探究
——基于上海地區的實踐

□楊 平 楊 東

社區教育發展的合力模式探究
——基于上海地區的實踐

□楊 平 楊 東

社區教育發展的過程是社區教育合力形成和凝聚的過程，上海社區教育形成了“政府主導推進、專門機構實施、社會力量協同、居民自主參與”的合力模式，行政力量、專業力量、社會力量、自主力量有機融合。增強合力需要進一步完善社區教育領導體制，探索資源整合的有效方式，突破發展瓶頸。

社區教育；發展；合力；上海

社區教育是實現社區全體成員素質和生活質量提高以及社區發展的一種社區性的教育活動和過程。[1]進入新世紀，隨著學習型社會建設、終身教育體系構建戰略的實施，社區教育在促進社區發展、實現教育公平中的作用不斷增強，在應對城市化、老齡化等各種挑戰中具有重要的積極意義。自教育部在全國范圍內開展社區教育實驗以來，上海社區教育發展呈現出快速優質的發展狀態，這有賴于多個方面的共同推動。

一、社區教育發展在于形成合力

社區教育的發展始終需要兩種力量的推動。一是社區教育興起于社區居民有了學習的愿望和需求，才產生社區教育這樣的教育活動來滿足需求，因為社區教育的基本動力和形式是由地區民眾自發產生和形成的，[2]我們將此描述為自下而上的發展力。另外一種力量來自國家和政府改革和發展的需求，包括提高市民素質、加強精神文明建設，促進社區和諧穩定等，我們將此描述為自上而下的推進力。自下而上的發展力體現了社區教育的本質特征，即社區教育是以社區居民為主體自主展開的一種學習活動。自上而下的推進力體現了中國特色的行政推動和組織推動。從社區教育發展的幾個階段可以看到，社區教育的發展過程反映著自上而下和自下而上兩種力量的共同作用，而這兩種力量又化為多個推動力量的集聚。

二、社區教育發展合力的要素分析

社區教育發展合力是多個組織、多種力量、多類資源的積聚，包括政府力量和民間力量，機構的力量和學習者的力量，等等。我們將社區教育管理合力系統的要素分為四個部分：政府、社區教育專門機構、社會力量、居民。

政府 社區教育管理活動首先和主要地是由最大和最具權威性的公共組織——政府來承擔和完成的,[3]包括教育、文化等多個行政職能部門。從當前社區教育重點服務的對象來看，社區教育并不以傳統的人力資本理論為依據，而是著眼于提高社區居民素質和生活質量，促進人的發展和社區發展。尤其是為老年人群、下崗失業人群等弱勢群體提供的社區教育服務具有明顯的公益性特征。這也必然要求政府在社區教育發展中應承擔主導作用。

社區教育專門機構 教育的發展歷來需要專業教學和組織機構來實施，社區教育專門機構，指專業從事社區教育工作的機構或者組織。在國外社區教育及終身教育發展中，美國社區學院、日本公民館、瑞典的民眾高等學校、臺灣社區大學等專門機構發揮了重要作用。在我國主要體現為成人教育機構的轉型與功能提升，在上海表現為社區學院、社區學校等專門社區教育組織體系的建立。

社會力量 社會力量是一個泛化的概念，包括行業企業的培訓機構，社區內的教育培訓機構、企事業單位、社區組織，都可承擔社區教育工作；博物館、美術館、紀念館、體育館、圖書館等公益型社會設施都應該向居民開放；各類協會、研究會、基金會等民間組織也是推動社區教育發展的重要因素。

居民 社區居民既是服務對象，也是一個社區教育的發動主體。社區居民需要主動地、積極地參與社區教育服務的供給，包括自主開展以及實施、監督和評估管理過程的參與。

三、“政府主導推進、專門機構實施、社會力量協同、居民自主參與”的合力模式

推動社區教育發展的幾種力量的合力并不是自然形成的，不同角色承擔職責不同，各有分工。根據前面對各種力量的分析，我們將上海社區教育合力系統概括為“政府主導推進、專門機構實施、社會力量協同、居民自主參與”，在這個運行體系中，行政力量、專業力量、社會力量、自主力量有機融合，相得益彰，是個動態發展的模式。

