新權威主義視角的晚清中國憲政變革研究

田馬爽

（北京大學 國際關系學院，北京 100871）

新權威主義視角的晚清中國憲政變革研究

田馬爽

（北京大學 國際關系學院，北京 100871）

新權威主義是一種政治理念或政治模式。它倡導國家在現代化早期階段推行新式的權威統治。這種政治模式的適用國情包括國家處于現代化初期階段、低下的社會經濟發展水平、較低的政治制度化程度、擴大的政治參與等。晚清中國推行的政治體制改革和法制化建設等一系列憲政實踐，與新權威主義一些特征非常相似。新權威主義模式是清末中國政治發展道路的一個選擇。

新權威主義；晚清憲政實踐；政治體制改革；漸進式特征

新權威主義在20世紀80年代中期首次提出，是指一種政治思維、統治理念或政權模式。作為學說的新權威主義被用以描述或解釋處于現代化初期階段國家的政治發展現象，而作為政治實踐的新權威主義則是介于傳統權威主義和民主主義之間的一種過渡體制。新權威主義者主張利用權威保障個人自由，利用權威主義實現社會資源的整合；在專制權力體制瓦解，新的大眾政治尚不具備條件的情況下，進行社會動員，保持社會的穩定；在這種基礎上推行過渡性的、允許產生適當變化的漸進式政治改革。本文從新權威主義的角度出發，觀察晚清政治、經濟、社會方面的基本國情，將新權威主義的主張與晚清立憲思潮和相關實踐進行簡要比較，用新的視角解讀晚清中國政治道路的選擇。

一、新權威主義主要理論框架

20世紀80年代末，著名學者蕭功秦提出，新權威主義是“第三世界的非社會主義國家，在其早期現代化過程中，所經歷的一種特殊的政治形態”[1]。另一位學者吳稼祥認為，新權威主義是一種歷史哲學，是政治史發展和演進所必經的階段[2]。在此階段，國家的經濟基礎是“半市場經濟”，政權的合法性基礎是“通過或不通過選票的贊同”，政黨制度是“一黨或多黨”，“有個人經濟自由和部分政治自由”，最高權威載體是“立憲君主或其他首腦”，而且存在相對獨立的議會[3]。從現有的史料可以看出，新權威主義首先是權威主義的一種。但由于其現代化導向和特殊的歷史作用，它與傳統權威主義又存在著不同之處。新權威主義可以被理解為介于傳統權威主義和民主主義之間的一種過渡。其次，新權威主義通過權威來實現社會整合和協調作用。再次，新權威主義是一定歷史階段的產物，是任何一個國家在結束舊權威統治階段后向民主階段轉化的過渡型政權模式或政治理念。

（一）新權威主義的適用國情

1.低下的經濟社會發展狀況

實行新權威主義政治的國家一般經濟、社會基礎均比較薄弱，傳統專制主義影響深遠，民眾缺乏民主技能和觀念。這就需要引導和宣傳，通過漸進的方式使國家政治生活逐漸過渡到民主形式。蕭功秦對此進行了深入的分析。他認為，西方多元民主政治在工業社會產生整合秩序的效果，得益于高度商品經濟化導致的社會結構分化，在此基礎上產生的獨立的利益集團和政黨、多元化的大眾傳播手段以及國民政治的高度參與能力、契約文化等[1]。缺乏經濟、社會基礎的國家，其實行民主制度的基礎也是不穩固的。

