應急資源配置中的政府行為

周廣亮

（華中科技大學 公共管理學院， 湖北 武漢 430074）

應急資源配置中的政府行為

周廣亮

（華中科技大學 公共管理學院， 湖北 武漢 430074）

隨著公共安全與自然災害事件發生頻率的增加，應急管理成為政府部門的一項重要工作，作為對災害應急能力支撐要素的應急資源配置在救援中居于舉足輕重的地位。應急資源配置主要包含應急準備、預警階段的靜態配置和應急響應階段的動態配置，根據應急管理階段和情境因素分為兩大類六個情境，政府在不同的情境中的行為存在區別，用層次分析法和模糊綜合評判矩陣可對政府的行為效果進行概要評價。

應急資源；配置；情境；應急管理；評價

一、引言

應急資源是災害應急能力的支撐要素，主要由應急救援物資儲備、防災與應急工程、特種救援裝備、災害監測預警系統等資源要素組成[1]，同時還包括各類應急救援隊伍。為便于研究，本文將應急資源界定為“應急救援中需要的各種重要物資、應急處置設備和基本生活物資”。

災害發生時，將應急資源高效地運抵事發地并進行有效的二次分配和利用是保證救災成功與否的關鍵。一般而言，資源配置有自然配置、行政配置和市場配置三種模式[2]。應急事件的突發性、破壞性、非經濟性等特征決定了其救援是一個系統工程，要求過程部署合理、節點任務明確、對資源的配置與調度協調有序。資源在應急救援中是基礎和保障，任何一個企業和社會團體都不可能完成對應急資源的靜態與動態配置，需要政府部門在資源配置過程中發揮主體作用。政府行為的有效性決定了應急資源的配置效率與效果，進而決定了應急救援的有效性。

二、應急資源配置與政府行為

（一）應急資源配置階段

應急資源配置要求資源在應急管理的各個階段均處于良好狀態。政府行為是指相關政府部門在應急資源配置過程的組織、指揮、協調和控制，即按照災情的需要，用行政手段對資源的定位、流向、流速、使用進行調控，保障應急資源在需要的時間、地點，以合理的數量有效地進入救援需求地。

應急資源配置包括兩個階段：一是應急準備階段的靜態配置，即根據特定區域的社會、地理特點，結合該區域的突發事件的頻率、種類、強度，合理規劃配送中心的選址，在中心儲備合理的資源種類、數量。同時對后續資源的補充有一個期望，目標是實現應急資源覆蓋的速率、比率和效率俱佳，實現供給與需求的連續匹配。二是應急響應階段的應急資源配置，體現在應急事件發生后，在政府主導下，應急體系能迅速發揮作用，并利用特定的運載工具、按照規劃的運輸方案將急需的資源有效地運抵受災點，并能根據災情現場變化，科學地實現二次配置。該過程是一個動態配置過程，需要政府在其中進行有效的組織和協調，將生產地、配送中心、配送方案、受災地等有機地統一起來，實現靜態配置向動態配置的轉化。

（二）政府主導下的應急資源配置主要內容

針對特定的應急事件產生的災害，應急資源要達到預期的效果，環節的協調與配合至關重要，打破節點的限制與羈絆，將單個孤立的點陣鏈接成一條光滑的曲線是核心。

（1）應急資源配置方案設計。這是應急資源配置的首要步驟，由相關政府負責人，技術專家，管理專家學者，企業、團體組織的負責人組成的團隊負責制定并指導后續的實施。包括特定區域資料的采集與分析、各種可行方案的論證與選擇、應急資源的選址、在庫管理、出庫管理、調度方案的實施、應急資源在救援現場的二次配置等。

（2）生產環節。該環節只有和應急資源的選址、配送中心的資源配置狀況、調度能力、最終的災情需要結合起來才有實際意義，其行為的產生是通過政府的招標或企業與政府簽訂的長期供貨協議或緊急情況下政府的指令進行的。該環節要滿足三個和諧：一是需求現場與配送能力的和諧，二是庫存與配送環節的動態和諧，三是應急資源的生產和配送中心庫存類別與數量變化的和諧。可見，所有的和諧都要歸結到最終的生產環節上來，生產是保證、是應急物質的供應源。為應急需求提供相關資源的企業布局是應急管理需要考慮的一個重要問題，但也要考慮其經濟利益。

（3）庫存環節。該環節是正常狀態應急資源管理的關鍵環節，其任務涉及配送中心的選址和建設，資源的接收、在庫管理、出庫、補貨等。對于儲備庫的選址和建設標準，2009年民政部在《救災物資儲備庫建設標準》中按中央級（區域級）、省級、市級和縣級不同分類做了詳細規定。庫內管理包括存儲區、揀貨區的布局和設計，貨物的排序、批處理和分區揀貨等的處理，以及貨物類別和數量的信息化管理等。