社區教育管理合力模式示意圖

（一）政府的行政力

在上海社區教育的運作中，政府主導推進的方式可以從以下幾個方面分析：

1.政策的制定與優化。縱觀新世紀上海十年社區教育政策，有三個發展向度，第一個向度是政策制定層面，從國家、市到區縣、街鎮不斷深入。近三年來，上海市教委等部門發布許多社區教育文件，如《關于全面推進本市老年教育工作的若干意見》、《關于推進本市社區學院建設的指導意見》等文件。區縣政府也在加強制定相關政策。第二個向度是政策內容從宏觀到微觀不斷具體。近年來的政策直接關注社區學院、社區學校、課程、教育活動等微觀機制，也反映了社區教育實踐發展的深化。第三個向度是從政府文件向法律法規發展。上海通過多年努力，出臺了《上海市終身教育促進條例》，從立法的高度保障了終身教育、社區教育的可持續發展。

2.體制的改革與完善。2007年上海成立了上海市推進學習型社會建設指導委員會，由宣傳部、文明辦、市教委等多個委辦局共同組成。該委員會辦公室由市教委和市精神文明辦聯合成立，設在市教委，簡稱市學習辦。同時，市教委成立終身教育處，終身教育處與市學習辦合署辦公，實施“一套班子，兩塊牌子”。2010年，上海又建立了學習型社會建設和終身教育促進委員會，區縣也建立了相應的體制。這些組織體制的建立，不僅是要建構一種教育的管理體制，也試圖建構一種融教育、文化和精神文明建設的綜合體制。

3.運行制度的創新與深入。從21世紀的十年發展看，我們也可以認為社區教育的發展過程就是社區教育的實驗過程。為了加強社區教育實驗的領導力，上海市教委在近年先后頒發、轉發了19個專門關于社區教育實驗區、實驗街鎮、實驗項目的文件，極大地提升了社區教育實驗的權威性，并成立了上海市社區教育實驗項目指導小組。上海先后有13個區加入全國社區教育實驗區，8個區成為示范區，有45個街鎮又被評為全國社區教育示范街鎮。社區教育實驗從時間上看，有三條發展線路，一是“從社區教育實驗區到社區教育示范區”，二是“從社區教育實驗項目到社區教育示范項目”，三是“從社區教育實驗街鎮到社區教育示范街鎮”。從城區到街鎮到項目，是一個范圍上不斷縮小的過程，也是一個內容上不斷創新的過程。

4.公共學習環境的營造。營造學習環境的重要方法之一是舉辦大規模的學習和交流活動，從全國來看，由中國成人教育協會、中國聯合國教科文全委會發起的全民終身學習活動周，已經形成規模，產生了深遠影響，上海每年都組織全民終身學習活動周，并頒發專門文件。從上海來看，“振興中華讀書活動”、“創建學習型組織，爭做知識型員工”、“上海市家庭講故事比賽”、“市民好書換好書”等全民性學習交流活動已形成品牌，除此，上海還有許多地區性的品牌學習活動。大規模的學習活動使得市民實實在在感受到了學習型城市建設給生活帶來的變化，進而有效地向市民傳遞了學習活動中蘊含的學習理念，切實提供了必需的教育服務。

（二）社區教育專門機構的專業力

在社區教育發展的合力系統中，社區教育專門機構在政府指導下具體實施社區教育工作，是聯結政府、社會和居民的重要樞紐，也是發揮社區教育合力的主要實施者。從上個世紀80年代起，上海在各個區縣建設社區學院，在街道鄉鎮建設社區學校，逐步建立起社區教育網絡。2007年，為了加強市級社區教育管理體制建設，市政府成立了上海市學習型社會建設服務指導中心，設在上海遠程教育集團 （上海電視大學），作為市級社區教育業務機構，基本形成了政府主導下的“1+3”社區教育專門機構體系。“1”指市服務指導中心，“3”指以區縣社區學院為龍頭，街道鄉鎮社區學校為骨干，社區內中小學校、居民小區學習點、村民學校為基礎的社區教育三級網絡。此外，市精神文明建設辦公室為加強社區精神文明建設，成立了東方社區學校服務指導中心，還有老干部大學、老年大學、遠程老年大學等老年教育機構在不斷發展。

