無政策難成功
——煤制油產業化期待國家政策扶持

□羅佐縣

無政策難成功
——煤制油產業化期待國家政策扶持

□羅佐縣

我國煤制油的發展歷程

新中國成立以來，我國煤制合成油事業的發展大體經歷了四個階段。

第一個階段是1949年至1967年。這一時期我國發展煤制油主要是出于應對帝國主義對我國進行經濟封鎖造成的石油短缺問題。1949年新中國成立后，在錦州恢復和擴建原來的煤制油生產裝置，并于1951年出油，1959年產量達到4.7萬噸，這在當時來說已經非常不容易了，對國民經濟建設作出了一定的貢獻。只是因為1959年我國發現了特大型油田大慶油田，緩解了石油供應壓力，煤制油的步子也隨之慢了下來，到了1967年錦州的合成油全面停產。

第二個階段是1968年至1980年，這一時期基本屬于煤制油的停滯期，國內的能源工業在這一方面基本沒有什么作為。

第三個階段是1980年至1990年，這一時期可將其稱為恢復期。主要特征是上世紀80年代初恢復了煤制油技術的研發，到80年代末90年代初完成了工業中試和工業試驗并生產出合格產品。

第四個階段是上世紀90年代至今，這一時期煤制油進入了快速發展階段，一批科研項目取得重大突破，煤制油生產的核心技術——催化劑技術在我國取得了長足進步，為日后產業化推廣奠定了堅實的基礎。截至目前，內蒙古的伊泰集團、山西的潞安煤礦以及神華集團三家企業基本主導了我國的煤制油產業。民營企業伊泰集團是新時期煤制油產業的開路先鋒，該公司2006年在內蒙古投資建設年產16萬噸的煤制油示范裝置，之后潞安煤礦和神華集團及時跟進，成為推動我國煤制油工業的“三駕馬車”。

政策出臺：三次叫停與三項規劃

由于國內尚無大規模煤制油產業化的運作經驗，加上煤制油產業化苛刻的運行條件，綜合考慮環境、資源的承載能力等因素，國家發改委在面對“井噴”的投資態勢時，于2006年7月及時出臺了《關于加強煤化工項目建設管理和促進產業健康發展的通知》，要求各地審慎對待煤制油項目的上馬，不再批準年產規模在300萬噸以下的煤制油項目。除神華、兗礦和潞安的煤制油項目外，其他煤制油項目暫停。該《通知》的出臺是進入21世紀后國家對煤制油項目的第一次“叫停”。

同年9月份，發改委又表示，鑒于煤炭液化項目技術和經濟風險大，裝置之間技術關聯復雜，經濟效益受項目規模及原油價格波動影響非常顯著，且需水資源條件保障，在國家煤炭液化發展規劃編制完成前，暫停煤炭液化項目核準。在神華在建項目建成前，非經許可暫不批準其他企業引進煤炭液化技術和項目。可以將其理解為第二次“叫停”。

2008年9月4日，發改委再次下發《關于加強煤制油項目管理有關問題通知》，指出除神華已開展的煤直接液化項目可繼續開展工作外，神華與南非沙索公司合作的煤間接液化項目需在認真進行可行性研究的基礎上按照程序報批，未獲批準前不得擅自開工。除上述項目外，一律禁止實施其他煤制油項目，這是發改委第三次“叫停”煤制油項目。

然而對于煤制油項目，政府并不是一味持否定態度。在三次叫停煤制油項目之時，政府同時出臺了幾部鼓勵煤制油產業發展的文件，充分說明政府對煤制油產業發展持審慎積極的態度。

2007年1月出臺的《煤炭工業“十一五”規劃》指出，今后要開發煤基液體燃料，推進煤液化示范工程建設。

2007年4月出臺的《能源發展“十一五”規劃》再次要求煤炭液化示范工程穩步推進。

2009年出臺的《石化產業調整和振興規劃》提出要抓好煤制油示范工程建設，探索煤炭清潔化利用途徑。

激活政策潛力，助推煤制油駛上快車道

當前已出臺的三項規劃和三項通知雖然對煤制油產業的發展有一定的扶持和規范，但尚未建立科學的政策體系。在目前的形勢下，科學論證，集思廣益，建立符合我國經濟社會可持續發展的政策體系非常必要。據媒體報道，目前《煤化工產業發展政策》和《煤化工產業中長期發展規劃》的基本框架已出臺，均涉及煤制油。但由于在征求意見過程中存在一些爭議，導致正式文件遲遲未出臺。筆者以為，兩項政策的出臺至少需要解決以下幾個方面的關鍵問題：

一是為煤制油產業“正名”。煤制油在發展過程中不時能聽到反對的聲音。持反對意見者的主要理由是我國水資源比較缺乏，煤制油需要消耗大量水資源，不符合我國國情。同時煤制油生產過程中要排放大量二氧化碳，與節能減排的目標相悖。不得不承認，對煤制油持否定態度者的意見是合理和中肯的。但從發展的角度看，我國石油產品自供能力有限，煤炭資源相對豐富，把一部分煤炭通過相應的技術和經濟手段變成能夠替代以石油為原料煉制的成品油符合發展方向，符合能源供應多元化的要求，有助于降低石油供應風險，總體看來利大于弊。因此，在制定政策時首先要明確發展煤制油的戰略意義。

二是出臺相關的配套政策，重視水資源循環利用和碳減排兩大制約煤制油產業發展的關鍵問題。如前所述，強調發展煤制油的示范工程對煤制油產業化非常重要，但要實現大規模的發展，僅靠示范工程顯然是不夠的。示范工程是手段，不是目的。在對煤制油產業持肯定態度的基礎上，做好規劃，出臺相關的配套政策至關重要。規劃方面，堅持因地制宜，以資源為導向的同時應堅持規模經營、集約發展。具體而言，在制定煤制油產業規劃時需要防止一哄而上和遍地開花，無序上馬必然導致的資源低效利用。政策方面，需要解決好煤制油產業的水資源消耗問題，這一點可以借鑒南非沙索公司的經驗，大力發展循環水資源利用技術，促進清潔生產。同時盡快出臺碳稅政策，將二氧化碳捕集減排視為一項產業去發展，打造一條龍，實現煤制油產業與二氧化碳驅油的有效鏈接，拉長產業鏈。二氧化碳捕集和封存若能產業化推進，必然可以有效解決煤制油過程中大量二氧化碳排放問題。

我國煤制油產業政策表

三是建立煤制油產業化長效機制。從目前煤制油產業化進程看，除資源、環境等因素外，油價波動也是影響其進程的重要因素之一。由于受政治、經濟、自然等因素影響，油價波動已成為常態。如果油價過低，導致成品油的生產成本低于煤制油的生產成本，煤制油產業顯然就會失去競爭力。經濟危機發生之前，國際油價一路上揚，煤制油的投資熱情曾一度被喚起就是例子。因此在煤制油產業化初期，對其建立保護機制是必要的。一方面要通過政策調節實現煤制油清潔生產，實現資源綜合利用，提高經濟效益，培養產業內功；另一方面，可以通過補貼、稅收等經濟政策杠桿對其進行扶持，待其實現規模化、基地化且具備了較強的抗風險能力之后再予以取消政策優惠。南非沙索公司可以說是煤制油產業的一個標桿。我國的資源結構同南非比較類似，富煤少油，借鑒南非的經驗，發揮政策的強勢引導作用應該是可行的。