2.政治制度化程度與政治參與不匹配，社會矛盾叢生

政治穩定是一個國家進行現代化的必要前提。后發現代化國家如果希望繼續深入推進現代化、完善市場經濟秩序、增強國家內聚力，就必須擁有穩固的政治和社會秩序。影響政治穩定的一個重要的因素是政治參與，而這個因素又是后發現代化國家所面臨的一個難題。政治穩定依賴制度化和政治參與之間的比率。如果想保持政治穩定，當政治參與提高時，社會政治制度的復雜性、自治性、適應性和內聚力也必須隨之提高。當政治參與程度遠遠超出政治制度所能承受的能力時，政治“衰朽”就有可能發生[4]。在現代化進程中，由于受既有民主國家的影響，民眾的政治參與意識逐漸覺醒，政治參與度隨著政治體制改革也會大幅提高。但是，在傳統政治體制瓦解之后，新的制度尚未完全確立，民眾較為缺乏現代化取向，對政治的參與更多的是夾雜著對舊體制的破壞性觀念。這樣的結果是，中央政權缺乏有效的權威，立法機關應有的地位、作用未得到體現，行政和官僚機構地位突出但有效控制力有限。

傳統農業社會的階層結構相對簡單，而現代化會極大地衍生多種社會階層，包括企業主、工人、學者、銀行業者、商人、軍隊等。各種利益團體和社會階層隨著現代化的推進而分化、獨立，整個國家和社會也逐漸打破封建時代的分割局面，朝著同一市場邁進。各個階層、利益集團之間存在著錯綜復雜的聯系，相互依賴、相互制約、互相沖突的可能性增加。

（二）新權威主義的主張

1.利用新式權威進行社會整合，以彌補政治制度和政治的不足

新權威主義主張具有一定現代化意識及行為導向的政治、軍事強人，采取強有力的鐵腕手段，自上而下地推行改革，建立其權威政治，從而穩定社會秩序。在經濟方面，新權威主義主張強有力的引導和支持，保證安定和秩序，使社會資源（包括資金、人才等）更集中地投在經濟和科技發展方面。

2.執政當局以國家的現代化為導向

新、舊權威主義的主要區別之一，就是新權威主義具備現代化導向，以實現國家各方面現代化為目標，政治上推行有限的自由，經濟上實現市場化、自由化。新權威主義高度強調經濟發展、普及教育等目標，以獲得合法性支持。具備現代化導向的新權威主義政權對國外資本和先進的技術、文化采取開放的政策。新權威主義在政治上具有準現代化的政治體制和權力結構。這種政治體制也有益于國家機構的高效、協調運作。

3.新權威主義主張平穩、漸進式的政治改革

新權威主義認為，政府官員的選拔、錄用必須吸收社會上的優秀分子，并盡量提供公平上升的機會，以形成一個政黨精英集團作為政黨的組織核心。在推進現代化的動力中，新權威主義強調政治和政治領導人的作用。通過吸收一部分知識分子進入技術官僚隊伍，新權威主義政權得以擴大容納能力，減少現代化引發的社會沖突。新權威主義倡導社會的穩定，推行和緩、漸進的政治改革，反對革命式激進的政治變革。在這種平穩的方式下，政治變革所帶來的收益會遠遠大于激進的革命。

二、清末基本國情特征

本文所考察的歷史時期主要為20世紀初晚清社會和政治狀況。20世紀頭10年里，中國現代工商業得到了很大發展。盡管如此，辛亥革命爆發前，現代工商業仍未占中國經濟的主流。在中國絕大部分地區，傳統經濟仍占主導地位。1872年到1911年，中國新式采礦業及資本在1萬元以上的制造企業共計521個，資本總額為15965.4萬元。而在同一時代的美國，制造業投資在1900年就已經高達80億美元，至1914年猛增至近400億美元，遠遠高于中國的水平[5]。清末中國現代工商業雖然得到了一定發展，但是和成熟的資本主義國家相比，仍有巨大的差距。晚清中國經濟現代化程度低，處于現代化初期。

在社會成分方面，清末中產階級從無到有發展起來，但數量有限，實力微弱。據統計，1843年，中國2000人以上的城鎮（不包括東三省和臺灣）共計1653個，城鎮人口2072萬人，占全國總人口40500萬人的5.1%；1893年，全國城鎮共計1779個，城鎮人口2351.3萬人，占全國人口的6%；至1912年，全國城鎮人口約3700萬人[5]。中產階級是構成城市人口的主要組成之一，而清末城市人口的數量占全國總人口數量的比重很小，表明晚清城市化水平極低，中產階級的實力極為弱小。