1.完善社區教育陣地。上海18個區縣均建立了社區學院，主要有依托上海電視大學分校、依托職業與成人高校模式、新建事業單位三種組建模式。社區學校的實體化建設也取得明顯進展，213個街鎮均建立了社區學校，許多社區學校建筑面積達到數千平方米，開設了鋼琴房間、書畫房間等多種專業教室和多功能教室，并建有電腦教室，配備數十臺可以上網的電腦，社區學習環境不斷改善。

2.提供多種教育服務。社區教育主要提供三大教育服務：一是學歷教育。社區學院整合了電視大學和業余大學等機構的學歷教育資源，需要發揮學歷教育的更大功能。二是職業技能培訓。社區學院、社區學校開展了多種職業技能培訓，組織各類適應就業需要的職業技能培訓、崗位證書培訓，承辦各部門、行業委托的培訓項目。三是社區休閑教育。開展多種教育活動，組織各類休閑文化教育，豐富居民精神文化生活。

3.建設學習資源。學習資源是社區教育服務居民的最直接表現。上海市學習型社會建設服務指導中心承建的上海終身教育資源庫，經過三期建設，成為目前全國最大的省級教育資源庫之一。社區學院、社區學校開發了技能培訓教育、幫扶教育、特殊群體教育、文化娛樂、陶冶情操、維權服務等大量社區教育課程；為居民提供導學服務，編印課程手冊；建設學習資源。包括開發教材和讀本，建設學習課件等。

4.建設數字化學習平臺。上海終身學習網是上海市政府實施的實事工程，作為上海終身教育平臺中的一個重要組成部分，學習網提供學習門戶、課件制作、課件學習、互動答疑、在線作業和學習檔案等學習功能。并在全國首先建設了社區教育課程信息管理系統 “上海社區學習地圖”，集課程信息收集、匯總、統計、管理和評價為一體，匯集了全市18個社區學院、200多個社區學校（含老年學校）的主要課程信息。許多區縣也都建立了社區教育數字化學習平臺。

5.開展社區教育隊伍培訓。上海市和各區縣建立社區學院院長、社區教育部主任、社區教育骨干教師、社區學校校長、郊區成人學校校長等系列人才培訓機制，同時，注重培訓制度創新，與社會工作者培訓、勞動局考核證書培訓相結合。大大提升了社區教育隊伍的理念能力和綜合素質，形成一支熱愛社區教育、密切聯系居民、熟悉社區業務、善于開展活動的社區教育人才隊伍。

6.開展科學研究。由上海市教委、市學習型社會建設服務指導中心創辦的 《上海社區教育雜志》為上海社區教育工作者提供了重要的研究和交流平臺，楊浦、徐匯、靜安、崇明、奉賢、浦東等區縣也創辦了區縣社區教育雜志。社區教育專門機構還承擔了大量的社區教育研究課題，包括國家級、省市級的重大課題。為提升社區教育業務能力奠定了智力基礎。

（三）社會力量的協同力

新公共管理理論主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平，以市場或顧客為導向來改善行政績效。[4]在新公共管理理念影響下，服務型政府提供社會公共服務的機制和方式發生變化，由單純依賴政府的單一機制向政府、市場機制以及社會機制三種機制并用轉變。社區教育內容非常豐富，政府難以也無需成為唯一的提供者，社會協調就顯得非常重要。當前，各種社會力量參與社區教育主要以下幾種形式：

1.鼓勵公益性的學校以及教育文化設施向居民開放服務。上海市民政局、市財政局、市教委、市文廣影視局、市體育局2006年頒發了《關于本市體育、文化、教育設施資源向社區開放的指導意見》，對體育、文化、教育設施資源向社區居民開放的基本原則、實施范圍、管理方式、職責分工、安全保障、經費補貼進行了規定。目前大部分學校都已開放。

2.依托社會團體提供決策咨詢、管理和教育服務。社會團體主要有兩種類型，一是各類協會和研究團體，如上海市成人教育協會、上海終身教育研究會、上海社區教育協會等組織，這些組織具有一定的政府背景，重在通過研究，為決策提供參考。二是具有一定管理職能的民間組織，這類組織承擔了一定的政府管理和服務職能。

