農業非點源污染防治政策的政策主體分析

陸維研，王禮力

（1.西北農林科技大學 人文學院，陜西 楊凌 712100；2.西北農林科技大學 經濟管理學院，陜西 楊凌 712100）

農業非點源污染防治政策的政策主體分析

陸維研1，王禮力2

（1.西北農林科技大學 人文學院，陜西 楊凌 712100；2.西北農林科技大學 經濟管理學院，陜西 楊凌 712100）

在農業非點源污染防治政策實施過程中，對各政策主體及相互間的關系進行研究和分析，有助于協調各主體相互之間的關系，促進防治政策的順利實施。在分析農業非點源污染防治政策的政策主體及其相互間的關系的基礎上，可嘗試構建一個各政策主體共同參與的農業非點源污染防治政策體系：堅持黨的環境政策，明確政府和行政部門的職責和地位并加強其主導作用，維護農業生產者的主體地位，鼓勵公眾參與，加強政策研究組織和科研團隊的技術支持，充分利用傳播媒介這一載體。構建一個包括各個政策主體的利益共同體，共同治理農業非點源污染。

政策主體；農業非點源污染；政策過程

二、政策主體關系分析

從政策主體在政策過程中的角色進行分類，可將政策主體劃分為政策制定者和利益相關者兩個部分。政策制定者包括政黨、立法機關和行政部門；利益相關者包括公民、政策研究組織、大眾傳播媒介，而行政部門在政策運行過程中除了制定一系列制度和規范執行政策之外，還充當著對其他政策主體進行管理，協調各利益相關者之間關系的角色，因此，行政部門也具有利益相關者的性質。各主體間關系如圖1所示。

（一）政策制定者

黨中央通過制定路線、方針、政策，掌握國家和社會生活總的發展方向。自2003年起，農業非點源污染防治成為農業、環保、水利等部門的工作重點，為隨后政策的出臺和法律的修改完善提供了政策支持和實踐平臺［2］。2006年至2009年連續四年的中央一號文件中都明確提出要加大力度防治農業非點源污染，抓緊制定規劃，切實增加投入，落實治理責任，加快重點區域治理步伐，加強農村環境保護?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》（2005）還明確指出，要積極防治農村非點源污染，強調“防治農藥、化肥和農膜等非點源污染，加強規?；B殖場污染治理”。

政策、方針的制定，需要經過合法程序，通過立法機關的立法活動，使黨的政策轉變為國家政策。立法機關對政策的制定加以合法化，使之具有更高的法律效力，并賦予相應的法律關系主體以權利和義務責任。我國目前沒有農業非點源污染防治的單行法規，它主要體現在我國落實環境保護的基本國策的各項法律與政策中；雖然實際控制行動較少，但也初步建立起了非點源污染控制的法律與政策基礎。《中華人民共和國環境保護法》（1989）第二十條對合理使用化肥、農藥等農用化學品作出的指導性規定，確定了農村環境保護工作的基本準則，為制定各項農業非點源污染防治政策提供了法律基礎?！端帘３址ā罚?991）、《海洋環境保護法》（1999）、《水法》（2002）、《農業法》（2002）、《固體廢物污染環境防治法》（2004）、《農產品質量安全法》（2006）、《水污染防治法》（2008）等法律，對農業農藥、化肥、殺蟲劑、農用薄膜等農業投入品的使用進行了規范，并從防治的責任主體、防治范圍、防治措施等層面對農業非點源污染的預防與治理作了較為明確的規定［3］。此外，許多地方人大也制定了農業生態環境保護條例，從農藥、化肥、農膜的使用和登記制度，秸稈燃燒、禽畜糞便、污水等造成生態環境污染的農業污染源，以及引起污染所承擔的法律責任等方面進行了規定，為地區內農業非點源污染防治工作提供了更為具體的法律依據。

