決策失誤的調查報告

文/新華社記者 殷耀 黃豁 葉建平

決策失誤的調查報告

文/新華社記者 殷耀 黃豁 葉建平

近年來，各地都在積極探索科學發展之路，積累了不少寶貴經驗，但仍有一些地區存在打著科學發展旗號亂決策的現象。日前，新華社記者對此組織了專題調研?；鶎痈刹亢蛯＜艺J為，亂拍腦袋帶來的決策失誤不僅給國家和地區造成巨大經濟損失，還貽誤了寶貴發展機遇，損害了黨和政府在人民群眾中的形象，甚至影響了社會可持續發展。

亂決策損害黨和政府公信力 科學決策待強化

——經濟損失甚于貪污和腐敗

接受記者采訪的基層干部群眾和有關專家認為，決策失誤最直接的后果是造成巨大的經濟損失，這種“不落腰包的腐敗”所帶來的經濟損失遠遠超過貪污和腐敗。國家行政學院公共管理教研部主任薄貴利說，如果政府決策失誤多、失誤大，社會無謂成本就會大幅上升，近年來決策失誤的典型案例，損失往往以數億乃至數十億元計。

雖然無法準確地統計決策失誤所造成的經濟損失，但因決策失誤而留下的一幢幢“爛尾樓”、一座座因規劃變更而拆除的“短命建筑”等，讓人觸目驚心。我國是每年新建建筑量最大的國家，相當于消耗了全世界40%的水泥和鋼材，而我國建筑的平均壽命只有25－30年，“短命建筑”很大一部分是決策失誤的“折騰工程”。

內蒙古清水河縣年財政收入僅3000多萬元，但為迎合上級領導意思，卻計劃斥資20多億元造新城，歷時十年的造新城留下了一堆“爛尾樓”，成為決策失誤的典型。類似案例還有很多，江蘇省阜寧縣斥資8000多萬元打造“山寨版世博中國館”和“山寨版悉尼歌劇院”；山西省級貧困縣蒲縣歷時兩年，建起一座總投資超億元的文化中心；國家級貧困縣海南陵水規劃多個高爾夫球場……城市建設領域的“新城運動”“形象工程”成為近年政府決策失誤一個較為集中的領域，經濟損失和浪費驚人。

改革開放以來，各級地方政府和國有企業擁有了相當大的經濟決策權，但由于一些決策者盲目鋪攤子上項目帶來的經濟損失也是驚人的。世界銀行曾估計，我國“七五”至“九五”期間投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經濟損失大約在4000－5000億元。直到目前，各地貪大求洋盲目上項目重復建設的頑癥一直未有改觀，使我國許多行業乃至一些新興產業都遭遇產能過剩，損失和浪費驚人。

審計署2006年對10家中央企業原領導人任期經濟責任審計報告顯示，這些企業轉移挪用、貪污受賄等涉嫌經濟犯罪金額16億元，但由于決策失誤造成的經濟損失則高達145億元。專家認為，由于決策失誤、管理不善，造成效益低下、損失浪費，其帶來的危害甚于貪污腐敗。

——失敗代價：貽禍地方喪失機遇

內蒙古鄂爾多斯市委書記杜梓、四川省遂寧市市長胡昌升等地方干部認為，比經濟上的損失與浪費更昂貴的代價是，決策失誤可能使一個地區偏離科學軌道，發展走彎路。在地區發展中選擇有悖科學發展的模式，不僅給地方埋下生態環境和粗放發展的禍根，損害人民群眾身心健康，還使地方喪失寶貴的發展機遇。

湖南、貴州、重慶交界的錳三角地區，隨著錳礦開發，一些市縣經濟增長速度由倒數變排頭，但相伴而來的是礦渣、污水的大量排放，三省交界處的清水江幾年前被當地老百姓稱為“毒河”。有關專家介紹，清水江流域的集中污染雖然只在2000年至2005年持續了五六年，但錳渣降解需要200年，幾年污染惡果要幾代人去承受；當時那些電解錳企業利稅也就是20億元，而徹底治理修復被破壞的環境要付出10倍以上的代價。

