農民失地環境調查及利益保障研究
——基于楊凌示范區的實證分析

牛 榮 ,羅劍朝 ,張 珩

(西北農林科技大學經濟管理學院,陜西楊凌 712100)

農民失地環境調查及利益保障研究
——基于楊凌示范區的實證分析

牛 榮 ,羅劍朝 ,張 珩

(西北農林科技大學經濟管理學院,陜西楊凌 712100)

失地農民問題是當前社會關注的一個熱點問題,它直接關系到我國經濟的發展和社會的穩定。文章通過對楊凌示范區農民失地環境進行調查分析,發現失地對農民收入水平和就業結構造成的影響,及政府補貼中存在的問題,以此提出在小城鎮發展過程中如何保障失地農民利益的相應對策。

失地農民;政府補貼;利益保障

目前,國內學者解決失地農民問題的思路都主要集中在補償和保障上。失地農民由于自身知識結構單一,綜合素質低,缺乏應對市場競爭的信心和能力,所以,只有很少一部分人今后的生活能得到基本保障,大部分農民的生計沒有保障。而解決失地農民社會保障問題的核心是:其一,完善補償機制;其二,促進失地農民再就業。在征地補償機制方面,大部分學者認為現行的土地補償價格明顯偏低,認為應該以市場價格為導向,確定土地補償價格。在失地農民再就業和發展問題方面,有的學者認為征地制度內在缺陷制約了失地農民的就業,城鄉二元結構也是導致失地農民就業困難的關鍵所在,提出應改造集體經濟,發展城郊勞動力密集型企業,增加失地農民的就業機會。本文結合楊凌農業高新技術產業示范區(以下簡稱楊凌示范區)經濟發展具體情況,研究在小城鎮發展中如何為失地農民建立較為實際完善的社會保障機制。

楊凌示范區是1997年成立的中國唯一的農業高新技術產業示范區,伴隨城鎮建設步伐的加快,房地產業的迅速崛起,工業園區的興起,導致用地需求的大量增加,城郊農村土地被征用的力度越來越大,無法回避的是失地農民生存問題隨著城市化的推進而日趨嚴重。如何使農民長遠利益與楊凌示范區可持續發展之間形成良性互動,這不僅是小城鎮建設中需要解決的問題,更是我國在經濟轉軌階段如何解決農村勞動力出路和提高農民收入、縮小城鄉差距的關鍵問題。

2009年暑假期間深入姚東村、上岱村、永安村、穆家寨和徐西灣五個村莊182戶征地農戶家中,了解失地農民目前實際生活狀況及需求意見,盡管他們所處的具體地理位置不同,耕地被征用的時間、補償水平、分配方法不一樣,但他們所面臨的問題基本相同,愿望和觀點基本一致,非常值得總結歸納,以作為研究失地農民利益保障對策的重要依據。

一、樣本基本情況分析

本次調查共完成182戶農戶,年齡以40歲以上為主,占61%,因為大多數青壯年勞動力都外出務工的緣故,留在家中的大多是老人和婦女。樣本中共有男性78人,占樣本量的43%,而女性則占大多數。初中以下 (包括初中)的比例達到64%,采訪對象的受教育程度比較低,因此需要采用當面采訪的方式才能獲得較為準確和可靠的調查結果。64%的農戶自認為自家的生活水平處于同村的中等水平,36%認為是低水平。從被調查對象的土地被征用情況來看,土地完全沒有被征用的占全部農戶的比例為3%,一部分土地被征用,但還有一部分自有土地的占88%,全部被征用的占9%,可見示范區土地被征用農民的比例近乎為97%。楊凌示范區土地基本上都已被征用,唯有永安村村民還有一部分土地沒有征用,用于種植蔬菜等一些農作物。按照聯合國糧農組織規定的人均耕地0.8畝的警戒線,結合楊凌示范區的實際情況,我們將人均耕地不足0.3畝的農民視為失地農民。2007年統計顯示楊凌人均耕地越來越少,低于0.3畝耕地的農業人口為18000多人。樣本基本情況如表1所示。