我國各級政府和相關的行政部門，是農業非點源污染防治政策的執行部門。我國行政機關對農業非點源污染的行政管理經歷了從分散管理到集中管理的演變過程。1990年后，農業非點源污染環境管理工作被明確提出，農業非點源污染防治被納入重點區域污染源控制計劃中，但這一時期對環境污染的管理仍處于分散管理的階段。1998年，國家環?？偩殖闪⑥r村環保專門部門（農村處），將農業環保職能劃歸環保部門統一管理，農村非點源污染管理成為環境保護重點領域，我國農業非點源污染管理進入集中管理時代［3］。為了更好地執行黨中央的政策和立法機關制定的相關法律規范，國務院、農業部及環保部先后出臺了一系列法規、規章、規范、標準以及專項管理制度，以保證農業非點源污染防治政策的有效實施。

（二）利益相關者

在政策制定過程中，各政策主體處于不同的地位，扮演著不同的角色，代表著不同的利益集團。戴維·伊斯頓認為，公共政策是對全社會的價值做有權威的分配，旨在平衡各方利益的公共政策，更應該從利益相關者理論出發，充分考慮各利益相關人的正當的權益，使各方在一定的政策規范、引導和作用下，達到利益的最大化和損害的最小化。農業非點源污染防治的利益相關者，是通過自身的行為選擇、職責或技能等，有效降低農業非點源污染的個人、群體或組織，即行政機關（管理者）、農業生產者、科研機構及傳播媒介。

行政機關在農業非點源污染防治過程中既是政策的執行者，又是政策制定者，還是污染治理的監督者和導向者。行政機關治理農業非點源污染的核心環節是政策法規的制定和執行。各級地方政府是農業非點源污染防治過程中起實質性作用的主體，具有獨立利益實體的地位。在與其他利益相關者的關系上，對于農業生產者，行政機關的主要工作是通過制定法規制度規范農業生產者的責任和生產行為，通過生態補償、經濟激勵等機制，鼓勵和引導農業生產者在進行農業生產的同時減少環境污染、保護農業環境；對于科研機構，行政機關通過提供資金支持，保證咨詢機構和科研團隊對農業非點源污染研究的順利進行；對于傳播媒介，行政機關通過媒體，向公眾介紹、宣傳農業非點源污染的知識、政策和措施，提高公眾對農業非點源污染和農業環境防治的認識，使農業非點源污染防治政策和措施能得到更好的實施和推進。

農業生產者是農業非點源污染防治主體中最直接的利益相關者，追求利益最大化是農業生產者的目標。但農業生產者有時為了追求短期經濟利益，往往忽視環境利益，甚至以犧牲環境為代價。作為農業生產的主體，農業生產者也是治理農業非點源污染的參與者；治理農業非點源污染需要他們的廣泛參與，否則環境污染防治將無從談起。農業生產者與政府之間的關系，一方面是政府從政策上引導和扶持農業生產者在發展生產的同時實施農業非點源污染的防治，另一方面是農業生產者在執行國家、地方的相關政策法規的同時，通過合法的途徑，了解、參與和自己利益相關的政策制定過程，表達自己的利益訴求，維護自身的合法權益。

科研機構在農業非點源污染防治中的作用是不可忽視的。一方面科研機構依靠政府的財政支持和研究導向，同時它通過對政策的分析研究，又為政策制定者提供決策咨詢和建議，實現決策的科學化。另一方面，利用對農業非點源污染的研究，科研人員從技術上對農業生產者進行指導，幫助他們科學、合理地開展農業生產并在生產過程中實現保護環境的目標；而農業生產者則為科研組織提供技術實踐的平臺，使科學研究與實踐緊密結合，從而促進農業非點源污染研究的發展。我國目前也有一些科研院所和科研團隊致力于農業非點源污染防治的研究和開發，通過農民田間學校、試驗示范，組織農民現場觀摩、張貼海報、發放宣傳手冊以及通過手機、網絡等方式，向農民推廣正確的和科學的農業生產技術和施肥技術。

傳播媒介是公共政策過程中一個重要的力量和因素。通過傳播媒介的關注和宣傳，農業非點源污染問題成為政策制定者關注的公共問題，并將其提上政策議程，最終促使相應的政策和解決方案出臺。政黨和行政機關通過媒體，向社會和公眾傳播農業非點源污染防治的相關政策，加強與公眾的溝通和交流；而媒體通過報道和宣傳等方式，對政策執行的情況進行監督，對政府工作也起到促進作用，從而有利于農業非點源污染防治政策的完善。傳播媒體通過各種媒介向農業生產者宣傳農業非點源污染和有關政策信息，引導農業生產者執行和落實相關的環境政策；同時農業生產者則通過媒體表達訴求，并參與到相關的公共政策制定過程中。

