失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余問(wèn)題分析

陳豐元

（中國(guó)人民大學(xué) 勞動(dòng)人事學(xué)院/中國(guó)社會(huì)保障研究中心， 北京 100872）

失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余問(wèn)題分析

陳豐元

（中國(guó)人民大學(xué) 勞動(dòng)人事學(xué)院/中國(guó)社會(huì)保障研究中心， 北京 100872）

數(shù)據(jù)顯示，2009年中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余已達(dá)1514.5億元，其增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基金收入與支出的增長(zhǎng)。失業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)主要是通過(guò)對(duì)非失業(yè)者提供物質(zhì)幫助，使他們?cè)谑I(yè)期間的基本生活得以維持，從而為他們?cè)倬蜆I(yè)提供緩沖期，使失業(yè)者盡快就業(yè)，同時(shí)還為失業(yè)者提供就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)[1]。但是目前失業(yè)保險(xiǎn)存在著基金結(jié)余無(wú)法合理使用的窘境。本文在回顧失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因。

一、失業(yè)保險(xiǎn)制度回顧

伴隨著20世紀(jì)80年代中期國(guó)有企業(yè)的改革，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)建立過(guò)程經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的發(fā)展過(guò)程。在這期間主要經(jīng)歷了三次大的變革：

1986年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，該規(guī)定保障國(guó)有企業(yè)職工在待業(yè)期間的基本生活需要。資金來(lái)源主要是企業(yè)的繳費(fèi)，企業(yè)按照全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1%繳納待業(yè)保險(xiǎn)基金，基金存入銀行后由銀行按照國(guó)家規(guī)定支付利息。當(dāng)時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍包括國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)的職工、瀕臨破產(chǎn)企業(yè)在法定整頓期間被精簡(jiǎn)的職工、終止或者解除勞動(dòng)合同的職工和被辭退的職工。另外，還確定了失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取的水平和繳費(fèi)時(shí)間相掛鉤的原則。1989年4月，勞動(dòng)部又頒布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)基金管理辦法》。

1993年，國(guó)務(wù)院又頒布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》。該規(guī)定把覆蓋的人群擴(kuò)大到了七類九種人員。待業(yè)保險(xiǎn)基金主要來(lái)自企業(yè)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和利息收入，支付不足的由財(cái)政補(bǔ)貼。企業(yè)按照全部職工工資總額的0.6%繳納待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。待業(yè)保險(xiǎn)基金主要用于支付待業(yè)職工的待業(yè)救濟(jì)金，待業(yè)職工領(lǐng)取待業(yè)救濟(jì)金期間的醫(yī)療費(fèi)、喪葬補(bǔ)助費(fèi)，其供養(yǎng)的直系親屬的撫恤費(fèi)和救濟(jì)費(fèi)，待業(yè)職工的轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練費(fèi)、扶持待業(yè)職工的生產(chǎn)自救費(fèi)、待業(yè)保險(xiǎn)管理費(fèi)等。待業(yè)救濟(jì)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為相當(dāng)于當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)規(guī)定的社會(huì)救濟(jì)金額的120%～150%，具體金額由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

1999年1月，國(guó)務(wù)院頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。該條例規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金的資金來(lái)源由城鎮(zhèn)企事業(yè)單位和職工繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)及其利息、財(cái)政補(bǔ)貼以及其他依法納入失業(yè)保險(xiǎn)基金的資金構(gòu)成。城鎮(zhèn)企事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。失業(yè)保險(xiǎn)基金主要用于支付失業(yè)保險(xiǎn)金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金，以及領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼等。領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金最長(zhǎng)的時(shí)間延長(zhǎng)到24個(gè)月。失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)和直轄市人民政府確定。

二、失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余

近年，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)最突出的問(wèn)題是失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余不合理的增加。