從1900年起，清廷開始進行大規模的教育改革，出國留洋的人數激增，更多現代政治文化傳入中國。受此影響，晚清現代知識分子群得以擴展，進而對晚清政治格局產生了一定影響。受到啟蒙的激進知識分子倡導民主共和的政治改革路線，對現有政治制度存在較高的期望。對此，城市化、識字率、教育和接觸傳播媒介水平的提高，都會增加人們的愿望和期待。人們的愿望和期待如果得不到滿足，就會刺激個人和集團投身政治；而在缺乏強有力和靈活的政治體制下，這種參與的增加便意味著動亂和暴力。在知識分子群的影響下，更多的社會集團積極投身政治生活。中國傳媒產業尤其是報刊的發展也增強了這種趨勢。在1910年第三次國會請愿運動中，各地簽名、集會人數總數超過30萬。民眾的政治參與程度在晚清末期達到了前所未有的高潮。

三、具有新權威主義特色的晚清憲政實踐

（一）政治體制改革

1901年，清廷開始政府體制改革。在中央層面，自隋唐以來的六部制度已不適應現代化的需求，新的中央政府形式呼之欲出。1906年，裁并六部，形成了一種以內閣、軍機處為最高決策機構，以資政院、審計院、大理院三院以及十一部為主要職能部門的具有現代官僚制度特色的中央政權體制。在地方層面，1907年，奕、孫家鼐上奏頒行地方體制章程，共三十四條，開展地方行政改革。

1907年，清廷設立準代議機關——資政院。1909年，《資政院院章》全部制定完畢，分為“總綱”“、議員”“、資政院與行政衙門之關系”、“資政院與各省咨議局之關系”、“資政院與人民之關系”等十章。資政院議員由欽定和民選兩部分構成，各100人。根據《院章》第十四條規定，資政院享有國家預算、決算，稅法及公債，立法和修法權（不包括憲法），奉特旨交議事件等職權。根據第十六條規定，資政院于第十四條所列事件決議后，由資政院總裁、副總裁分別會同軍機大臣或各部行政大臣具奏，請旨裁奪。當資政院決議與行政部門發生沖突時，行政部門可提請復議，復議仍執行前議者，奏請皇帝決定。資政院如果對于內閣、軍機處的決策有疑問，可以咨請答復。資政院不得向民眾張貼告示或傳喚民眾，不得受理案件訴訟。在地方上，1907年，中央發布上諭，著各省速設咨議局。1908年，頒布《各省咨議局章程》，規定咨議局有地方立法權，監督財政度支，監督行政，并選舉本選區資政院議員。

（二）法制化建設

在晚清憲政進程中，法制建設也是非常重要的一環。晚清主要立法機關是資政院和憲政編查館。清廷共制定了兩個憲法文件：《欽定憲法大綱》與《憲法重大信條十九條》。《欽定憲法大綱》由兩部分組成：“君上大權”和“臣民權利義務”。“君上大權”共14條，其中規定了君主的權力，君主與司法、行政、立法機關的關系，皇室經費等。“臣民權利義務”有9條，規定臣民有權成為官吏、議員，有言論、著作、出版、集會、結社等自由，不經法律規定，不加以逮捕、監禁、處罰；保障臣民的財產不受侵犯；臣民有納稅、當兵、遵守國家法律的義務。《憲法重大信條十九條》出臺于1911年10月29日，是帶有議會君主制特色的憲法性文件[7]。另外，清廷在1910年11月5日任命溥倫、載澤為纂擬憲法大臣，開始起草《大清帝國憲法（草案）》，但隨著1912年清廷被民國政府所取代，憲法起草工作也隨即終止。除憲法文件，晚清自1906年以來制定了《大清現行刑律》、《大清新刑律》、《大清民律草案》、《欽定大清商律》、《獎勵公司章程》、《獎給商勛章程》、《破產律》、《改定華商公司章程》等。這些法律構成了中國第一個現代化的法律體系。

