鄉級土地規劃中布局調整與結構優化研究*
——以瀏陽市金剛鎮為例

張坤玲，劉東英，詹曉欣

(湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南 長沙 410081)

鄉級土地規劃中布局調整與結構優化研究*
——以瀏陽市金剛鎮為例

張坤玲，劉東英，詹曉欣

(湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南 長沙 410081)

以瀏陽市金剛鎮為研究對象，在詳細分析其宏觀社會經濟背景的基礎上深入研究金剛鎮本身所具有的自然、社會經濟條件的優勢、劣勢，對金剛鎮在區域經濟發展中的作用給予了科學定位.在此基礎上，依據縣級土地利用總體規劃下達的各項控制指標及鄉(鎮)土地利用總體規劃的相關規程，對金剛鎮土地利用布局與結構調整制定了具體方案，并確定了耕地保護目標、基本農田保護目標、城鎮工礦用地規模和布局、農村居民點布局、生態環境保護用地布局和土地開發整理項目，提出了相應的保障措施.

土地;利用;結構;規劃;金剛鎮

土地問題已成為當今世界令人矚目的重大社會經濟問題，為了研究解決這一關系人類生存與發展的問題，世界各國都非常重視土地利用規劃.目前，中國正處于經濟轉軌、社會轉型的社會交替時期，同時又面臨經濟全球化的經濟發展大背景，當前和今后一個時期，我國工業化、城鎮化仍將處于快速發展階段，資源環境約束日益加劇，農用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴峻，建設用地供需矛盾更加突出，統籌協調土地利用的任務相當艱巨［1］.

湖南省是全國主要糧食生產基地，瀏陽市作為湖南省的商品糧基地，承擔著保障國家糧食安全的重任.隨著瀏陽市經濟的高速發展以及城市化進程的加快，建設用地需求的大幅增加，給耕地保護帶來了前所未有的壓力.此外，隨著人們對土地生態保護和建設的重視度加大，以植樹造林、退耕還林、退田還湖、保護濕地系統等復雜內容構成的生態環境的改善和重塑又將不可避免的占用耕地.此后，由于盲目投資、圈占土地、亂占濫用耕地等問題有愈演愈烈之勢，以嚴格保護耕地為前提，以嚴格控制建設用地為重點，以節約和集約利用土地為核心的新一輪土地利用總體規劃(2006－2020)又在全國蓬勃開展起來［2］.而土地利用布局調整與結構優化又是編制土地利用總體規劃的核心環節，其研究的重要性顯而易見.

1 研究方法

本研究在充分收集資料的基礎上，從金剛鎮的現狀出發，通過對金剛鎮的概況及規劃目的和任務等進行分析，根據鄉鎮規劃的有關規定以及縣級規劃下達的指標，分解出金剛鎮土地利用目標;通過指標分解，進一步探索出土地利用結構調整與布局的具體方案.

2 金剛鎮概況

2.1 區域概況

金剛鎮位于瀏陽市南端(東經 113°35'～113°44'，北緯27°52'～27°57')，地處兩省三市交界處，歷來是萍、瀏、醴三市邊界人民進行商品貿易的重要集市，區位優勢明顯.全鎮地形呈兩邊高，中間低的態勢，由東西兩側向中部傾斜，形成了以金剛集鎮為中心的金剛盆地.境內九嶺山脈綿延起伏，山地、丘崗約占65%，屬丘陵地區.

全鎮下轄7個行政村、3個居委會.2005年末全鎮共有14346戶，總人口為56182人，其中農村人口39103人，城鎮人口17079人，城鎮化水平30.40%.

2005年金剛鎮地區生產總值(GDP)44412萬元，比2001年增長了一倍，年均遞增率為18.96%;工農業總產值96212萬元，比2001年增長了50.29%，其中工業生產總值達到89867萬元，比2001年增長了50.07%;全鎮固定資產投資總額為10121萬元，較2001年增長了91.58%，年均增長率為17.65%;人均年純收入4828元，較2001年增長了65.46%，年均增長率為13.41%.一二三產業結構從2000年的17∶79.7∶3.3 轉變為2005 年的7∶83∶10.

2.2 土地資源利用現狀及存在的問題

2.2.1 土地資源利用現狀

2005年全鎮農用地面積為6901.45公頃，占土地總面積的86.42%，其中耕地面積1855.99公頃，占土地總面積的23.24%(耕地中基本農田面積1691.75公頃);建設用地面積930.96公頃，占土地總面積的11.66%;未利用地面積153.15公頃，占土地總面積的1.92%.

2.2.2 土地利用上存在的主要問題

(1)農用地結構不合理，綜合效益低.2005年全鎮糧食作物播種面積與經濟作物播種面積之比為10∶1，經濟作物所占比重低，直接影響農業生產效益.