表1 2001—2009年全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余和增長(zhǎng)比

失業(yè)保險(xiǎn)不同于養(yǎng)老保險(xiǎn)，基金不需要長(zhǎng)期的積累，應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和就業(yè)環(huán)境的壓力相應(yīng)地調(diào)整制度參數(shù)盡量做到費(fèi)盡所用。數(shù)據(jù)顯示（表1）2009年中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余達(dá)到了1514.5億元①。從2001年到2009年短短的9年時(shí)間內(nèi)基金結(jié)余由226.2億元增加到2009年的1514.5億元，增長(zhǎng)了669.5%。從表1可以看出每年滾存結(jié)余都保持著高比例的增長(zhǎng)。從2005年到2008年這4年時(shí)間內(nèi)增長(zhǎng)比都超過(guò)了33%，2006年更是達(dá)到了39.7%的最高增長(zhǎng)比。2009年因?yàn)閲?guó)家大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，保就業(yè)、促增長(zhǎng)，才使得增長(zhǎng)比例有所放緩。積累的失業(yè)保險(xiǎn)基金沒(méi)有因經(jīng)濟(jì)形式的變化而增減，長(zhǎng)期保持高水平的剛性增長(zhǎng)，從時(shí)序的角度看這樣的基金積累規(guī)模是不合理的。

表2 2007年全國(guó)分地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余情況

從分地區(qū)的情況（表2）也可以看出2007年全國(guó)31個(gè)地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)基金都有結(jié)余，特別是廣東、山東和江蘇這些東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)的結(jié)余分別達(dá)到了131.5億元、81.3億元和87.2億元。3個(gè)地區(qū)結(jié)余之和占到了全國(guó)水平的30%左右。在省級(jí)統(tǒng)籌的制度安排下，部分地區(qū)積累過(guò)高的基金無(wú)法調(diào)劑使用。因此在地區(qū)分布上也出現(xiàn)了地區(qū)之間高低不平衡的狀況。

按照國(guó)家慣例并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余額能支付6個(gè)月的開(kāi)支可以作為有結(jié)余的標(biāo)準(zhǔn)[2]，以北京市2008年支出和結(jié)余為例，當(dāng)年基金支出13.5億元，累積結(jié)余71.6億元［3］，結(jié)余是支出的5.3倍，結(jié)余基金夠?qū)⒔?0個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)給付。日本1947年頒布《失業(yè)保險(xiǎn)法》，根據(jù)該國(guó)長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)，得出基金積累的最佳規(guī)模是當(dāng)年保險(xiǎn)收入的1倍到2倍[4]。我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)基金收入近年都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個(gè)水平。2008年失業(yè)保險(xiǎn)基金的收入是585.1億元，當(dāng)年的滾存結(jié)余是1310億元，結(jié)余基金是當(dāng)期收入的2倍有余。

綜上所述，從分年度失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余、分地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余和制度成熟國(guó)家的情況來(lái)看，現(xiàn)在失業(yè)保險(xiǎn)基金的滾存結(jié)余都凸顯一個(gè)過(guò)高的積累水平。按照這個(gè)趨勢(shì)發(fā)展下去，可以預(yù)測(cè)基金結(jié)余的水平還會(huì)繼續(xù)增加，高積累水平與建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的初衷相違背。此外，在目前的制度設(shè)計(jì)下，失業(yè)保險(xiǎn)基金沒(méi)有一個(gè)能實(shí)現(xiàn)保值的投資計(jì)劃。在缺乏投資和使用渠道的情況下它只會(huì)不斷貶值，同時(shí)增加基金管理的制度風(fēng)險(xiǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)基金的過(guò)高積累并不是當(dāng)下失業(yè)率低所致。從經(jīng)驗(yàn)判斷，目前勞動(dòng)力市場(chǎng)面臨極大的就業(yè)壓力，亟須完備的失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)以及多樣的失業(yè)預(yù)防的宏觀政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)控來(lái)緩解就業(yè)壓力。因此在這樣的背景下，失業(yè)保險(xiǎn)過(guò)高的基金積累正反映出了現(xiàn)行制度的困境。

三、失業(yè)保險(xiǎn)基金積累過(guò)高的癥結(jié)所在

失業(yè)保險(xiǎn)基金積累過(guò)高的原因在于制度設(shè)計(jì)失衡。這首先因?yàn)楦采w人群的失衡，其次在于制度內(nèi)繳費(fèi)和給付的失衡。