表1 樣本基本情況分析

二、農民失地環境分析及對收入影響

農村集體土地被大量征用,農民脫離了賴以維持生存的最基本的生產資料——土地,由此而產生的失地農民生活、生產、生存等問題日益突出,社會不穩定因素不斷增多[1]。為了全面了解目前示范區農村征地工作中存在的主要問題,真實反映失地農民的意愿,確保失地農民的利益,非常有必要來分析農民失地環境和對其收入影響。

(一)農民失地環境分析

1.農民失地原因。楊凌示范區農民失地的具體原因大體可分為三類:第一類是利益集團,指的是某些違規批地的地方政府、名目繁多的開發區以及各類娛樂項目投資商的非對稱性強占亂建而失地;第二類是政府政策誘致的組織性失地;第三類是農業比較經濟效益傾斜的自愿性失地。有24%的農民認為利益集團非對稱性的強占亂建使他們失去土地。這些利益集團的共同特點是,為了利益,把土地作為生財、斂錢之道,商業行為借助公共權力,違法違規甚至強征強占農民的承包地,占補嚴重失衡。68%的農民認為是政府政策誘致的組織性失地,通過此途徑,征用農民土地和農民改變土地耕作用途的數量在大量增加。在楊凌區城鎮化推進的過程中,農村范圍的縮小,農民數量的減少是一種趨勢,為了經濟社會的協調、持續發展,政府政策誘致的組織性失地是允許的。8%的農民自愿失去土地。由于土地耕作的生產經營成本高,種田的收益低甚至賠本,產出效益的不高和農民收益的減少,必然影響到農民從事農業生產尤其是種糧的積極性,淡化了對土地的感情。農民不愿從事農業生產,主動離開土地,造成土地擱荒。詳細情況如表2所示。

表2 農戶失地原因分析

2.征地程序。在農民失地過程中,有大部分農民認為,土地被占用時,由村委會為其辦理相關手續,自己并不清楚有無征地合同。但在問及農民對村委會在維護失地農民利益方面的態度時,30%的農民認為一般,54%選擇不關心,只有16%認為關心。雖然村委會代為處理土地征用過程的手續,但實際的效果是農民不滿意,可見農村基層組織管理目標與農民期望之間存在很大脫節。按照《村民委員會組織法》,村民委員會被農民選舉出來并代表本村農民的利益。但是,在另一方面,村委會還要對上級組織或上級政府負責,代理上級政府的一部分行政職能,村干部的任免以及村級組織的經費都在很大程度上取決于上級組織。村委會是對上級負責的,而不是對農民負責的,在這種情況下,村干部就不可能在土地轉讓過程中代表村民爭取合理的利益,也就沒有從大多數農民的利益方面入手來協調處理征地問題。從調查中很清楚地反映出在征地過程中村委會與農民之間存在的代溝。

3.農民對土地征用態度。從總體上看,大城市郊區的農民比中小城市郊區的農民更不愿意土地被征用;年紀較大、文化程度較低、年人均收入水平較低的農民更不愿意土地被征用。其中,文化水平和年人均收入是決定農民是否愿意土地被征用的兩個重要因素。文化水平低的農民尤其是老年農民思想比較保守,又缺乏非農就業技能,他們更傾向于務農,不愿意土地被征用。家庭年人均收入較低的農民,在征地前,主要以農業和打小工為主,無力投資自營工商業;征地后,他們面臨著就業和生活保障雙重困難。所以,他們也不愿意土地被征用。相反,文化程度較高、家庭人均收入水平較高的農民則比較容易接受征地,或對征地持無所謂的態度。

被征用土地依次用于入區企業用地、房地產開發和政府用于修路等公共建設,農民對土地被占用的態度,只有2%表示如果政府用來修路,不給補償也沒意見,而28%不論政府還是企業,只要給予合理補償就行,同時47%土地占用必須經本人同意,由村委會集體辦理是不合理的。23%的農民認為征地的決策權不在農民自己手里,土地“賣”與“不賣”不由農民決定;即使是要“賣”,農民也沒有與買方平等地坐下來談判價格的權利,只有隨大流被動配合政府完成征地工作,選擇不關心。