行政機關、農業生產者、科研組織及傳播媒介之間相互影響、相互作用，其中行政機關與農業生產者之間的關系是政策主體關系的焦點。從公共選擇理論來看，環境治理追求的是公共利益，政府作為公共利益的代理人，與農業生產者之間不可避免地產生博弈關系。一方面，農業生產者在生產過程中，要保證農產品的產量，就必須使用農藥、化肥、殺蟲劑等化學投入品。但是，由于缺乏科學的指導和技術支持，加上經濟利益的驅動，一些農業生產者大量甚至過量使用農業化學投入品，農業非點源污染日趨嚴重，公眾環境權受到影響。另一方面，當農業非點源污染對大氣、土壤、飲用水源造成影響和破壞時，政府作為公眾利益的代表，采取相應的措施對農業生產者使用農業化學品的行為進行限制和監督，促使農業生產者采用有利生態環境的生產技術。這樣，農業生產者要經濟利益、政府要生態效益這二者之間存在著強烈的利益沖突。但是由于農業生產者的個體性和分散性，政府的監督不可能做到面面俱到，單靠農業生產者的有限理性是不可能長期地、自覺地使用環境友好型生產技術的［4］。這就使得農業非點源污染防治政策在執行中增加了一定的困難，因此，政府需要將政策與經濟利益相結合，選擇補貼、生態補償等經濟激勵政策，使農戶將保護環境的行為內化為經濟行為，從而促使農業非點源污染防治政策的有效實施，使農業生產活動與環境治理和生態保護形成良性循環。

三、構建各政策主體共同參與的農業非點源污染防治政策體系

公共政策過程是一個多種力量相互博弈的過程，每個主體以及主體內部的各個層面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整個過程。在農業非點源污染防治政策的運行過程中，正確把握各個主體的角色和作用，理清政策主體間的相互關系，構建各政策主體共同參與的農業非點源污染防治政策體系，使農業非點源污染防治政策不斷發展、完善，最終達到控制和減少非點源污染，恢復、保護農業生態環境，促進農業生產和環境可持續發展的目的。

（一）以黨的環境政策指導農業非點源污染防治政策

中國共產黨作為執政黨，是我國公共政策制定過程最重要的參與者。強調中國共產黨對環境保護工作的領導，是我國環境政策的一大特點。我國憲法強調了中國共產黨的領導地位，黨對我國的領導是全面的和統一的，環境保護也不例外。黨中央制定的一系列有關環境保護的政策文件，原則性和方針性強，并具有較大的號召力、鼓動作用和指導性。中共中央近年每年的一號文件，都規定了有關農業和農村環境保護、農業資源保護等環境政策，2006～2009年的中央一號文件都明確提出治理農業和農村非點源污染。鑒于農業非點源污染對農業生產環境和農村生活環境造成的巨大危害和惡劣影響，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出，要“積極防治農村非點源污染，特別要保護好飲用水源”。用黨的環境政策來指導農業非點源污染防治政策的制定和實施，堅持科學發展觀和可持續發展觀，是農業非點源污染防治工作取得成功和勝利的保證。