恒盛公司是貴州省施秉縣通過隆重招商儀式請來的一家企業，這是一家以犧牲當地資源、環境為代價畸形發展的高耗能、高污染企業，周圍群眾反映企業污染嚴重。更為嚴重的是，這是一家以犧牲職工生命健康的“血汗工廠”，工人長期在粉塵環境中作業，出現頭暈、氣悶、乏力等癥狀。去年4月，在上級部門的督促下，恒盛有限公司195名工人被確診為硅肺病。

類似的“得不償失”的發展樣本并不鮮見。晉、陜、內蒙古煤炭資源富集區，從上世紀末到本世紀中期，由于開采失序造成植被破壞、水土流失和環境污染，加上地方政府引進大量小焦炭、小電石、小水泥和電力企業，區域大氣和水環境污染十分嚴重，被國家環保部門列為有名的污染“黑三角”地帶。記者在采訪中當地許多干部談到，這些年在關閉落后產能和生態環境治理方面的投入，遠遠超過了當初這些“五小”企業創造的GDP，而小煤窯留下的采空區成了難以愈合的傷口。

采訪中許多專家和實際工作者談到，由于政府決策失誤造成的路徑錯誤，其損失是十分巨大的。綜觀我國許多重大政府決策失誤如“大躍進”“以糧為綱”等，不僅對生產力造成很大破壞，給經濟建設帶來了災難性后果，也給我國社會主義建設事業造成巨大危害，放緩了中華民族和平崛起的步伐。小到一個地區、一個行業，決策失誤的后果是多走“彎路”和“冤枉路”。

——疊加效應：引發黨群信任危機

中央黨校黨建部教授蔡霞等專家認為，政府決策失誤最無法挽回的是政府權威、政府信用的逐漸丟失，引發黨群、干群信任危機。當科學、慎重的決策常常被決策者的主觀意志所代替，而決策又常常出現失誤甚至社會混亂時，各種因素累積疊加，就會帶來社會成員對各個層面決策者的不滿，甚至誘發群體性事件。對此，各級政府必須引起高度重視和警惕。

目前，群眾首先是對各種亂拆亂建和“短命工程”意見頗多，痛恨其中的浪費和“敗家子”行為。移民任務在整個三峽庫區占1/5的重慶萬州區，在2004年三峽移民攻堅階段，萬州龍寶移民開發區管委會卻決定效仿上?！皷|方明珠”塔，建一座高144米，集觀光、休閑、陳列為一體的“三峽明珠觀光塔”。但開工不到10個月，就因資金等問題停工。2009年1月，耗資864萬元、爛尾3年半的“三峽明珠觀光塔”被拆除，引起社會各界強烈反響，不少網民稱：“修也是他們，拆也是他們?；私f，換來一聲響，怎能讓人不痛心？”

其次，群眾深惡痛絕的是各種亂決策上馬的形象工程，特別是貧困地區刮起的奢華之風。這些年來，不少地方修建“豪華衙門”之風尚未剎住，不少貧困地區又刮起了奢華之風，類似內蒙古清水河縣這樣的熱衷于造城的貧困地區，2010年媒體屢有曝光，老百姓對這種“不重民生重造城、不修校舍修官衙”的做法十分不滿。

成都市委黨校教授劉益飛說，重大決策一般會涉及社會部分階層，甚至所有老百姓的切身利益。如果長期不公開決策過程，不努力使決策民主化，失誤后也不解釋原因，追究有關決策者的責任，黨和政府就會失去人民的信任。像貴州甕安事件、湖北石首事件等，一個偶然的事故，為什么導致民怨沸騰，就是因為有相當一些群眾對黨和政府不那么信任了，轉而采取暴力的、非理性的方式去表達他們的訴求。

記者調研了解到，盡管科學發展理念已深入人心，但仍有部分地方官員在決策時并未把科學發展作為座右銘，甚至行有悖科學發展之事。專家和基層干部認為，“政績工程”“面子工程”“首長工程”等決策失誤頻頻出現，不僅與科學的領導干部政績考核機制缺位有關，也與決策前的評估論證走形式、決策中“一把手”權力過大缺乏有效監督和決策失誤后問責不力等有關。