(二)失地對農民收入的影響

在市場經濟的條件下,土地對農民來說,不僅是人們通常認為的農民集體所有的生產資料,而是許多農民生存與發展的重要基礎。許多農民失地并不是單純失地,它至少包含著四方面的內容:一是失掉最寶貴的家庭財富;二是失掉最基本的就業崗位;三是失掉最穩定的生活保障;四是失掉最后的致富資本。在城市化中,大多數農民失去的不僅僅是土地,還有就業崗位、居住房屋、生活保障以及集體資產等等,特別是失去了難以用金錢計算的低成本的生活方式和發展方式[2]。

調查發現失地影響農民的收入和生活水平(見表3),75%的農戶認為征地使他們的收入減少了,說明絕大多數農民認為征地后,生活水平降低了。而占2.32%的農戶認為生活水平提高的人均是對土地依賴小,勞動力就業情況好,勞動力人口多的家庭。說明征地行為在一定程度上確實給大部分農民帶來了生活的壓力。同時,失地農民現在的收入水平和收入來源較征地前有了很大變化。

表3 征地對農民收入的影響

1.農民收入水平下降。失地之前,82%的農戶年收入水平集中在1萬元以下和1～2萬元這兩個檔次,但土地被征以后,年收入水平在1萬元以下的農戶數量由76戶上升至105戶,而其他三個收入水平檔次 (1～2萬元、2～3萬元、3萬元以上)上的農戶數量分別由74戶下降到59戶、23戶下降到11戶、9戶下降到7戶。也就是說,失地后,絕大多數失地農戶的年收入水平回落到1萬元以下,農民整體收入水平下降了。在調查中還發現,59.97%的人對土地的依賴程度相對小,但40.69%的人對土地的依賴程度是相當高的,他們征地前耕地占總收入比為70%～100%,這就不難解釋為什么土地完全被征后,農民生活水平下降的問題了。

2.農民收入來源擴大。收入水平下降后,農民面臨的必然問題是如何在失地后尋找其他收入來源來彌補因失地給自己所造成的收入水平下降。

(1)失地后農民收入來源多樣化。農民被征地之前的基本收入來源于土地,被征地后雖然有部分勞動力轉移到二、三產業,由于最為穩當且占相當比重的農業收入的減少或者消失,總體收入呈下降趨勢。調查表明,由于征地后的收入來源減少、物價上漲使得日常生活支出增加和征地補償金發放到手中的現金過低等原因,土地征用后,失地農戶的人均年收入總體水平有所下降,低收入戶增加。尤其是土地被全部征用的農戶更是無基本生活來源。失地后,農民家庭收入的主要來源經商占8%、打工占82%、出租房屋等其它占10%,夫妻同時出外打工的占36%。而男女勞力在外打工,80%表現為臨時從業者多,長期從業者少。從表4來看,農民為了增加他們的收入,77%從事非農產業,由于他們的知識水平和職業技能差,大都屬于體力型打工族,主要集中在服務業中,如從事餐飲服務、產品推銷等臨時性短期工作,收入來源不穩定,從而存在著就業很不穩定的潛在危機。

(2)隱性失業顯性化,分散失業集中化。保障失地農民生活最根本的方法就是轉移就業。從就業情況來看,集中在城鄉結合部的失地農民,就業渠道相對多樣,同時他們的就業機會比遠郊和偏遠地區農民就業機會和就業選擇性要大,所以賦閑在家的人口數并不多;從就業結構看,43.43%的勞動力長期在外出務工,24.91%的勞動力全年一半在外務工,31.65%的勞動力很少外出務工。他們主要從事餐飲、建筑、國有企業、私人企業、個體戶等行業。但從總體上來看,失地農民就業率低,就業形式并不樂觀。

失地農民教育水平普遍較低,他們的文化程度多為初中及初中以下,只有少數人的文化程度為高中,受過高等教育的更是寥寥無幾,并且他們大多缺乏其他專業技能,一旦脫離傳統農業,便感覺謀生求職困難,首先表現為失地的中老年農民就業難,特別是年齡在45歲以上、文化程度不高、缺乏勞動技能的農民就業難問題更為突出。在182戶被調查農戶中,共有適齡勞動力363人,仍有13%的勞動力繼續在縮小了的土地資源上耕種;與此同時,基本賦閑在家的富余勞動力比例更大,還有35個無業人員,占總人數的10%(見表4)。許多農民由原來從事農業的不飽和就業集中轉變為失業,使隱性失業顯性化,分散失業集中化,也使農民就業的結構性問題、素質問題徹底顯露出來,給農村社會帶來了一些負面影響[3]。多數無地、無業、無收入保障的農民要求村、鎮安排工作,解決福利問題,這給當地村鎮帶來很大的壓力,使干群關系越來越緊張,也加大了征地難度,影響社會穩定。