（二）明確農業非點源污染防治中行政機關的職責并加強其主導作用

行政機關是公共政策的執行機關，也是公共利益的主體和代表，在治理農業非點源污染的過程中起著主導作用。在美國，農業非點源污染曾經是困擾公眾和政府的一大公共問題。美國在治理農業非點源污染的過程中，通過立法明確各級政府的權力和責任，聯邦政府為治理農業非點源污染提供財政和資金支持，并授予相應級別的地方政府在治理農業非點源污染中頒發排污許可證、激勵支付、補償等方面的職能，這是美國農業非點源污染治理取得巨大成就的重要保證。但是目前我國包括農業非點源污染防治在內的農業污染防治處在真空狀態［5］，這成為我國農業非點源污染防治進展緩慢的一個原因。在這種情況下，政府對農業非點源污染防治負有明確的職責，這是農業非點源污染防治工作得以順利開展的保證之一。中央政府為地方提供充裕的資金保障和政策支持，從而調動地方政府治理污染積極性。地方各級政府應認識到資源環境要素的重要性，提高治理農業非點源污染的主動性和積極性。各行政部門（主要是農業部門和環保部門）之間，要推進部門協調，避免重復管理和多頭管理，提高行政效率。同時，應從法律上明確相關的行政主管部門在農業非點源污染防治中的地位、職責和作用，賦予它們一定的行政權力，不僅要有排污許可、經濟激勵等方面的授權，而且要規定提供公共宣傳教育、技術支持等方面的義務。此外，可以將行政主管部門履行職責的情況納入考核和監督的范圍，將控制農業非點源污染的成效作為該地區農業發展狀況的評價指標之一，以促使相應的污染防治部門更好地履行職責。

（三）構建全面的農業非點源污染防治法律體系

我國目前對非點源污染防治沒有單獨立法，只在《農業法》和《水污染防治法》中有關于防治農業非點源污染的條文，基本還都是原則性規定，缺乏可操作性，對化肥、農藥、秸稈、畜禽養殖污染物排放的規定也只是在單行條例、技術規范和標準中出現，法律層次不高，難以為農業非點源污染防治提供強有力的法律支持。因此，要明確指導思想和基本原則，針對農業非點源污染的特點，從立法角度來探尋管理和控制農業非點源污染的途徑。同時，要明確非點源污染防治的立法總則，堅持“預防為主，從源頭削減”、流域綜合治理、采用最新成果制定非點源污染控制標準，以及行政機關和污染者共同承擔防治義務［6］；要系統地綜合各種涉及農業非點源污染的法規、規章、條例和標準，構建全面的非點源污染防治法律體系；要明確在農業非點源污染防治過程中相關法律主體的權利和義務；明確農業非點源污染防治的操作細則，制定有關農業非點源污染防治的單行立法，為控制農業非點源污染提供堅實的法律保障，使農業非點源污染防治走上法制化管理的軌道。

（四）維護農業生產者的主體地位和公眾參與的權利

目前我國小農戶的生產形態和大量分散的生產行為及農業非點源污染的分散特征使得農業非點源污染治理的成本增加，而且治理效果不理想，甚至還會造成沉重的行政負擔。農業生產者對農業經濟利益的重視，使其忽視了生態效益，甚至以犧牲生態環境來謀求短期經濟利益。而實際上，農業生態環境一旦受到破壞，對農業生產的影響也將是極其嚴重的。從這個意義上來說，農業生產者在農業非點源污染防治的過程中，既是經濟利益的受益主體，又是生態利益的受益主體。因此，轉變農業生產者的生產觀念，使其正確認識自身在農業生產和環境保護中的主體地位，對農業非點源污染治理有著重大影響。在此基礎上，通過政府的經濟補貼、生態補償，實施對有利于環境的生產方式的激勵措施，推行清潔型農業生產，調整農業生產者的生產行為，使農業生產者主動、積極地參與到環境治理中，自愿自覺地采取有利于環境的生產行為和生產方式，這對于農業非點源污染防治政策的順利實施有著重要作用。同時農業生產者作為政策主體，應參與到政策運行的各個環節，從而體現和維護他們的合法利益。公民參與公共政策過程，有利于調整公共政策主體間的利益關系，增強公共政策與公眾需求之間的適應性，有助于消減公共政策在執行過程中的偏差［7］。重視農業生產者的主體地位，拓寬和保障農業生產者參與政策過程的正常渠道，是實現公眾參與的保證。

（五）重視政策研究組織和科研機構的力量

農業非點源污染是一個綜合性強、實踐性高的過程，不僅需要運用經濟措施加以調整，而且需要依靠技術手段進行治理。政策研究組織在政策運行過程中發揮著重要作用，擔任為政策制定者提供政策建議、咨詢、政策評估等方面的職責。應正確認識政策研究組織，發揮其在政策制定過程中的優勢，以保證政策的科學化。要通過政府投入和財政支持，為科研機構提供經費和資金支持，加大科研機構對農業非點源污染控制技術的研發，開發既能保證農產品質量和數量，又有益于控制和預防農業非點源污染的實用技術和農業投入化學品，并通過農技推廣工作，引導農民科學施肥、使用生物農藥或“高效、低毒、低殘留”農藥，實現畜禽糞便資源化、作物秸稈資源化。