絕對權力與問責失效

——決策前：論證評估“走形式”民意吸納不充分

基層的干部群眾和專家認為，當前決策不夠科學的一個重要原因，就是決策前的論證評估“走形式”，對民意的吸納不充分。西南財經大學教授趙國良是四川省決策咨詢委員會的一名專家。他說，不少地區出臺重大決策前，都會征求專家、基層干部群眾意見，但往往只是為了證明其決策“無比正確”，而不是真正要民主去聽不同意見。趙國良批評說，他所接觸全國許多專家，趨炎附勢的很多，像北京一些知名專家來四川考查，說的都是“西部之星”“新增長極”之類的恭維話，沒有一點批評性意見。

長期以來，我國政府決策存在的一大缺陷就是“閉門”的決策，對一些涉及廣大公民利益的重大問題的決策都是政府部門說了算，很少聽取公眾意見。決策制定后政府一紙文件，社會公眾只能被動接受?！伴]門”決策的主觀性和隨意性大，決策往往脫離實際。此外“閉門決策”否定了公民的知情權和參政權、缺少對行政權力的監督，容易導致決策暗箱操作。

2009年5月，工業和信息化部通知要求所有電腦廠商當年7月1日后都必須安裝上網過濾軟件“綠壩”?！熬G壩”由財政“埋單”，對于保護青少年身心健康也有積極意義。但是，強制安裝“綠壩”卻引發一場全國性的非議。最終，工信部表示“充分尊重消費者選擇的自由，絕不會出現在所有銷售的計算機里一律都要強制安裝的問題?！睂Υ?，社會輿論認為，這件好事沒有辦好的原因，在于以領導干部或部門的意愿代替了群眾的意愿，沒有尊重群眾的選擇權。

國家行政學院公共管理教研部主任薄貴利教授說，從自己授課時接觸來看，部分干部沒有真正樹立起為人民服務的執政理念，還把自己當成“父母官”，把群眾當“子民”，凡事都要“替民做主”，并且認為，只要做的事情出發點是好的，群眾理解不理解、愿意不愿意都不重要。

——決策中：“一把手”權力過大缺乏有效監督

基層的干部群眾和專家認為，從決策過程中來看，科學發展觀難以落實的主要原因是黨政“一把手”權力過大，缺乏有效監督和制約，權力凌駕于科學、民主和法制之上，實際在決策中上形成了“一把手絕對真理，二把手相對真理，三把手服從真理，其他把手沒有真理”的現狀。

因受賄被判刑18年的原河南省西華縣委書記欒衛東說，我們一黨執政的體制客觀上使權力向“一把手”集中，“一把手”說話太算話了，“在位時，我作出的任何決策，99．99%都不會有人反對，我反對的，其他人也不敢贊成”。因受賄被判刑16年的原四川省巴塘縣委書記席繼康（藏族）說：“共產黨的縣委書記都是‘神仙’，比活佛還厲害，權力無邊大，什么都能管，什么都懂得”。他認為，“一把手”的核心權力就是對人、財、物、事的“拍板權”，在擔任縣委書記的4年間，從來沒有人在他拍板時提不同意見，唱反調的更是沒有。

“一把手”在決策中的“權力通吃”還體現在對不同意見的打壓。一旦有人敢于堅持原則，提出有違“一把手”想法的意見，往往會遭到排擠，還會被他人譏笑為“不懂政治”。記者了解到，原河南省上蔡縣委書記楊松泉在位時，曾經在縣委常委會上呵斥發表不同意見的縣長：“你這縣長才當幾天，就想當家，等你當了書記再當家吧！”這名縣長氣得大病一場，后來，主動要求調離了上蔡。如今在監獄服刑的楊松泉對記者說：“書記和縣長區別大了，書記說了算是規矩?！?/p>

記者采訪了解到，近年來，國家對規范權力運行和強化監督也出臺了很多制度和規定，但作用有限，某種程度上“民主程序”處在“空轉”的狀態。重大決策大多是“一把手”在小圈子內商定好后，再冠冕堂皇地走程序，其他班子成員都心照不宣，形成了“開大會解決小問題，開小會解決大問題，不開會解決關鍵問題”的“潛規則”。

——決策后：失誤問責乏力使干部敢于“拍腦袋”

問責是確保決策科學的重要手段，但由于職責權限模糊，決策效果評估和監督體系不健全，決策失誤問責常常被虛置。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2009年7月印發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，針對7種情況開展對黨政領導干部的問責，其中第一條就是“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”。