表4 2009年樣本戶的失地勞動力的就業結構與無業狀況

(3)通過創業提高收入有困難。失地農民認為通過外出務工來增加收入難度大,要提高打工收入首先要提高農民工的職業技能,這就需要政府來組織機構培訓農民工。在問及如果資金允許的情況下,如何解決收入問題,50%農民的選擇是自營小本生意,也就是自我雇傭,這對農民和社會來說都是成本最小的選擇。但農民自主創業面臨的主要問題是資金短缺,部分農民在征地后有意去做小生意或發展養殖業,但苦于沒有資金,未能實行。其次即使有失地農民開始創業,由于他們缺乏發展非農產業與新型農業的技能,這樣使得他們創業的形式主要就是搞運輸、經營農家樂 (商店)等個體經濟的形式,而無法形成規模經濟。

為切實解決被征地農民的后顧之憂,2007年1月1日楊凌示范區政府實行了《楊凌示范區促進被征地農民就業和社會保障辦法(試行)》,辦法實施近兩年時間,其中第六條詳細介紹了農民社保補助金發放的辦法,然而在調查中我們發現,大多數農民并不具體了解《辦法》的內容,雖然政府給予農民建立了最低生活保障,且從生活、健康、教育等等方面進行保障,但農民的滿意度不高,樣本中64%的農民認為政府的補償不合理。目前被征地農民對以下幾個方面的問題反映較為強烈:現金補償標準偏低,難以維持長遠生計,對土地增值收益分配方式不滿,創業需要指導,缺乏養老大病保險。

1.現金補償標準偏低,難以維持長遠生計。目前,楊凌示范區農村土地征用補償主要采用一次性現金補償的方式,政府將征地補償款分配給村 (組),再由村 (組)發放到群眾手中,失地農民人均領取的征地補償款在1.7～3.3萬元之間。土地征用單位在征地的過程中,基本上都是套用國家的標準進行征地補償,而現行的征地補償標準與市場規則嚴重脫節,不能很好的體現市場經濟條件下的土地價值,一般都是按傳統糧食作物來測定前三年農業產值,沒有考慮土地的實際產出。而被征地農民得到政府一次性支付的土地補償費、安置補償費等,主要用于建房、改善生活,或者是一些短期的提高生活質量的行為上。很快錢花完了,地沒了,生活沒有著落了,新的問題又暴露出來了。

2.其次,征地補償標準并沒有考慮到土地增值收益因素。政府在征地時,尤其是在被征土地重點在基礎建設項目中,為節省投資,地方政府或建設單位刻意在法定范圍內壓低征地補償費,與被征用土地出讓后的增值相比是一個較小的比例。如果政府能將征地補償水平提高到農民的期望值,農民提出的變一次性現金補償為養老保障的要求就不難辦到,失地勞動力的自就業能力也會大大增強,避免農民利益嚴重受損。雖然目前《辦法》規定,被征地農民每年每畝地都能得到相當于400公斤小麥和400公斤玉米市場價格的基本生活費,物價不管怎樣漲,給農民的這400公斤小麥和400公斤玉米不隨著物價的變動而減少,目的在于保障農民現在的生活水平不降低。但在調查中仍有一半失地農民反映自從失地后,政府沒有根據實際失地情況發放補助,且80%的農民月人均發放補助不足100元。這么低的補助根本對農民的實際生活起不了多大作用,也就是說目前的征地補助仍然低于農民從前經營土地相當的收入,從而難以保障他們保持較高的生活水平或消費水平,因此農民意見仍然很大。

