村民問責制度安排

趙建國，曹昌偉，孫結才

（銅陵學院 法政系，安徽 銅陵 244000）

村民問責制度安排

趙建國，曹昌偉，孫結才

（銅陵學院 法政系，安徽 銅陵 244000）

村民自治組織在現代鄉村治理中，扮演著社區公共管理者的角色。轉型時期的農村公共管理，面臨著各類矛盾和問題，而這些矛盾和問題，往往又集中于村干部身上。這樣，怎樣監管“村官”？就成為解決問題的關鍵。通過建立健全以村民問責制為中心的基層問責體系，可以增強村干部的責任意識和服務意識，有效約束其失范行為，達到化解基層矛盾，維護農村穩定，促進鄉村發展，實現現代鄉村治理的“善治”。

鄉村治理；村民自治；基層問責；制度安排

1 誰來監管“村官”？

據2010年10月14日 《人民日報》報道——《清理村集體家底，劍指小官大貪》，合肥市廬陽區海棠街道藕塘社區居委會黨總支書記，兼安徽省北方置業公司董事長劉懷寅，利用職務便利，收受賄賂928.6萬元人民幣和3.1萬美元，同時，還涉嫌侵占村集體資產105萬元，私設千萬元“小金庫”。此案的結局是，劉懷寅罪有應得，被法院以受賄罪、非國家工作人員受賄罪判處無期徒刑，剝奪政治權利終身，并處沒收個人全部財產。

一起“村官”受賄案，金額怎么竟達千萬元？從表象上看，好象是個偶然的事件，但其背后是否蘊涵著某種共通的機理？近年來，發生于村官這一群體的貪污腐敗案，屢見不鮮。山西呂梁一村支書更是放出“我不貪污，當官干啥”的雷人話語。中紀委的統計數據也顯示，近幾年，全國檢察機關查處的農村黨員干部違紀違法案件，呈現出兩個上升態勢，即案件絕對數量上升、處分農村黨員干部人數占全國處分總人數的比例上升[1]。

與傳統的農耕社會相比，現在的村干部已今非昔比。在市場化與城鎮化的雙重推動下，農村土地的附加值在增大，一些郊區農村還成了市區，有的城中“村”資產更是上千萬，村官能夠支配的公共資源越來越多，手中的“隱權力”也越來越大。而長期以來，我們對村干部的權力，缺乏約束，使不少腐敗村官“坐大成勢”，現在就連鄉鎮基層政權組織查處起來，也感“力不從心”。雖然上述劉懷寅案，最后是以公權力的問責而告終，但其中隱現的問題，卻遠未了結，讓人深思。

2 鄉村治理視閾下的“村官”

怎樣監管村官，實現現代鄉村治理的“善治”？為此，不少地方黨政機關紛紛出臺了問責辦法，在一定程度上，對村干部的瀆職違紀行為，起到了抑制作用。但是，我們調研發現，這些問責辦法有一個共同的特點，那就是在鄉村治理中，基層黨政機關主導著面向村官的問責權。

我們認為：現代鄉村治理，是政府、鄉村社會組織以及村民等利益相關者，為增進鄉村利益和發展鄉村社會，而共同參與、談判和協調的持續互動的過程。鄉村治理的主體雖然為多元，但是，若是把治理只是界定為一種圍繞公共權力而展開活動的話，那就會忽視“私權力”的維度，由此會產生鄉村公共治理“缺位”的嚴重問題。

實際上，即使在古代中國傳統的鄉村治理中，“私權力”也發揮著重要作用。盡管封建社會的皇帝擁有絕對的權力，但并不意味其壟斷所有權力資源，可以支配、控制和影響社會任何地方。當時，在縣以下的廣大鄉村地區，基本上實行的就是一種沒有政府的治理。“皇權止于縣政”，就是最好的證明。雖然歷代王朝，無不通過政治權威，力圖將國家政權直接延伸至鄉村社會，并欲將其納入到自己的統治秩序中。但由于國家能力有限，加上以家族（宗族）為代表的鄉村社會“私權力”對國家權力下沉的“排斥”作用。所以，歷代政權都未能在鄉村社會，建立起正式的國家行政機構。

尤其是近代社會，鄉紳階層憑借其傳統權威資源，發揮的作用則更為明顯[2]。一方面，鄉紳依賴上層權力階層，在皇權不易支配的地方，負擔起率民為“善”的教化責任，以補充地方行政資源的不足。另一方面，鄉紳又必須從鄉村的家族（宗族）那里，獲得信任和支持。當國家和鄉村之間出現紛爭、沖突乃至對抗性矛盾時，鄉紳的經濟地位，決定其會理性地靠近鄉村一邊。因為他們的利益主要維系在地方上。但是，到了民國期間，這一情況有所改變。國家的行政權力逐步從縣級下沉到鄉鎮，鄉鎮也由自治單位成為國家最基層的行政組織。鄉鎮之下實行保甲制，保長、甲長不再是代表鄉村社會利益的士紳，而是官僚體制的一部分。因此，國家權力強制性進入了農村社會。