然而，記者采訪了解到，1年多來，全國鮮有黨政領導干部因決策失誤而遭到問責，更多的干部是因為腐敗“落馬”后才暴露其“亂決策，瞎折騰”問題。

中央黨校研究生院副院長劉春教授認為，目前黨政之間、不同層級之間、正副職之間職能交叉重疊、職責權限模糊，致使行政問責在操作層面存在不少難點。這突出表現在：一是黨政不分、以黨代政。在現實生活中，重大問題的決策通常由常委會研究、黨委書記“拍板”，出了問題則追究行政首長的責任。二是正副職之間的責任劃分不夠明確。名義上是“一把手”負責，實際上往往只追究分管副職的責任。

另外，“集體領導”、“集體決策”也往往成為責任人事后推卸責任的借口。四川省檢察院反瀆職侵權局局長吳長福說，集體決策所造成的失職行為在責任承擔方面并沒有詳細的規定，對于這類瀆職案件，因為取證難、追究難，他們基本都不碰。

重慶市檢察院第一分院職務犯罪偵查局局長陳衛民說，雖然近年來分院查處了不少瀆職侵權案件，但是沒有一件是因決策失誤造成損失而追究法律責任的。他說，不少瀆職行為都打著“集體研究，組織決定”的旗號，而目前刑法沒有“集體挪用”和“集體濫用職權”罪，所以只要是集體研究決策就無法追責。

——設立獨立研究評估機構提升民意對決策影響力

專家認為，避免決策失誤，首先應設立相對獨立，超越部門利益的決策研究評估機構，提供客觀公正的決策參考。政府尤其要營造研究評估機構間公平競爭的氛圍，不論官方還是民間智庫必須靠項目獲得經費，項目獲得必須靠公平競爭。評判標準應為是否能夠提供更有效、更可行的方案，是否能對政府和社會帶來更大的幫助。

記者了解到，近年來，一些民間或半民間的智庫與研究機構十分活躍，對我國智庫發展作了重要探索。比如，僅有50多人的中國（海南）改革發展研究院，雖偏居海南島，但是不斷創新自身管理模式和運行機制，形成了“官方背景、民間機構、事業法人、企業化管理”的研究體制，成為我國省級社科研究系統的第一家獨立智庫機構，其發展模式被學術理論界稱為我國政策研究領域的“中改院現象”。中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林認為，要辦成一個有效率、有獨到觀點的政策研究機構，必須要形成獨立社會化的管理體制，而非官辦，這種形式才能夠更公正、客觀地為政府決策提供智力支持。

記者采訪了解到，在一些涉及群眾切身利益的重大決策上，充分“讓民做主”，尊重民眾的選擇權，往往能減少社會矛盾與沖突，使黨委政府的方針得到順利實施，取得“雙贏”效果。浙江省東陽市紅椿巷片區是市中心僅剩的一處棚戶區，2000多居民擠在低矮破舊的危舊房中，與繁華都市形成強烈反差。盡管東陽市兩會10年來年年提議動遷改造，但由于居民普遍認為“拆遷肯定會吃虧”，這一重點工程成了誰也不敢拆、誰也拆不了的“火藥桶”。今年以來，東陽市把政策大權交給拆遷戶民主商議，嘗試“讓民做主”解開拆遷死結：安置辦法出臺之前挨家挨戶聽取意見，聽證會的拆遷代表由老百姓自己抽簽決定，評估公司由全體拆遷戶自己投票選擇，多種安置方式拆遷戶自主選擇……最終形成的拆遷政策和補償方案，得到了拆遷戶們最廣泛的認可，擱淺了10年的動遷工作竟在短短90天時間內迅速完成，沒有發生一起群體性事件和上訪事件。東陽市長陳曉說，這說明在涉及群眾切身利益的問題上，多一點“讓民做主”，再難的問題也容易化解。

針對目前我們決策部門在決策時存在的問題，基層干部和專家學者建議，中央盡快出臺相關法律法規，盡快建立與科學發展相對應的干部考核體系，強化分權制衡，推動決策民主，健全決策失誤糾錯機制和責任追究機制等措施，構建起一套系統全面的懲防體系，促進決策科學化、民主化、法制化。

強化分權與制衡 構筑問責“防火墻”