(2)獨立工礦企業缺乏統一規劃和引導.全鎮有散布于鎮域范圍內的以花炮企業為主的各類企業150多處.過于分散的獨立工礦企業難以取得規模和集聚效益，并易造成污染擴散，不利于集中治理.

(3)可墾耕地后備資源少.2005年，全鎮未利用土地18.30公頃，其中可墾荒草地13.10公頃，僅占土地總面積的0.30%.

3 研究目的和任務

3.1 研究目的

貫徹落實“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策;促進土地資源節約、集約利用和優化配置，有效控制新增非農業建設用地;保護耕地，保障土地資源的可持續利用，改善土地生態環境［3］，保障金剛鎮國民經濟持續、穩定、協調發展.

3.2 研究任務

根據長沙市促進“兩型社會”建設的要求、《瀏陽市土地利用總體規劃大綱(2006－2020年)》(簡稱瀏陽市規劃大綱)和金剛鎮自然社會經濟條件、土地資源利用現狀，綜合研究和確定金剛鎮土地利用的目標、發展方向;統籌安排各類用地，協調各業用地矛盾，確定各類用地規模;劃定土地用途區，安排好各類基礎設施項目的用地布局，并制定嚴格的土地用途管制規則［4］;以控制和引導金剛鎮的土地利用.

4 土地利用戰略定位

從瀏陽市土地利用戰略以及金剛鎮經濟社會發展條件出發，確定金剛鎮土地利用戰略如下∶

(1)嚴格保護耕地，特別是基本農田，嚴格控制非農業建設用地占用耕地;加強農業基礎設施建設，改善生產條件，提高耕地資源質量，引導農用地向規模經營的農戶和企業集中.

(2)優先保障交通、水利等基礎設施建設用地的需求.重點支持國省干道建設，積極改造現有縣、鄉道路，提升道路等級，為加速融入區域經濟的發展創造條件.

(3)科學安排新農村建設用地，引導農村居民點用地向中心居民點或基層居民點集中，加強農村居民點整理和遷并，促進土地資源節約、集約利用.

(4)重視生態環境保護，實現人與自然、土地利用與生態環境保護的協調統一［5］.

5 土地利用結構調整與布局具體方案

5.1 農用地結構調整

在保持生態平衡的前提下，調整農業用地結構和布局，因地制宜安排農、林、牧、漁等各業用地.

規劃2020年農用地面積6908.85公頃，比2005年凈增加7.40公頃.農用地占土地總面積的比重由2005年的86.42%調整到2020年的86.52%，上升0.1個百分點.

(1)耕地∶嚴格控制非農業建設占用耕地，結合城鄉一體化與新農村建設，積極推進土地整理與農村居民點整理，確保瀏陽市規劃確定的耕地保有量目標得以實現.

耕地面積由2005年的1855.99公頃調整到2020年的1884.86公頃，凈增加28.87公頃.耕地占土地總面積的比重由2005年的23.24%調整到2020年的23.60%.2020年，基本農田不低于1704.84公頃.

(2)園地∶加大科技投入，重點挖掘現有園地的生產潛力;優化園地生產布局，發展名特優鮮果種植，提高園地生產效益.

園地面積由2005年的24.36公頃調整到2020年的24.33公頃，凈減少0.03公頃.園地占土地總面積的比重由2005年的0.31%調整到2020年的0.30%.

(3)林地∶對規劃保留及新增的林地，加強管理，優化林種、林齡結構，提高其經濟、社會、生態效益.

林地面積由2005年的4471.33公頃調整到2020年的4471.05 公頃，凈減少0.28 公頃.

(4)其他農用地∶保障用于改善農民生產、生活條件及提高農用地綜合生產能力必需的其他農用地面積.

其他農用地面積由2005年的549.78公頃調整到2020年的528.61公頃，凈減少21.17公頃.其他農用地占土地總面積的比重由2005年的6.88%調整到2020年的6.62%.

5.2 建設用地結構調整

根據瀏陽市規劃下達的控制指標，在保障交通、水利等基礎設施項目建設用地需求的前提下，調整建設用地規模和布局.滿足瀏陽市和金剛鎮必需的城鎮用地和獨立工礦用地需求;滿足金剛鎮改善農民生活必需的村鎮用地需求.

2020年建設用地面積924.45公頃，比2005年凈減少6.50公頃.建設用地占土地總面積的比重由2005年的11.66%調整到2020年的11.58%，減少0.08個百分點.

(1)建制鎮∶建制鎮面積由2005年的38.85公頃調整到2020年的86.51公頃，凈增加47.66公頃.建制鎮用地占土地總面積的比重由2005年的0.49%調整到2020年的1.08%.

(2)農村居民點∶農居點用地面積由2005年的650.73公頃調整到2020年的557.21公頃，凈減少93.52公頃.農村居民點用地占土地總面積的比重由2005年的8.15%調整到2020 年的6.98%.

