體制機制攻堅突破

文/周鴻飛

體制機制攻堅突破

文/周鴻飛

強化改革的統籌協調和整體推進，努力在重點領域和關鍵環節改革取得突破，再創浙江體制機制新優勢

“ 十二五”時期，是浙江可以大有作為的重要戰略機遇期，是深化改革、加快轉變經濟發展方式的關鍵時期。省十一屆人大四次會議通過的“十二五”規劃《綱要》詳盡勾勒了“十二五”改革新畫卷，全文中“改革”一詞出現了82次，體制一詞出現了68次，清晰描繪了經濟、政治、文化、社會等領域的制度創新路徑。

體制改革進入攻堅突破期

規劃《綱要》對未來五年浙江發展階段作出了明確判斷，“經濟發展進入加速轉型期，社會建設進入整體推進期，體制改革進入“攻堅突破期”。“攻堅突破期”這一判斷，簡潔而清晰地從兩個層面描繪了“十二五”改革的基本態勢。

所謂“攻堅”，是指改革進入深水區，要著力解決一些更深層次的矛盾和問題，改革推進更為艱難，需要打一場攻堅戰。

——改革進入膠著狀態，改革動力和意識有所分化。從改革初期到改革后期，改革利益分享預期不斷提高，但改革利益增進的程度正逐漸降低，影響了社會各界的改革積極性。同時，部分已居利益制高點的人群不愿在深化改革中失去利益，也會消極改革甚至阻礙改革。在改革動力機制變化影響下，廣大干部群眾有的認為經濟體制改革已經完成既定目標，沒有多少改革的空間和余地了；有的把當前經濟社會發展中出現的問題歸咎于客觀性、外部性的問題，重發展輕改革；有的則因為改革處于攻堅階段，或多或少產生畏難情緒。這些意識很大程度影響了改革的縱深推進。

——改革環境深刻變化，利益關系調整難度加大。互聯網、信息技術加劇了各種思想文化的激蕩，改革發展成果受惠程度不均、城鄉區域以及群體之間差距擴大等問題集中凸顯，成為影響社會和諧穩定的重大問題和經濟轉型的內生因素。如何妥善處理、協調不同利益層面之間錯綜復雜的關系和矛盾，是深化改革面臨的一大難題。

——改革亟需整體推進，統籌協調和技術性要求更高。接下來，改革需要解決的都是些深層次的體制問題，如政府改革、壟斷行業改革等。這些改革利益調整多，復雜性和風險性明顯增加，要強化改革的總體設計和整體推進。同時，新時期改革更多地兼顧公民知情參與權，要求科學處理深化改革與保持社會穩定的關系，更加注重改革推進的方式方法。一些改革如醫療體制改革、金融改革等涉及大量專業性領域，要求更加注重技術性支撐。

所謂“突破”，是指適應經濟社會轉型發展要求，體制機制方面必須要實現、也能夠實現實質性突破，為科學發展提供體制機制保障。

——加快轉變經濟發展方式要求改革有新突破。“十二五”時期，浙江經濟社會處于轉型發展的關鍵時期，過多依賴低端產業、過多依賴低成本勞動力和過多依賴資源環境消耗的增長方式難以為繼，出口主導和工業主導的發展模式面臨較大挑戰，必須更加重視擴大內需和加快服務業發展，更加重視提升產業層次、強化創新能力和破解要素制約。加快構建科學發展的體制機制，通過推進改革開放釋放轉變經濟發展方式的活力、增強經濟增長的內生動力，成為必然選擇。

——保障改善民生要求改革有新突破。浙江已進入全面建成惠及全省人民的小康社會的新階段，社會建設加快從滿足基本公共服務均等化向更加重視人的全面發展轉變。居民政治參與的熱情、幸福感尊嚴感的期望日益增長，對維護自身權益的要求越來越高，整個社會需求呈現出日益品質化的時代特征。必須進一步深化公共服務領域改革，消除各項體制障礙和壁壘，形成更加有利于公共服務均衡供給和提升水平的政策環境。

——繼續走在前列要求改革有新突破。“十二五”時期，浙江提出了“科學發展走在前列”的奮斗目標。科學發展走在前列必然要求體制機制保持全國領先。當前，浙江體制領先優勢出現一定弱化趨勢，2009年與2000年相比，浙江市場化指數從高于全國平均數的55.2%下降到36.1%，下降了19.1個百分點。“十二五”時期，全省體制機制必須要有新的突破，才能形成新的競爭優勢。

再創體制機制新優勢

規劃《綱要》對未來五年浙江體制改革作出全面部署，圍繞經濟社會轉型，著力推進經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制改革，強化改革的統籌協調和整體推進，努力在重點領域和關鍵環節改革取得突破，再創浙江體制機制新優勢。

（一）深化改革要緊緊圍繞加快轉變經濟發展方式的主線

規劃《綱要》把構建加快轉變經濟發展方式的體制機制作為深化改革的首要任務。從經濟角度而言，轉變發展方式主要包括三大轉變，即需求結構向消費、出口、投資協調拉動轉變，供給結構向三次產業協同帶動轉變，要素投入向依靠知識、科技、管理等全面提升轉變。