——強化分權制衡 推進決策民主

黨的十七屆四中全會通過了《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，其中提到要完善黨內民主決策機制，特別是要落實重大決策報告制度。但記者調研時發現，目前重大決策報告在落實中還存在一些突出問題，需要引起重視：一是以事后報告取代事前報告。如現在不少地方都采取黨委會向全委述職的方式來報告相關事項，但都屬于事后報告，對事前科學民主決策過程缺乏制度性約束，往往是出了問題再找人問責，有時已造成巨大損失。二是報告的形式多于內容。很多報告主要是描述決策事項進展情況以及取得成效，較少涉及決策存在什么風險，解決了哪些風險源，進行了哪些可行性研究等，導致報告質量不高。

對此，專家建議，作為執政黨，防止決策“一言堂”和推進決策民主，還需要以制度保障黨員言論自由，營造黨內不同意見平等討論的平臺。當前，可在三方面進行制度創新：第一，在黨章或《黨員權利保障條例》中作出規定，保障黨員在黨內自由民主地發表意見。例如：黨員講的話或發表的文章是否錯誤、是否屬于詆毀誣陷，不能以任何領導人的“指示”作出判斷和裁定，而應以黨員會議、專家會議等方式展開自由討論，允許本人申辯和說明，反對以任何方式強迫黨員認錯表態。同時，重申黨內的一些重要規定，如“一定要保障黨員在黨內對上級領導直至中央政治局常委提出批評性意見的權利。”“反對某個領導機關的某個同志，不等于反對某個組織，不等于反領導，更不等于反黨?！辈⒅τ趯⑦@些規定制度化法制化。

第二，建立黨內公開批評制度，開放黨內政治批評的禁區。明確規定：不僅允許黨員在具體問題上發表批評意見，而且允許黨員可以在黨內生活中對包括涉及黨的大政方針的問題提出不同意見和批評意見；黨內哪些批評意見可以公開發表，應當有一個界定，如規定在涉及政策層面上、具體制度上、理論問題上、現實工作上的批評意見，對領導機關領導干部存在的不正之風的批評意見，都可以公開發表。

第三，建立黨內不同意見平等討論的制度。營造黨內不同意見平等討論的環境，比如，改革黨代會的報告、發言制度，鼓勵各種意見在會上自由討論。為此，除大會主報告外，還應擴大大會發言。尤其要讓不同意見和批評意見有發言的機會，而且這些發言至少應在黨內公開。

——進一步完善決策糾錯問責制度杜絕干部“拍腦袋決策，拍屁股走人”

基層干部與專家建議，決策失誤責任追究機制應按照“誰決策，誰負責”的原則制定責任認定規則。比如，重大事項的決定，從可行性、科學性、合法性論證，方案的篩選，直到方案的選定，每一個環節都要有明確的責任者，這就要建立相應的論證責任制、評估責任制、領導責任制。重要干部的選任，從推薦、考察到討論決定，也要建立相應的推薦責任制、考察責任制和任用責任制，一旦用人失察失誤，責任一目了然。為防止“集體決策、無人負責”現象的發生，領導班子在集體討論決定重大事項時，除干部任免外，應采用記名表決方式進行投票表決，以備有案可查。同時，對于領導決策失誤的責任，應該根據決策性質、過錯大小和損失程度予以相應的追究。當前，特別要完善責任追究程序。責任追究的程序必須體現公開公正原則，否則就不能起到獎優罰劣的激勵作用。

其次，應通過改革和完善人大的質詢、審議、罷免、撤職、免職制度建立和規范政治責任問責的形式和程序。在大多數法治發達國家，議會不僅可以通過對個別官員的彈劾、罷免問責，當議會認為政府的政策、決策不當時，也可以提出不信任案，要求相應級別的政府辭職。我國雖然不宜完全移植這種制度，但加強和完善人大和人大常委會對政府官員的質詢、決策審議和對失職、瀆職官員的罷免、撤免制度是非常必要和非常迫切的，特別是加強各級人大和人大常委會對政府、政府部門、政府官員質詢的常態化、制度化和規范化尤為重要，它可以大大強化現行問責制的震懾力。只有在人大監督制度上大膽改革、大膽創新，才能建立起真正有效的問責制。只有建立起真正有效的問責制，以人為本的科學發展觀才能得到現實的保障。

編輯：盧勁杉 lusiping1@gmail.com