（一）覆蓋人群的失衡

失業(yè)保險(xiǎn)基金的過(guò)高積累并不是因?yàn)楫?dāng)下我國(guó)失業(yè)率低所致。從我們的經(jīng)驗(yàn)判斷，目前勞動(dòng)力市場(chǎng)面臨極大的壓力，亟須完備的失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)以及多樣的失業(yè)預(yù)防等宏觀政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)控來(lái)緩解就業(yè)壓力。

表3 2001—2008年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率

從表3可以看出，近年我國(guó)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率都保持在4%以上的水平，從數(shù)字上看并沒(méi)有明顯的太大的浮動(dòng)。但是從表1可以看出在登記失業(yè)率變動(dòng)不大的情況下每年的失業(yè)保險(xiǎn)基金卻保持高比率的增長(zhǎng)，連續(xù)多年保持在30%以上。

另外，城鎮(zhèn)失業(yè)率并不能反映出真實(shí)的失業(yè)的情況。宋曉梧、高書(shū)生對(duì)全國(guó)失業(yè)情況的測(cè)算表明，1999年到2003年全國(guó)實(shí)際失業(yè)率分別為5.75%、8.71%、11.32%、13.63%和15.47%，而同期官方公布的登記失業(yè)率則是3.1%、3.1%、3.6%、4.0%和4.3%，兩者的差距還是非常大的。因此可以看出，現(xiàn)實(shí)中的勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)形勢(shì)不容樂(lè)觀，積累的大量的失業(yè)保險(xiǎn)基金沒(méi)有發(fā)揮緩解失業(yè)的作用。

再?gòu)氖I(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)人群上看，現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率只占城鎮(zhèn)在崗職工的40%上下（表4），并且從2001年到2008年的8年時(shí)間里，處于一個(gè)整體穩(wěn)定略有下降的狀況。而被制度覆蓋的40%的大部分是事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等穩(wěn)定的就業(yè)崗位的職工。這樣，現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨一個(gè)尷尬的局面：一方面，失業(yè)保險(xiǎn)的大部分繳費(fèi)是由城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)的國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位職工繳納而形成的。有學(xué)者指出，自1999年事業(yè)單位人員參加失業(yè)保險(xiǎn)后，每年對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的“貢獻(xiàn)”平均在200億元左右。因?yàn)槭聵I(yè)單位基本是不失業(yè)的群體，因而等于人為地給失業(yè)保險(xiǎn)基金增加了一個(gè)隱形的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制（鄭秉文2010）②。另一方面，大量的失業(yè)者卻沒(méi)有資格在失業(yè)時(shí)領(lǐng)到失業(yè)保險(xiǎn)金。不僅集體企業(yè)下崗失業(yè)人員未被納入，大量非國(guó)有企業(yè)就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)和自謀職業(yè)的勞動(dòng)者更是因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定的就業(yè)崗位和勞動(dòng)關(guān)系而難以被現(xiàn)行的以正規(guī)就業(yè)崗位和穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系為軸心構(gòu)建起的失業(yè)保險(xiǎn)制度所接納，至今仍被排斥在失業(yè)保險(xiǎn)制度之外，成為我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)上失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)最大的群體。在現(xiàn)行覆蓋人群失衡的制度框架下，2001年到2008年失業(yè)保險(xiǎn)的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率一直沒(méi)有顯著的變化，維持在40%的邊緣。制度失衡的結(jié)果帶來(lái)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)作用對(duì)象的錯(cuò)位，即“有險(xiǎn)無(wú)保”或“有保無(wú)險(xiǎn)”，造成目前高達(dá)1500多億元的失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)不出去，大量沉淀成為閑錢(qián)[5]。

