建立健全市縣級經濟合作機制

谷樹忠

建立健全市縣級經濟合作機制

谷樹忠

在連續四屆京津冀晉蒙政協區域經濟發展論壇的推動下，華北地區省級經濟合作的體制和機制初具形態，顯著推動了本地區的經濟和社會發展。但同時，我們也應充分意識到，華北地區經濟合作的主體是多元的、多層的，不僅需要省級主體的參與，也需要市縣級主體的廣泛和深度參與。因此，建立健全華北地區市縣級經濟合作機制勢在必行。

一方面市縣是我國重要的行政單元，而縣域是最為穩定的行政單元。

縣域是我國人口發展和管理的基本點。我國約70%的人口居住在縣域，多數省和自治區的縣域人口占總人口的比例在60%以上。同時，鑒于社會經濟發展的城鄉差距和生育觀念的差異性，縣域特別是鄉村，往往是計劃生育政策實施的重點區域。控制人口增長、提高人口素質主要立足于縣域。

縣域是各類空間功能區劃或空間管制的著力點。全國縣域陸地面積870多萬平方公里，占全國陸地國土面積的94%。縣域是水、礦產等資源功能分區的重點，是生態功能區劃的重點，是自然保護區、風景名勝區管理與保護的重點。

縣域是國家區域分類發展和分類指導的關鍵點。以區域差異發展和區域分類指導為核心的區域政策，是我國政策體系的重要組成部分。國家層次的區域分類指導，往往要打破省級行政界限，但堅持以縣為基本單元。同時，各種政策的基本實施單元也往往是縣域，政策的具體實施往往主要依靠縣域各級黨政機構及其首腦。從這個意義上講，縣級機關是政策的主要實施者。

縣域是自然資源和社會公共資源統籌的結合點。水、土地、能源、礦產、生物等在內的自然資源，主要來源于縣域，縣域是國家資源安全保障的重點地區。絕大多數人口集聚縣域，國家教育、文化、衛生、科技等公共資源向縣域的配置，主要依靠國家及省級層面的統籌和安排，特別是縣域社會保障體系的建立更需要各級政府的支持。

縣域是區域經濟或國民經濟發展的增長點。縣域往往擁有稀缺的自然資源，擁有豐富而價格低廉的勞動力資源，擁有良好的生態環境，擁有農業和農產品加工業得天獨厚的優勢，加之產業空間轉移的趨勢，縣域經濟已進入快速增長時期，部分地區的縣域經濟增長速度超過了該地區的平均增長速度，許多省份的縣域經濟呈現加速增長態勢。

縣域是城市化與工業化的支撐點。縣域內蘊藏著巨大的工業化潛力，當然，這種工業化并不一定意味著農業的萎縮，相反，可能意味著工業與農業的高度融合和一體化，其中農業產業化是重要的結合點。

縣域是社會矛盾的平衡點。縣域是城鄉矛盾、工農矛盾、現代與傳統矛盾的多發區，是資源、環境、生態矛盾的多發區。由土地征占及其補償、水源地保護及其利益關系、礦產資源開發及其利益分配等引發的矛盾，基本上發生在縣域。還有社會保障、就業等矛盾也多發生在縣域。因此，縣域是社會矛盾的主要平衡點或緩沖點。

縣域是民主政治建設和發展的突破點。縣域是執行政策并進行部分政策調整的基本行政單元、重要的政策實施單元，以縣域作為政策目標區域已成為必然趨勢。村民自治政策推動著我國民主化進程，并因此對縣域各級行政機關的建立與運行產生重要影響。

另一方面，市縣域經濟在我國社會經濟發展中發揮著重要作用。

實現國強民富的根本功能。發展市縣域經濟，能持續、顯著地提高包括廣大農民在內的絕大多數人口的收入水平，改善其生活水平。沒有市縣域經濟的發展，就沒有真正意義上的全面小康和共同富裕。

實現城鄉統籌的關鍵功能。作為農業產業向城市延伸和大城市產業向農村延伸的結合點，市域、縣域成為農民進城的首選地，市縣級政府對鄉村的管理也往往最為有效。

加速國家工業化的基礎功能。農業發展、特別是農業產業化發展，為工業化發展提供了不可或缺的基礎。同時，市縣域經濟日益呈現產業多元化發展趨勢，工業及其他非農產業發展成為市縣域經濟的支柱。

實現國家城市化的助動功能。縣域經濟發展有助于形成大中小城市或城鎮協調、理性、健康、有序發展的空間格局，防止出現“農村病”、“城市病”。

建立和諧社會的穩定功能。縣域內往往是各種社會經濟矛盾的多發點，特別是由于城鄉、工農、所有制等方面的差異所產生的糾葛，發展縣域經濟有利于從根本上解決這些矛盾。

實現要素公平與有序配置的重要功能。隨著縣域產業發展、就業容量擴張，直接提高了縣域對勞動力的吸納能力和對自然資源的加工轉化能力，從而降低生產要素的無序低效流動。

生態環境保護的基礎功能。我國多數縣，特別是中西部地區的縣域經濟，基本以資源型產業為主，縣域經濟的健康發展直接關系到環境和生態狀況。

北京密云縣城

保障國家資源安全的主體功能。縣域自然資源富集、資源型產業占據重要地位。縣域經濟的持續發展，有利于保障國家資源安全和資源供給。

深化華北地區區域經濟合作，既要在省級黨委和政府的領導下進行，亦要打破省級行政區劃的束縛，強化市縣級主體的作用，建立健全市縣級經濟合作機制，使區域經濟合作具有更堅實的基礎、可持續的機制和更可行的模式。

建議在原有京津冀晉蒙政協區域經濟發展論壇的基礎上，廣泛吸納市縣級政協參與，增進五省區市基層政協之間的交流，增加經濟合作的機會。并建議發起成立華北地區市縣區長經濟合作聯誼會，就本地區多邊及雙邊的經濟合作及其他領域的合作事宜，進行更加深入、細致的討論與研究策劃。為提升華北地區市縣級經濟合作的效率和效果，建議研究制定華北地區市縣域經濟合作行動計劃。基于市縣域的比較優勢和合作意愿，建立平等公平、互利互惠的合作關系。對華北地區各地市盟和縣旗區的資源條件、名優產品、投資環境、合作意愿等，進行系統的梳理和分析，并就合作的方式、模式、重點等進行必要的說明。

作者系北京市政協委員、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長

責任編輯 崔晨 助理編輯 徐飛