（六）發揮傳播媒介的導向作用

傳播媒介是傳播信息和溝通思想的組織，其在信息時代的影響力非常巨大。媒體通過新聞、廣播、報紙、電視等途徑傳播政府的公共政策，引導社會輿論的變化。在農業非點源污染防治過程中，應發揮輿論宣傳和媒介的導向作用，促進各方利益主體共同參與到農業非點源污染的防治過程中。具體包括：通過電視、報紙、手機、互聯網等各種有效途徑，使公眾對農業非點源污染及其防治有深刻、全面的認識，并積極參與政策過程；通過加大對農業非點源污染相關的政策、法律法規、環保知識及科學信息的宣傳力度，增強公眾對農業非點源污染的認識，促使利益相關者共同參與到農業非點源污染防治的事業中來。

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我國農業非點源污染日趨嚴重，對農業非點源污染的研究也愈加深入。在農業非點源污染控制技術不斷發展的同時，管控政策也不斷跟進和完善，農業非點源污染防治政策體系逐漸形成。在這一過程中，對各政策主體及相互間的關系進行研究和分析，有助于協調各主體的關系，使各方在農業非點源污染的防治過程中實現各自應有的利益，從而在實現經濟利益的同時有效地防治農業非點源污染。

一、政策系統中的政策主體

公共政策主體是政策系統的核心部分，它是直接或間接地參與政策制定、執行、評估和監控的個人、團體或組織［1］。在公共政策學理論中，一般認為，公共政策主體主要有政黨、立法機關、行政機關、利益團體、公民（選民）、大眾傳播媒介以及政策研究組織。從公共政策的基本理論看，農業非點源污染防治政策系統中的政策主體，應該包括：執政黨、立法機關、行政部門、農業生產者（農民、涉農企業）、政策研究組織和科研院所以及傳播媒體。其中，政黨是政策主體的核心力量，公共政策可以被看成執政黨的政策。在我國，中國共產黨是全國人民的領導核心，代表廣大人民群眾的根本利益和普遍意志，制定涉及政治、經濟、社會和文化生活的各個方面的政策，在政策制定、執行、評估和監控中起著主導作用；立法機關是最主要的政策制定主體，其主要任務是制定法律和政策，并對政策運行實施監督。全國人民代表大會及其常委會作為我國的國家權力機關和立法機關，是我國政策制定及立法的主要機關，也是政策執行和監控的制約機構［1］。行政機關是實際意義上最重要的公共政策主體，是政策執行的主要機構。它不僅具體負責公共政策的實施，也有權根據基本國策制定具體的政策法規［1］。我國各級政府及農業部門、環保部門，是農業非點源污染防治政策主體的重要組成部分。各級地方政府和相關行政部門負責執行黨和國家的關于環境和生態保護的政策和法律，并在授權范圍內制定相關的行政法規和辦法，以保證政策和法律的實施和執行。農業生產者這一政策主體主要是指公民或選民作為公共政策主體，通過各種參與途徑，去影響或制約公共政策的制定和執行，這是一種最廣泛的、最基礎的公共政策主體。在農業生產過程中，以家庭經營為主的農戶和以規?；洜I為主的涉農企業是兩類主要的農業生產主體。政策研究組織和科研機構這一政策主體主要是由公共政策領域的專家、學者和技術人員組成，其主要工作是為公共政策方案制定、決策、實施、監控、分析和評估等過程提供建議和咨詢。大眾傳播媒介這一政策主體可通過及時反映社會公共問題、傳播公共政策、溝通社會信息等方式參與政策過程；特別是在政策制定過程中，傳播媒介可以幫助公眾更好更全面地認識公共問題，擴大公眾的參與程度，為政策制定創造良好的公眾支持環境。

2011-03-11

1.陸維研（1981— ），女，廣西南寧人，西北農林科技大學人文學院博士研究生；2.王禮力（1960— ），男，陜西蒲城人，西北農林科技大學經濟管理學院教授，博士生導師。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）