表4 2001—2008年失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率

（二）制度內(nèi)繳費(fèi)和給付的失衡

基金結(jié)余過(guò)高的原因還在于制度內(nèi)繳費(fèi)率偏高而給付水平太低。

第一，一般而言失業(yè)保險(xiǎn)基金應(yīng)該秉持以收定支略有結(jié)余的原則來(lái)確定繳費(fèi)率，在個(gè)人、企業(yè)和國(guó)家三方負(fù)擔(dān)的情況下堅(jiān)持適度性和公平性原則。如果說(shuō)一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度是剛性的，那么就應(yīng)該運(yùn)用彈性的繳費(fèi)水平來(lái)對(duì)制度進(jìn)行合理的調(diào)整。如今失業(yè)保險(xiǎn)基金的大量結(jié)余完全可以通過(guò)調(diào)整繳費(fèi)率和給付水平來(lái)化解基金的高積累的貶值風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際勞動(dòng)組織102號(hào)公約確定了失業(yè)保險(xiǎn)籌集的三原則：一是雇員承擔(dān)部分不應(yīng)超過(guò)所需費(fèi)用的一半，二是要避免收入者負(fù)擔(dān)過(guò)重，三是要考慮本國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況[6]。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定的繳費(fèi)率是個(gè)人負(fù)擔(dān)1%，企業(yè)負(fù)擔(dān)2%，從表面上看個(gè)人負(fù)擔(dān)沒(méi)有超過(guò)所需要費(fèi)用的一半，但是追溯我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)建立的背景，長(zhǎng)期以來(lái)勞動(dòng)者工資在收入分配中的比例很低。20世紀(jì)90年代以來(lái)大量國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中生存困難，大量老國(guó)企的職工下崗。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)幾次修改都離不開(kāi)這樣一個(gè)因素的考量：用失業(yè)保險(xiǎn)給付補(bǔ)貼下崗職工的收入損失。失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)也是“三條保障線”之一。這里面的補(bǔ)償因素在多大程度上能給予下崗職工各方面的損失補(bǔ)償無(wú)從計(jì)算，但是可以肯定的一點(diǎn)是，下崗職工大多數(shù)迫于無(wú)奈，下崗后生活較工作時(shí)更為艱難。基于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的這一特點(diǎn)，很難說(shuō)失業(yè)保險(xiǎn)如今的給付水平卸下了它背負(fù)的“歷史使命”。

第二，在實(shí)際操作中，一些省市為增加失業(yè)保險(xiǎn)基金的收入，按照養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)辦法，對(duì)工資收入偏低的職工和沒(méi)有工資收入的下崗職工設(shè)定了最低繳費(fèi)基數(shù)，即繳費(fèi)基數(shù)不得低于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的60%。理論上的模糊，認(rèn)識(shí)上的偏差，帶來(lái)政策上的缺陷。通常來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)定最低繳費(fèi)基數(shù)是為了保障職工退休后基本生活待遇，減少收入差距。而失業(yè)保險(xiǎn)是為了保障當(dāng)前因中斷就業(yè)失去收入來(lái)源職工的生活。企業(yè)已下崗的職工本應(yīng)享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，實(shí)際不但沒(méi)有享受，反而還要繳費(fèi)，這就增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，降低了職工的生活水平。這種對(duì)低工資收入者相對(duì)多繳費(fèi)的政策，不僅違背《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定的精神，拉大了收入的差距，更有失于社會(huì)公平的基本原則。

第三，自1999年國(guó)務(wù)院頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以來(lái)，就再?zèng)]有全國(guó)統(tǒng)一調(diào)整過(guò)繳費(fèi)率水平。從地方的情況來(lái)看，大多數(shù)地方也是延續(xù)10年前頒布的規(guī)定，繳費(fèi)率沒(méi)有根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化做出相應(yīng)的調(diào)整。例如《北京市失業(yè)保險(xiǎn)條例》于1999年制定，截至2009年十年間只有一次修改③。《河南省企業(yè)職工失業(yè)保險(xiǎn)條例》于1996年實(shí)施至今未有修改④。