資本主義國家的鄉村治理，最重要的表征就是其自治性。其治理結構的形態可表述為：是一個國家——地方自治政權+鄉村自治組織——家庭——個人循環系統。具體可分為兩種：一種是以英國為代表的議會制，一種是以日本為代表的集權制。英國的議會制鄉村治理，形成了“多數人民主”的社會理念與管理模式，崇尚公共權力行使過程中的民意表達（自治）；而日本則倡導自治與官治相互融匯，自治本身已成為官治的有效組成部分[3]。但無論哪種形式，自治下的“村官”都要體現“民意”。

我們以德國為例。德國的村鎮長都是在自由、開放、透明、競爭的選舉中產生的。他們都是得到了選民充分授權的決策者。其決策計劃，也得到了選民事前的考察，同時，其決策效果，還要受到選民在下次選舉中的投票考驗。德國的村鎮長，大多數為律師出生，因為其他職業的人，很難擔負起需要有復雜法律知識背景的村鎮長職位的工作。這樣的特殊要求，使其在鄉村治理中，可以滿足社會合法性要件。在基層社區，他們既議事，又行政，實行了一種“議行合一”的制度[4]。

與古代中國和西方國家的鄉村治理模式，有所不同。新中國成立后，國家開始建立了全社會的動員體系，并逐步形成了現行的行政化與自治化并行的“鄉政村治”治理模式。尤其重要的是，我國現代鄉村治理的主題，正面臨著重大變革。村莊秩序或鄉村穩定，至上世紀80年代末或90年代初，一直構成我國鄉村治理的重要主題。但是，現代鄉村社會的最大主題，仍是發展，特別是在以取消農業稅為標志的“后農業稅”時代，更是如此。

“后農業稅”的時代變革，既涉及農村生產關系調整，也觸及農村上層建筑革新。從宏觀上看，鄉村的發展，離不開國家的大力支持。只有通過外力支持和內部開發的雙重牽引，才能又好又快推進新鄉村的發展。由此可見，我國目前的新鄉村建設，在較長時期內，將是一個由政府主導和推動的制度變遷過程。

但應當指出的是：在國家力量過強的情況下，鄉村治理將無法擺脫“鄉政”與“村治”之間的結構性矛盾。如果國家權力強力進入鄉村社會，一方面，公權力由于信息不對稱、能力不足等，而容易對“村治”產生監管“漏洞”問題，同時也存在合法性危機問題；另一方面，形成“鄉政”對“村治”的沖擊。由于社會的發育不足，或者鄉村社會原有的自組織和權力文化網絡被摧毀，導致原子化的村民，無法形成集體一致的行動，從而產生“村治”主體的“缺位”問題。

3 村民問責制度安排

從治理的角度來思考，“村官”監管問題，實質上是個鄉村治理結構的創新問題。

改革開放后，隨著以安徽小崗村為首的家庭聯產承包責任制的興起，使農村經濟社會產生了急劇變革，最終促使人民公社體系的崩潰和解體。但是，這種“政社合一”體制的結束，同時也導致農村權力真空問題的出現，農村社會的公共安全受到威脅，公共事業也難于組織，于是，在廣西宜山、羅城一帶的村民，率先建立起了村民自治組織。這樣，以村民自治為核心的鄉村治理改革，得已確立，并獲得長足發展。

村民自治，代表了現代農村基層民主政治的發展方向。村民自治的實質，是村民事務民主化管理。所謂民主化管理，是指凡涉及鄉村公共事務、公共福利等項事務，除法律或政策有特殊規定者外，應充分尊重鄉村自治組織及村民的自主意志，采用法治化、民主化程序，建立系統、高效、自洽的鄉村治理結構。由此觀之，可以認為：以村民自治為核心的我國鄉村治理改革，是占中國人口絕大多數的農民群眾的一次偉大的民主實踐，是中國農村從傳統政治，走向現代政治的主要表征。它開啟了國家、鄉村、個人三者之間利益邊界的劃分，為中國農村基層民主化建設，夯實了基石。

為把此項成果確定下來，1982年《憲法》將村民委員會，規定為基層群眾自治組織。1987年11月的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，1998年11月的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》），規范并推動發展了村民自治制度，2010年10月28日經第十一屆全國人大常委會第十七次會議修訂的《村委會組織法》，在總結村民自治實踐經驗的基礎上，主要從村民委員會成員的選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監督制度等方面，進一步完善了自治組織內部的治理結構，彰顯了該項制度的時代性與科學性。

按照《村委會組織法》的界定，村民自治組織的權力來源及其結構原理（如下圖所示），可詮釋為：鄉鎮基層政權與村自治組織之間是一種法律指導與協助的關系，而村民與村自治組織之間則是一種“契約授權”關系。村內各項事務，由村民群眾自主參與，比如，村內興辦集體事業和公益事業，應遵循“量力而行、群眾受益、民主決定、上限控制”的原則，實行“一事一議”，最終由村民大會或村民代表大會討論決定。村公共權力組織則對村民實行契約性負責。可見，由村民會議集體決議解決村莊內公共事務與公益事業，實行民主化管理機制所演繹出的是：一個具有中國特色的草根民主邏輯[5]。