（三）晚清憲政與工礦企業發展

晚清立憲實踐和中國現代民族工商業的發展存在著千絲萬縷的聯系。晚清政體改革過程中采取了一系列鼓勵、保護工商業的措施，例如設立商部，編修經濟、商務方面的法律法規，采取鼓勵實業、提高商人地位的措施等。圖1為1890—1911年設立的本國民用工礦企業投資額和新增民用工礦企業散點圖。

可見，從1903年晚清設立商部，大規模編制商法開始，中國的民用企業數量急劇上升，投資總額翻了一番，至1906年左右達到頂峰。1911年，出于武昌起義和各地會黨起事的影響，企業數量和投資總額大幅下跌，投資總額與1906年的峰值相比下降了近八成。

（四）晚清憲政的漸進式特征

晚清政治體制改革的漸進性主要體現于代議制的設立上。中國數千年來一直實行專制主義中央集權制度，基層宗法制盛行，民主、自治意識極為薄弱。各級地方政府出于對自己權力的考慮，更不愿推行地方代議制度。1908年7月22日，《各省咨議局章程》與《咨議局議員選舉章程》公布施行，不少督撫雖不表面反對，但態度消極，章程頒布之后仍不見行動。普通民眾對地方自治更是抱有陌生和敵視的態度，需要調查人員反復解釋，耐心開導。在實行代議制的操作條件上，中國大多數地區也極為缺乏。中國駐奧匈帝國公使李經邁曾說：“中國舉行新政，誠為自強之需要，然求治不宜過急……中國幅員太廣，人數太多，風俗各殊，教化尚未普及，與環球各國形式皆有不同，目前改革之道，只宜對癥發藥，逐漸改良，免蹈危機。”

四、結論

無論是從基本國情和適用條件，還是從政策主張上來看，晚清憲政實踐都具有濃厚的新權威主義特色。雖然新權威主義的誕生晚于晚清憲政實踐近80年，但是二者的密切的聯系不得不引起我們的思考。從實際國情出發，針對具體政治實踐提出政治變革的具體措施，是新權威主義的突出特征。在這種精神的引導和啟發下，我們不難發現，與激進的理想主義革命相比，晚清憲政實踐更具有顯著的現實特征和注重實際的態度，注重總結各國改革經驗，走實事求是、循序漸進的改革道路。盡管晚清憲政實踐難免會帶有維護君主制的主觀愿望，但更具有重要意義的是晚清憲政的現代化導向和自上而下進行政治、社會變革的主動性，以及中國幾千年來君主政權的合法性根基。

[1]蕭功秦，朱偉.新權威主義——痛苦的兩難選擇[N].文匯報，1989-01-17.

[2]吳稼祥，張炳久.激進的民主還是穩健的民主[A].劉軍，李林：新權威主義——對改革理論綱領的論爭[C].北京：經濟學院出版社，1989.30—32.

[3]陳堯.新權威主義政權的民主轉型[M].上海：上海人民出版社，2006.

[4]T·帕森斯.現代社會的結構與過程[M].梁向陽譯.北京：光明日報出版社，1988.

[5]嚴中平，徐義生，姚賢鎬.中國近代經濟史統計資料選輯（中國近代經濟史參考資料叢刊）[M].北京：科學出版社，1955.

[6]故宮博物院明清檔案部.清末籌備立憲檔案史料[M].中華書局，1979.

[7]侯宜杰.二十世紀初中國政治改革風潮：清末立憲運動史[M].北京：中國人民大學出版社，2009.

[8]黃逸平，虞寶棠.北洋政府時期經濟[M].上海：上海社會科學院出版社，1995.

D033

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1007－905X（2011）03－0073－03

2011-01-30

責任編輯 姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）