（4）調度運輸環節。在應急響應階段，對災害點進行風險評價，根據結果對災害點的各分目標進行優先排序。考慮到災情是一個隨時間推進而發生變化的動態過程，應通過建立動態資源需求方程，估算實時變化的應急資源需求，選擇適合運輸的方式和最優路徑。災害發生后，目標區域的地理環境狀況發生了很大變化，單一的運輸方式和路徑可能都達不到預期的效果，需要對運輸方式進行組合，政府協調和發動力量對選擇的可實現的路線進行維護，按照優先排序對受災點需要的應急資源進行調度。現場對資源的需求不是單一的，需要將各種類型和數量的資源整合起來進行運輸，建立多目標、多資源的動態優化調配模型，并用仿真的辦法實現動態系統的變化過程。

（5）二次配置環節。目標區域存在多種不同的需求，在資源配置點根據細化的現場配置方案對應急資源實行二次配置是政府和一線人員的核心業務之一。這關系到救援對象的生命、救援的效率和效果，同時也是資源使用經濟性的需要。

三、不同情境下的政府行為傾向與選擇

不同情境可以從兩個方面進行界定：一是按照應急管理的過程有預防與應急準備階段、監測與預警階段、應急處置與救援階段、事后恢復與重建階段四個情境，二是按照應急處置與救援階段的現場情境又可分為正常情境和突變情境兩種情況。作為主體的政府在不同的情境下其行為傾向與選擇存在很大的差異。

（一）應急管理的過程情境與政府行為

（1）在預防與準備階段，政府相關部門首先做好應急預案、應急體制、應急機制、應急法制“三制一案”建設。根據情景、客體、主體、目標、措施、方法等的不同對應急資源能力進行評估，包括可持續生產能力、儲備庫的庫存能力、軟硬件建設的資金保障能力、資源的調配能力等，并實現各種能力之間的動態平衡。

（2）監測與預警階段。結合情景因素，對制定的預案進行演練，密切關注可能與預期相沖突的突發事件，并根據變化的情況做好應急平臺能力建設、應急隊伍能力建設、應急資源能力建設、應急救援基地建設、預警指標體系建設以及信息與數據分析和處理等。在應急資源能力建設方面，做好中央、省級、地市級和縣區級資源儲備庫的建設，同時加強專用物資儲備中心的建設。對儲備庫和儲備中心進行合理布局和定位，解決好資源儲備管理權限問題、資源配置重復與雷同問題、數量與類型偏少問題等。政府在應急工程和監測系統方面要采取有力措施，保證區域有可靠的防災、減災工程，城市和人口集聚的社區、農村有避難疏散場所，建立覆蓋特定區域的綜合災害信息集成與研判系統等。

（3）應急處置與救援階段。該情境要求政府在應急資源配置過程中發揮最核心的作用，同時妥善處理好民間團體、企事業單位、個人自行運送的相關物資，保證所有的資源都能配送到最需要的地方。依據查明的災害事故狀況，依據救援預案和災情，依靠團隊的力量快速形成救援方案，并形成與災害發生、發展、結束整個災害過程相適應的，多災種、多物資、動態的應急資源優化配置調度方案。該情境下政府必須做好下列工作：

一是對災害需求的準確預測和研判。對現場需求的把握是資源配置的基礎，包括需求的種類、各類別需求的數量、可預見的潛在需求、派生需求等。

二是資源供給具有充足性和可持續性。這是控制災情的保證，包括儲備中心的庫存供給、政府指定的生產企業直接按照要求的規格生產的供給（其他各種供給來源由于控制的難度不在研究統計的范圍內，作為供給的補充）。核心是各種供給來源的總和要連續不斷地滿足災區需求，大致實現總需求與總供給的動態平衡。

三是實現“三點一線”的協調統一。三點是指受災點、庫存點、生產點，一線是指運輸線路。在GIS（地球信息系統）和DSS（決策支持系統）、MIS（管理信息系統）的支持下保證點和線的信息共享、執行的同步性。

（4）善后處理階段。在應急救援基本結束后，由于種種原因會出現應急資源的在途、現場存放、回收及處理的問題。政府在該情境下要按照期望原則與經濟性原則對資源進行合理安置，保證其價值和使用價值不打折扣。對在途資源的處理原則是部分繼續調度到災害點現場，以滿足后續可能出現的次生需求，其余部分就近儲備或返回原儲備庫；對于存放于救援現場的物質，原則上就地建立小型儲備點存放，采用相同的管理模式實施管理，其中特殊的資源可運往其他合適的庫存點儲備；仍具有價值的使用過的資源應回收就近儲備，對于無價值或價值極小的使用過的資源進行無害化處理。