三、政府補貼調查

3.創業無指導,缺乏養老大病保險。其實農民清楚地認識到土地安置費只能解決一時問題,不能解決一世問題,農民要提高生活水平和質量,關鍵是實現自主創業。但政府對失地農民創業缺乏相應優惠政策和幫助指導,農民認為政府不守征地前的承諾,只做表面文章,不解決實際問題,在調查中19%的農民認為政府主動幫助創業者,26%認為只有創業者主動找政府幫助才能得到指導,而55%的農民則認為政府對此毫不關心。說明失地農民意愿與政府征地政策之間存在較大差距。

同時農民保障方面主要的還是健康問題。農民喪失土地后,生活會面對來自各方面的壓力,最大問題是家庭成員的生病治療和養老問題,其中據農民反映,家庭成員一旦大病一場,巨大的醫療費等常常會加重農民的經濟負擔,大大降低農民的生活質量,因此失地農民迫切希望獲得養老保險和大病保險。

四、失地農民利益保障的相應對策

鑒于前述種種問題,結合農民的愿望,在農村土地征用中,地方政府應綜合考慮招商引資、經濟發展、資源利用,農民利益、社會穩定等多重利害關系,切實保障失地農民的利益,確保失地農民能順利地完成從農民到市民的轉變。

(一)改革補償標準,參照實際情況,補償農民利益

考慮農地利用的正外部性,合理補償農民的機會成本,農地的間接使用價值給農地征用補償的提高提供了新的理論依據。由于我國實行嚴格的土地用途管制,嚴格控制農地轉為非農建設用地,事實上相當于要求農民不得選擇其他效益更高的土地利用途徑,從而為全社會提供糧食安全和生態環境的福利。從社會公平和經濟效率來講,社會都應該給予合理的補償,從而保證農民愿意提供足夠的福利供給,而不是采用強迫的手段。在提供正外部性的客體——農地不再存在的時候,即土地被征用的時候,應該由社會給出農民機會成本的合理補償,因為農民失地以后也不再可能得到補償[4]。

土地征用補償標準應考慮 CPI指數對農民基本生活的影響,參考多方面要素的價格漲幅來衡量對農民實行經濟補償的標準。在考慮補償問題的過程中,應該更加全面地考慮到產品價格上漲對失地農民的影響。同時,加大對低收入失地農民家庭的補助力度。對于失去耕地后,家庭外出打工勞力較少的家庭,尤其是體弱多病的孤獨老人,政府應當加強對這一部分人的補助,對他們實行特別照顧。而對于一般的失地農民而言,政府則需要對他們的補償盡可能的等于失地所造成的損失,實現針對不同人群的差別補償。資金來源可從征地受益企業、稅前列支捐助費,適當補償失地農民因物價上漲的損益。

(二)加強就業指導,提高就業綜合服務能力

1.加強就業指導培訓,多渠道解決就業。建立征地“農轉非”人員專項培訓計劃,列出專項培訓經費,大力實施以職業指導、崗前技能、實用技術為主要內容的技術培訓工程,完善優先培訓、優先上崗的培訓就業制度,鼓勵積極創業。依托示范區現代農業園區建設,發展農家樂、鄉村旅游項目,指導農民種植特色農產品,在創造高收益的同時實現自我雇傭。對失地農民從事個體經營、自謀職業的,參照鼓勵城鎮失業人員再就業政策,在稅收、工商等方面給予政策扶持。同時,研究建立專項扶持基金,對自辦實業而資金有困難者,提供專項小額貼息貸款或者創業基金予以幫扶。

2.提前謀劃加強各方聯動。在征地拆遷方案中應提出就業安置方案,規定用地單位提供多少就業崗位,鼓勵用地單位優先錄用失地農民、把適合農民就業的崗位優先安排給失地農民等。通過政府購買方式,為失地農民提供一部分城市環境衛生、園林綠化、市政設施維修、社區保安等對文化程度、勞動技能要求不高的公益性服務崗位,幫助失地農民解決就業問題。

3.建立健全就業服務平臺。以區為整體,(街道)鎮鄉為節點,(社區)村為單元,形成城鄉互動、上下聯動的失地農民就業信息平臺和就業服務體系。根據各 (街道)鎮鄉失地農民勞動力結構狀況,建立和完善勞動力資源庫。適時發布用工信息,協助企業招聘員工。依托本地區勞動力市場,建立區外勞動力市場信息庫,指導、組織失地農民到區外就業,有計劃地進行勞務輸出。