制度建設是加快轉變經濟發展方式的關鍵。要通過體制改革和制度創新，形成擴大內需、加快服務業發展、優化要素投入的內在動力。規劃《綱要》通篇多次強調制度建設，如“建立健全擴大內需的體制機制”、“推進服務業管理體制改革”等。對深化資源要素配置市場化改革作出專題部署，提出了“工業用地分年期出讓和租賃改革試點、城鄉建設用地增減掛鉤、農村集體經營性建設用地流轉和宅基地有償使用試點、水權制度改革試點、排污權交易”等改革新內容。這些改革其要旨是以價格調控為手段、以市場化交易為導向，引導資源要素向利用效率最高的環節流動，從而改變過多依靠資源要素投入的發展模式。

企業是加快轉變經濟發展方式的主體。要積極培育一批充滿活力的現代企業，使之成為轉變經濟發展方式的引領者和實踐者。規劃《綱要》首次把“創新”作為民營經濟發展的關鍵詞，提出了“推進民營經濟創新發展”的重要任務，不僅要拓寬民營經濟發展領域，加強和改進對民間投資的服務、指導和規范管理，更要強化現代企業制度建設，強化民營企業科技創新、管理創新和市場創新。

金融創新是加快轉變經濟發展方式的重要舉措。如何有效轉化民間資本為產業資本，將是“十二五”浙江金融發展的重要任務。針對這一實際，規劃《綱要》明確提出打造“中小企業金融服務中心”和“民間財富管理中心”的發展定位，加快建設“杭、甬、溫”三個區域金融中心城市。

綜合配套改革試點是加快轉變經濟發展方式的重要抓手。轉變經濟發展方式綜合配套改革試點已經上升為國家發改委聯系點。“十二五”時期要深入推進這一試點，以試點地區為載體，把解決本地實際問題與攻克面上共性難題結合起來，實現重點突破與整體創新，率先走出一條具有浙江特色的轉變經濟發展方式之路。

（二）深化改革要著力突出促進人的全面發展

規劃《綱要》把社會體制改革擺在更加突出位置。與“十一五”規劃不同，“十二五”規劃《綱要》專門有一章描述社會體制改革。這表明隨著經濟社會協調發展要求的提高，社會體制改革日益成為重中之重。深化社會體制改革核心是促進人的全面發展，重點突出“均衡”和“活力”兩大訴求。

均衡是指社會服務特別是基本公共服務配置要均衡。城鄉均等是促進均衡發展的核心。規劃《綱要》把城鄉體制改革作為社會體制改革的首要任務。通過土地增值收益分配等改革，建立完善城鄉平等的要素交換關系；通過宅基地空間置換、戶籍制度等改革，促進農民集聚和轉移轉化；通過農民工服務管理等改革，著力解決農民工社保、住房和子女就學等問題，保障農民工平等就業、勞動報酬、社會保障、職業安全等基本權益。此外，規劃《綱要》在不同章節分別提出了“推進教育體制改革”、“深化文化體制改革”、“深化醫藥衛生體制改革”等任務，其目的是著力促進公共服務均衡供給。

活力是指社會發展具有較強的自我調整能力和創新能力，在體制層面主要表現為支持鼓勵社會主體參與社會建設。一方面，積極發揮社會組織、城鄉社區等在社會管理中的作用。規劃《綱要》明確提出，完善社會組織協同管理機制，提高其在社會管理中的協同能力。與“十一五”相比，對社會組織的作用更加肯定，社會組織不再僅是政府與公眾之間的橋梁和紐帶，更是參與社會管理和服務的重要主體。規劃《綱要》對城鄉社區自治也提出更高要求，不僅停留在保障自治權利層面，更要提高其自治水平，形成以社區黨組織領導為核心、村(居)民自治為基礎、群眾廣泛參與、各類社區組織互動合作的城鄉社區民主治理機制。另一方面，積極發揮社會資本在社會服務供給中的作用。在基本公共服務領域，通過政府購買公共服務、經營權轉讓、財政資助等機制，引入社會資本；在非基本公共服務領域，積極推進市場化改革。

（三）深化改革要積極把握政府轉型這一關鍵

隨著改革不斷向縱深推進，加快政府轉型已成為全面深化各項改革的關鍵。政府轉型目標是建立依法高效的行政管理體制。基于這一目標，規劃《綱要》著力強調創新政府管理方式，要求強化政府公共服務和社會管理職能，理順政府部門職能，深化大部門體制改革。并提出了較多具有創新性的改革任務，如跨行政區域發展的體制機制、重大事項決策機制等。

政府轉型基本趨勢是公共服務職能不斷強化并成為核心職能，與此相適應必然要建立健全公共財政體制，重點是實現“三個提高”。在支出結構方面，提高民生支出所占比重；在轉移支付方面，提高一般轉移支付比重；在財政運行方面，提高透明度和規范性，積極深化預算制度、國庫集中支付制度、公務消費制度等改革。

（作者為浙江省發展和改革研究所體改研究室主任）