第四，保險(xiǎn)給付是對(duì)平時(shí)保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)的一種回報(bào)和補(bǔ)償，即給付是投保者繳納保費(fèi)后所享受的權(quán)利。但是，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)給付水平普遍偏低，接近社會(huì)救濟(jì)水平。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第十八條規(guī)定：“失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平。”⑤目前各地規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)都比較低，大約只相當(dāng)于社會(huì)平均工資的1/3[7]左右，2009年全國(guó)平均失業(yè)保險(xiǎn)金每月為466元，不到城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的40%[8]。這樣低的失業(yè)保險(xiǎn)給付水平，對(duì)既要滿足失業(yè)人員及家屬基本生活的需要，又要有利于促進(jìn)其再就業(yè)來(lái)說(shuō)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。此外，失業(yè)保險(xiǎn)金給付忽視了失業(yè)者原工資水平和繳費(fèi)情況，一律按同一標(biāo)準(zhǔn)給付。這不僅損害了勞動(dòng)者繳費(fèi)的積極性，而且導(dǎo)致不少勞動(dòng)者出現(xiàn)拖繳、欠繳和逃避繳費(fèi)等行為，一些企業(yè)也采取虛報(bào)、瞞報(bào)職工工資總額的做法逃避繳費(fèi)。這種給付標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公平和效率都造成極大損害。

四、討論與小結(jié)

怎樣把大量結(jié)余的失業(yè)保險(xiǎn)基金使用好是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該把農(nóng)民工納入失業(yè)保險(xiǎn)中來(lái)，同時(shí)給沒(méi)有就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)。這也許是幫助當(dāng)下農(nóng)民工和大學(xué)生更好就業(yè)的一個(gè)途徑。但是這種觀點(diǎn)忽視了一個(gè)基本問(wèn)題，那就是作為一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，享受待遇的前提應(yīng)該是有繳費(fèi)記錄，這也是權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的體現(xiàn)。雖然目前失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面無(wú)法涵蓋到這些失業(yè)人群，同時(shí)制度設(shè)計(jì)的不合理又造成了基金的大量結(jié)余，但是如果把結(jié)余的基金給付制度外的農(nóng)民工和無(wú)法就業(yè)的大學(xué)生，那就侵犯了制度內(nèi)繳費(fèi)人群的合法權(quán)利。只有在制度設(shè)計(jì)上把以上這些人群納入失業(yè)保險(xiǎn)制度之內(nèi)，讓農(nóng)民工和所謂的失業(yè)大學(xué)生有繳費(fèi)的記錄之后才能按要求對(duì)這些人群發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面優(yōu)化制度，解決基金結(jié)余過(guò)多的問(wèn)題。

（一）調(diào)整繳費(fèi)率

日本在1947年建立失業(yè)保險(xiǎn)之初面臨著大量的失業(yè)問(wèn)題，規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率是2.2%，由勞資均擔(dān)。20世紀(jì)五六十年代日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，失業(yè)率逐年下降，基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，因此政府降低了保險(xiǎn)費(fèi)率。1965年下降到了1.4%，以后政府每年度仍根據(jù)當(dāng)年的失業(yè)狀況和財(cái)政狀況修改失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率。

失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)周期和勞動(dòng)力市場(chǎng)情況的變化而相應(yīng)地改變繳費(fèi)基數(shù)、調(diào)整繳費(fèi)，以達(dá)到宏觀上緩解失業(yè)，微觀上救濟(jì)失業(yè)者生活幫助其迅速找到新工作崗位的目的。正如上文所述，目前的繳費(fèi)水平在現(xiàn)行制度下處于過(guò)高水平，因此有必要降低繳費(fèi)率。

（二）加強(qiáng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)和就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)

加大失業(yè)保險(xiǎn)金用于再就業(yè)培訓(xùn)和開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位方面的政策和資金投入。通過(guò)鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大雇用，提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)失業(yè)者個(gè)人積極尋找工作等就業(yè)激勵(lì)機(jī)制的完善或激勵(lì)性措施的實(shí)施，幫助、促進(jìn)失業(yè)者盡快重返工作崗位，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)；由現(xiàn)在失業(yè)救濟(jì)型的失業(yè)保險(xiǎn)制度向就業(yè)培訓(xùn)型的制度轉(zhuǎn)變。另外完善就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，給失業(yè)者提供迅速便捷的就業(yè)信息服務(wù)，減少信息缺乏帶來(lái)的摩擦性失業(yè)。這樣完備的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還可以給制度外的失業(yè)大學(xué)生和農(nóng)民工分享就業(yè)的信息，不僅使得制度內(nèi)的參保人群受益，也能在更大范圍內(nèi)緩解整體的失業(yè)狀況。