(三)改變補償方式,健全保障制度

事實表明,低水平的一次性現金補償方式容易導致失地農民今后生活無保障,容易在農村社會產生新的貧困階層。因此,對于土地被全部或大部分征用的失地農民,應建立、健全養老保險和醫療保障制度。對完全征地的農民,應及時進行農轉居,然后加入城鎮居民社會養老保險體系,進“社?！?對部分征地的農民,應及時加入農村養老保險體系,進“農?！?。對失地農民實行低門檻進入、低標準享受、高比例覆蓋的養老保障機制,政策相對獨立統一,并隨著經濟社會發展逐步提高。

關于醫療保險,建議農民自己拿一部分勞力安置費投保,集體拿一部分征用補償費提供資助,政府拿一部分土地出讓金的拍賣收入資金,共同積累醫療保險基金,解決失地農民看病難的問題[5]。同時,對喪失勞動能力的失地農民實行最低生活保障制度,為失地農民建立“最后一道安全網”,保障失地農民的基本國民權利。

(四)強化政府服務:從管制性約束向注重人文關懷轉變

目前在農民失地過程中,除了物質層面的利益受損問題外,更為關鍵的是對于失地農民存在著精神慰藉與人文關懷的缺失。政府應在人文關懷的大視角下重新審視失地農民問題,尊重失地農民的物權和發展權,緩解人地矛盾,突出以人為本。一是要逐步改變強制性征地做法,加強征地前與農民的溝通、協商,通過耐心解釋和引導,及時向農民宣傳國家征地政策;二是增強征地過程的透明度,保證失地農民能夠了解和參與征地的全過程;三是加強對征地補償費的監督管理,堅決防止和打擊貪污腐敗行為;四是加強對失地農民的思想教育、職業道德教育、擇業觀念教育和文化素質教育,使他們盡快融入城市生活中來。采取多種形式積極引導,消除失地農民的心理壓力,盡力滿足其合理要求,對一些暫時無法滿足的要求,也要講清政策和道理,以爭取得到理解和支持。

[1]鮑海君,吳次芳.論失地農民社會保障體系建設[J].管理世界,2002(10).

[2]崔霞.城市化進程中失地農民問題探討[J].生產力研究,2005(7).

[3]朱明芬.浙江失地農民利益保障現狀調查及對策[J].中國農村經濟,2003(3).

[4]林高,閏青.城市化過程中的失地農民補償問題[J].中國金融,2007(7).

[5]龔丹,陳瑜琦.失地農民出路問題的探討[J].農業經濟,2005(4).

Abstract:The problem of land-lost far mers are a social issue atpresent,It immediately concerns the economic progression and social stabilityof China.By analyzing environmentof land-lost far mers in YanglingDemonstration Zone,this article tries to find out its effect on farmers'income levels and employment structure,and to find out the defects of the government subsidy in this respect,thereby suggesting the correspondingmeasures to protect the benefits of the land-lost farmers.

Key words:land-lost far mer;government subsidy;benefit security

(責任編輯 何志剛)

An Investigation on Land-losing Farmers'Environment and a Research on Benefit Security—An EmpiricalAnalysisBased on YanglingDemonstration Zone

N I U Rong,LUO Jian-chao,ZHANG Heng
(College of Econom ics and M anagem ent,Northwestern A&F University,Yang ling 712100,Shanxi,China)

F323.89

A

1009-1505(2011)01-0052-07

2010-04-28

國際農業發展基金中國農村金融項目“陜西省農村合作金融機構中長期發展戰略研究”(20080716-1);國家自然科學基金面上項目“西部農村金融市場開放度、市場效率與功能提升政策體系研究”(71073126)

牛榮,女,陜西武功人,西北農林科技大學經濟管理學院講師,博士研究生,主要從事農村金融研究;羅劍朝,男,陜西武功人,西北農林科技大學經濟管理學院教授,管理學博士,主要從事金融理論與農村金融政策研究;張珩,男,陜西西安人,西北農林科技大學經濟管理學院金融學學士,主要從事農村金融研究。