（二）正常情境與突變情境下政府行為

正常情境反映的是受災點所處的自然、地理環境變化，災害的破壞程度，資源的需求類型和數量，受災對象的心理和身體承受度，與事前研判的吻合度較高，且現場沒有發生或在可以預見的時間內發生復雜變化的可能性不大的情境。在該情境下，政府相關部門按照既定的應急資源配置優化方案就能使該救援行動得以有效進行。

對一些發生在特殊時間、地理環境下的特殊災害，由于破壞力較大，發生后續和次生災害的預期極為強烈，現場的復雜度遠遠超過了救災前的預測，且情況正朝向更糟的方向發展。在該情境下，先前確定的資源配置方案顯然不能滿足現場需要，需要根據變化了的情況作出巨大調整，主要體現在：

配置方案調整：這種變化可能是巨大的，不符合一般的配置和調度規律，有的甚至沒有一定理論做支撐，只要能完成預定的核心目標，采取任何手段、方式均是允許的。如生產出來的資源可以不進入儲備中心直接運往災區；不是由特定的單一儲備中心調運物資，相關的中心均啟動了相關程序；資源的類別、數量、線路不再要求最優；實行多式聯運等。

調度與執行主體發生變化：一般情況下應急資源的調度由政府指定的專業化力量來執行，如公安（消防）、武警和國家組建的各個專業突擊隊等。突變情境下這些力量已經遠遠滿足不了災情需求，需要新的調度與執行主體來完成任務，如軍隊等非專業化的公共應急救援力量。相關政府部門集中協調，保證各種力量合力一致，這在汶川地震中反映得比較集中。

資源二次投向重點發生變化：資源在二次配置時不再實行有需求就有配置的做法，對于小的、分散的，不影響救災進程、與發生人道主義危機無關的資源需求暫緩配置，集中應主災情需求做好供應，以使災情得到及時控制。

在此過程中，在“三制一案”方面政府還有大量的工作要做，這是保證突變情況下救援工作成功的基礎。

四、政府應急資源配置行為有效性評價

政府在應急資源配置中行為的有效性，是指針對特定災害采取的各種情境下的資源配置行為與救援的預期效果的吻合程度。若實現了目標，則稱為有效，否則稱之為無效。其有效性可分為很有效、有效、一般、較差4個層級。

政府在資源配置過程中的行為有效最終反映在由于資源的有效使用使災情得到有效控制、人員得到及時救助、財物損失最小化、環境受到最小程度的影響、社會評價積極上。則指標體系可設5個一級指標，15個二級指標，由此構建一個評價指標體系的過程如下。

利用AHP模型確定上述各個因子的權重，步驟為：

Step1：根據確定的評價指標體系設計層次結構。

Step2：根據兩兩成對比較的方法構造第k層對k-1層的判斷矩陣，一般由應急管理專家或者依據經驗確定1-9中的某個數表示某因素相對另一因素對上層影響的重要程度。

Step3：利用和法、根法或者特征值法求解各判斷矩陣的最大特征值λmax和對應的特征向量ωT=（ω1，ω2，…ωm）。

Step4：由隨機一致性指標RI，計算一致性CI指標和一致性比率CR。隨機一致性指標根據經驗得出，其中CI=并據此判斷一致性，如果不滿足一致性，則需要反復修正。

Step5：在滿足一致性的前提下，確定各要素的排序權值，并據此對實際應用問題進行排序評價。

設定政府應急資源配置效果的評判集為｛很有效，有效，一般，較差｝，建立模糊綜合評判矩陣，按照最大隸屬度原則，確定并評判對象的隸屬標準[3]，最終確定在各事件中以政府主導的應急資源配置效果。

五、結論

從理論上講，在應急資源配置中存在多元主體，各主體相互作用、互為補充，成為推動資源在應急管理四個階段有效配置的強大合力，在時間優先的硬約束下體現經濟性。政府在多元主體中居于領導地位，從應急資源配置規劃到實施均起著核心作用，協調主體間、主體與事件、事件與事件間的關系。由于災害的情景不斷變化，政府主體的行為要有彈性，適應不同情景下的特殊要求，在突變情景下，其敏捷性和兼容性行為對災情的控制尤為重要。同時，可以設定針對性的評價指標，對政府在資源配置中行為的有效性進行評判。

[1]佘廉，鄭華卿.基于國家應急能力建設的應急資源分類探討[J].中國應急管理，2010，（4）：20—24.

[2]陳芳.試論公共安全危機應急保障資源配置的原則與要素[J].福建公安高等專科學校學報，2007，（6）：16—19.

[3]郭泳淳，盧興華，劉云.應急決策效果的模糊綜合評判研究[J].科學技術與工程，2006，（5）：588—592.

C93

A

1007－905X（2011）05－0100－03

2011-07-09

周廣亮（1969— ），男，河南信陽人，華中科技大學在職博士，鄭州輕工業學院副教授。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）