（三）在制度內(nèi)提高失業(yè)保險(xiǎn)的給付水平

目前的失業(yè)保險(xiǎn)給付水平相對(duì)過(guò)低。這和制度創(chuàng)立之初的設(shè)計(jì)理念有關(guān)系。中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)基金無(wú)力承受越來(lái)越多的失業(yè)人口。也正是由于基金籌措上的巨大困難，中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度還難以行使保證失業(yè)消費(fèi)水準(zhǔn)的功能，而只能以最低生活保障為目標(biāo)[3]。十多年前制定的政策考慮到中國(guó)實(shí)際失業(yè)的巨大人口而縮小了給付口徑，但是時(shí)至今日依然把當(dāng)時(shí)失業(yè)人群的主體排除在制度之外而在給付上沒(méi)有本質(zhì)上的提高。制度設(shè)計(jì)理念的僵化導(dǎo)致繳費(fèi)和給付的失衡，最后在制度范圍內(nèi)無(wú)法對(duì)基金做合理的安排使用。

我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)給付的水平按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定⑥。從表5可知，到2008年失業(yè)保險(xiǎn)的人均月給付按9個(gè)月算（因?yàn)槲覀儭妒I(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定給付的時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，最長(zhǎng)可以達(dá)到24個(gè)月），2008年只有593元。按照北京市最低生活保障2009年的水平，一個(gè)月低保的給付是410元，最低工資是800元。593元的月失業(yè)保險(xiǎn)所得應(yīng)該是按規(guī)定介于這兩者之間的一個(gè)水平。但是我們應(yīng)該看到我國(guó)的最低工資水平和平均工資差別過(guò)大，在現(xiàn)實(shí)因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)太低常受到專家的詬病。北京市2009年的職工月平均工資是3726元，這是最低工資的4.5倍有余，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般最低工資是社會(huì)平均工資的40%到60%。還有很多國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)給付都是按平均工資水平支付。德國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)顯示，失業(yè)者的失業(yè)救濟(jì)水平為以前凈收入的57%，如果沒(méi)有子女的則占到53%。鑒于此，有必要提高失業(yè)保險(xiǎn)的給付水平。

表5 2001—2008年失業(yè)保險(xiǎn)人均領(lǐng)取情況分析

（四）多渠道發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)促進(jìn)功能

第一，可以建立失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急儲(chǔ)備金，針對(duì)局部地區(qū)突發(fā)事件造成的大規(guī)模失業(yè)，給予應(yīng)急的失業(yè)補(bǔ)助。例如碰到地震洪水等災(zāi)害的時(shí)候給暫時(shí)無(wú)法工作、中斷收入并且參加失業(yè)保險(xiǎn)的工人應(yīng)急性的失業(yè)補(bǔ)助。第二，可以給雇用長(zhǎng)期失業(yè)者的企業(yè)補(bǔ)助，鼓勵(lì)企業(yè)雇用難就業(yè)群體。第三，給予選擇創(chuàng)業(yè)的失業(yè)者特殊的補(bǔ)助金，也可以以貸款資助的形式給予融資上的支持。第四，修改《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，加入就業(yè)促進(jìn)的功能。

注釋：

①http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/bx/2010-06-02/content_397689.html2010-6-6.

②http://policy.caing.com/2010-05-20/100145798.html2010-6-10.

③http://law.chinalawyer.cc/8202.html2010-8-11.

④http://law.chinalawyer.cc/65301.html2010-8-11.

⑤http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/bx/2010-06-02/content_397689.html2010-6-6.

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2011-01-20