3.引進民營辦學機構，政府購買服務。社區教育應充分利用市場化運作機制，充分培育社會教育培訓力量，加以資源配置優化，來促進社會優質資源服務社區教育，支持社區教育。采用政府購買教育服務的形式，探索社區教育服務市場化。

（四）居民的自主力

居民自主參與社區教育發展主要表現為社區文化教育團隊和民間組織的形成與發展。近幾年，隨著居民文化素質的提高和閑暇時間的增加，社區群眾文化團體和民間組織迅速發展，如靜安寺街道的“柏萬青志愿者團隊”、寶山區大場鎮的“快樂大場電腦沙龍”、金山區楓涇鎮的“故事會團隊”、盧灣區打浦路街道的“迎世博文明禮儀團隊”等，這些團隊已成為深受居民歡迎的學習共同體。政府應進一步加強對民間團隊的扶持力度，在人財物上提供活動保障，要通過提升團隊文化促進居民自主參與。

四、增強社區教育發展合力的思考

總體而言，社區教育合力系統的運作還處于起步階段，在運行中也存在不足，有不少瓶頸問題有待突破。結合當前實踐，筆者認為發展社區教育需要重點做好以下幾個方面的工作。

（一）分區域做好領導體制的頂層設計

社區教育是跨部門的合作，對于基層而言，存在多頭領導、任務重復、壓力較重等問題。首先需要加強各級黨委和政府管理部門間的協調與合作，最大范圍內調動社會各方的力量和積極性。隨著社區教育內涵的變化，社區教育早已不是狹義的學校校外教育。二是整個社區建設的重要內容，在我國現有的職能部門分工中存在明顯的交叉。根據“就近”原則，作為一種教育活動，教育部門應當在社區教育實際運作過程中發揮主管和協調作用，并充分發揮社區教育專業力量的作用。但為了保證社區教育發展的寬度，而避免成為傳統教育的翻版，應當是由精神文明委的領導，充分整合現有社區精神文明、社區文化建設的資源。在橫向部門進行資源整合的同時，要加強市、區縣不同層面的聯動與協調，加強市區兩級管理力量的協調。

（二）進一步加強社區教育資源的整合利用

發揮社區教育合力的目的是最大限度的利用社區教育資源。社區教育資源非常豐富，可分為物力資源、組織資源、人力資源、學習資源和網絡資源等，既包括顯性的教育資源，也包括隱性的教育資源。應當區分社區的教育資源和社區教育資源的關系，并且不斷探索資源整合利用的有效方式。明確資源整合的主體和客體，誰來整合資源，整合誰的資源，切實促進資源效益發揮。并且要形成合理的政府管理方式，借助各種社區教育組織，尤其是社區教育專門機構和公共組織，創新管理和運作方式，來發展社區教育。

（三）努力、及時突破社區教育發展瓶頸

隨著社區教育的實踐發展，社區教育發展也面臨不少困難，如社區教育隊伍流動性高，教師職稱沒有評審途徑，社區學校建制不明，這些問題主要可以概括為社區教育隊伍職業化、社區教育專門機構標準化、社區教育管理社會化、社區教育內涵深入化等。有些瓶頸需要在政策體制上去突破，有些問題需要業務上不斷創新，不斷去突破。這需要進一步加強社區教育的理論研究，更好地發揮科研工作者在社區教育研究中的作用。

[1]厲以賢.社區教育的理念[J].教育研究,1999（3）.

[2]小林文人.當代社區教育新視野[M].上海教育出版社，2003：16.

[3]張建華.社區教育管理行為模式述評[J].寧波大學學報(教育科學版)，2010(5).

[4]張洋.從新公共管理理論的視角看我國公立高校轉制的意義[J].西南教育論叢，2007(2).

楊平（1960-），男，副教授，MBA，上海市學習型社會建設服務指導中心辦公室主任，主要從事成人教育、教育管理研究；楊東（1981-），男，助理研究員，碩士，上海電視大學教師，主要從事教育管理、社區教育研究。

本文是上海市教育發展基金會課題“社區教育發展的范式演變與規律探索”（2008CGB01）與上海市教委創新課題“街鎮教育的功能結構與實踐模式研究”（11YS260）的階段性成果，主持人：楊東。

G720

A

1001-7518（2011）22-0025-04

責任編輯 肖稱萍