(3)獨立工礦用地∶獨立工礦用地面積由2005年的155.39公頃調整到2020年的159.16公頃，凈增加3.77公頃.獨立工礦用地占土地總面積的比重由2005年的1.95%調整到2020 年的1.99%.

(4)特殊用地∶特殊用地面積由2005年的48.75公頃調整到2020年的48.87公頃，凈增加0.12公頃.特殊用地占土地總面積的比重由2005年的0.610%調整到2020年的0.612%.

(5)交通用地∶交通用地面積由2005年的20.19公頃調整到2020年的55.66公頃，凈增加35.48公頃.交通用地占土地總面積的比重由2005年的0.25%調整到2020年的0.70%.

(6)水利設施用地∶水利設施用地保持2005年的17.05公頃不變.

5.3 未利用地結構調整

2020年未利用地面積為152.26公頃，比2005年凈減少0.89公頃.未利用地占土地總面積的比重由2005年的1.92%調整到2020年的1.91%，下降0.01個百分點.

金剛鎮土地利用結構調整情況見表1.

6 土地利用布局調整與結構優化方案實施的保障措施

6.1 加強政府土地管理職能，強化方案實施管理

保護和合理利用土地的責任在各級人民政府.建立實施方案的領導責任制，把落實土地利用總體規劃，完成耕地保護目標，完成土地開發整理補充耕地的指標等作為考核政府干部工作政績的重要內容之一，切實實施.

6.2 建立土地供應與鄉(鎮)經濟發展之間的分析制度

建立土地供應與鄉(鎮)經濟發展之間的分析制度∶依據鄉(鎮)規劃、鄉(鎮)經濟發展狀況制定鄉(鎮)土地利用年度計劃和供地計劃.發揮鄉(鎮)規劃和土地利用年度計劃對鄉(鎮)經濟發展的調控作用.

表1 金剛鎮土地利用結構調整情況

6.3 建立有利于規劃實施的土地交易和征收制度

完善國有土地有償使用制度.對經營性用地按照國家規定的程序實行招標、拍賣和掛牌出讓制度，嚴格限制劃撥用地的范圍.對于城鄉土地，更新基準地價體系并建立城鄉一體化的綜合地價體系，實行優地優用，優地高價.形成用地者自我約束機制.

6.4 嚴格執行占用耕地補償制度

嚴格實行耕地占補平衡制度.各類非農業建設經批準占用耕地的，建設單位必須通過土地開發整理等措施補足數量、質量相當的耕地，補充耕地的數量、質量實行按等級折算.不能自行補充的，必須按照湖南省的規定繳納耕地開墾費.

6.5 嚴格執行基本農田保護制度

基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途.符合法定條件，確需改變和占用基本農田的，必須報國務院批準;經批準占用基本農田的，征地補償標準按法定最高標準執行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按湖南省最高標準執行.

6.6 建立和完善農業生態補償機制

通過建立和完善農業生態建設補償機制，從法律、制度的角度對補償行為予以規范化、體系化，為農村生態農業的發展提供強有力的政策支持和穩定的資金渠道，實現生態與經濟的可持續發展.形成有利于保護耕地、水域、森林、濕地等自然資源和農業物種資源的激勵機制.

6.7 完善農村土地承包經營權流轉制度

完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利.按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營.土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益.

7 結論

人口的持續增長、社會經濟快速發展以及生態建設和環境保護要求的不斷提高，使得自然資源、生態環境與經濟社會發展的矛盾日益突出，土地利用規劃工作的難度進一步加大.新時期土地利用規劃是實現人與自然和諧、區域經濟協調可持續發展“雙贏”目標的基本前提和根本保證.本文立足鎮情，在認真貫徹和落實“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策的前提下，對農用地和非農用地實行嚴格的用途管制，統籌安排各業用地，以實現土地利用方式的根本轉變，促進金剛鎮土地資源集約利用和優化配置.

［1］羅士軍，廖發良.土地利用總體規劃［M］.長沙:湖南師范大學出版社，2008.

［2］王萬茂，韓桐魁.土地利用總體規劃［M］.北京:中國農業出版社，2003:45.

［3］王靜.關于編制鄉鎮級土地利用總體規劃模式探討——以海口規控區為例［J］.中國土地科學，1997，(2):15 －18，29.

［4］中華人民共和國國土資源部.TD/T1025－2010鄉(鎮)土地利用總體規劃編制規程［S］.北京:中國標準出版社，2010.

［5］劉黎明.土地資源學(第四版)［M］.北京:中國農業大學出版社，2004.

(責任編校:晴川)

F301.23

A

1008－4681(2011)05－0091－03

2011－08－13

張坤玲(1987－)，女，湖南常德人，湖南師范大學資源與環境科學學院碩士生.研究方向∶資源與環境可持續發展.