圖1 權力來源及其結構原理

值得注意的是，法律規定村公共權力的正式組織是村委會。村委會是廣大村民表達自身利益、并可供依托的最重要的組織。但由于體制機制等歷史原因，在當前法律實踐中，村委會出現了較嚴重的行政化傾向，他們往往唯“首”是瞻，畏“上”是從，“異化”嚴重，從而使農民的利益表達機制受阻。

一方面，當村民的合法權益受到來源于外部權力組織的侵犯時，他們只能依靠自身的力量加以抗爭。群體性事件就是這種方式的表達。村民缺少一個能真正反映自身利益的、平衡的公共權力組織。這是許多損害村民利益，甚至是損害社會利益的政策，能夠輕易出臺的重要原因。所以，村民迫切需要有一個能代表其群體利益的組織，當一項違背村民利益的政策出臺時，該組織可以與出臺政策的主體，進行正當地交涉；當村民的權益受到侵害時，由該組織出面談判。這將有助于社會的安定團結[6]。

另一方面，當村民的合法權益受到來源于內部權力組織的侵犯時，由于自治組織內部權力結構的失衡，致使村民作為自治主體而無法維護自身合法權益的現象產生。長期以來，由于村公共權力組織，存在鄉村公共信息不透明等諸多原因，村委會常常是監管的末梢和盲點，一些村委會和其下屬的企業，往往也不分家，賬、錢、權歸一人掌管，收支隨意，致使鄉村腐敗問題，日趨嚴重。而鄉鎮黨委及基層政權包括司法機關，根據《村委會組織法》的有關規定，對村公共權力組織也只有法律授權的指導關系，并不能事無巨細，包辦代替。這必然導致監管缺失。而目前各地的土地、森林、水利、資金等開發利用權的相當一部分，集中掌握在村干部手中，致使其權力欲望膨脹，從而為滋生腐敗，提供了溫床。

盡管我們承認：我國的鄉村治理，是一種以基層黨組織為領導核心，以政府為引導，以市場為推動力量，以農民組織為民間資源，以農民群眾為中堅力量的新農村建設多中心治理模式[7]。但是，我們也必須認識到：村民自治組織始終是現代鄉村治理中的核心力量。如果忽略了農村內在的民主法治機制建設，如果沒有農民民主和守法意識的覺醒，再好的體制也只是“新瓶裝舊酒”，只是徒具形式的制度外殼。所以，以村民自治為核心的鄉村治理改革，是中國農村從傳統政治走向現代政治的主要表征。

需要特別指出的是，在村自治組織內部結構治理上，具有明顯的契約性特征。必須讓村民知道：在村域公共事務的管理上，自己才是真正的主人！村民要清楚手中選票的神圣性，由誰當家？辦好哪些事？全憑自己的投票選擇。他們的同意與授權，才是鄉村治理權力的源泉[8]。如果村委會成員或村委會做了有損村民集體利益的事情，村民群眾有權按相關法定程序罷免其職務，或改組村民委員會。

基于上述理由，我們認為：為消解當前村官監管的困局，必須按照新修訂的《村委會組織法》精神要求，在積極推動鄉村治理多元治理主體協調發展的基礎上，致力于村民自治組織治理結構的創新建設，重點是要建立健全村民問責制度。

第一，村民問責的主體。新修訂的《村委會組織法》，大大強化了村民民主監督的內容。該法第32條規定：“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生”。由此可見，村民問責的主體，一般為村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構；其問責的對象，一般為村干部。在廣東蕉嶺縣，這樣的村務監督機構，被稱為村監事會。該縣紀委曾形象地比喻：村民代表大會，就好比立法機關；村委會，好比行政機關；監事會，好比司法或者監督機關。三種力量互相制約，構成了一種鄉村民主政治模式。在浙江省溫嶺地區則發明了類似機構——“民主懇談會”，他們借助于民主懇談、聽證會等形式，以協商民主的方式，促進鄉村治理[9]。此外，也有采取“戶代表會議制度”的監督形式。所謂戶代表會議制度，是指通過建構一種協商民主的機制，將村民主體導人鄉村公共事務管理之中，建立起鄉村的“公民社會”，以對鄉村公共權力進行監督[10]。此外，一定數量的村民群體以及村民個體，也是村務監督的主體，如村民代表聯名，可以提出罷免村民委員會成員的要求；村民對村民委員會所公布事項的真實性，如產生懷疑，可以向村民委員會“查詢”。

第二，村民有權問責的事項。從廣義上說，凡屬村務公開的內容范圍，包括由村民會議、村民代表會議所討論決定的事項及其實施情況等，都屬于村民有權問責的事項范圍。但考慮到公平與效率的關系，應視監督主體的不同而確定不同的問責范圍。具體而言，村務監督委員會可以對日常村務公開情況、村民委員會決策、村民會議，或村民代表會議的決議執行情況，以及村干部的廉潔情況進行監督。不少地方根據形勢發展的需要，在不斷擴大民主監督的范圍，甚至把村集體經濟組織和公共服務組織成員，也作為監督的主要對象。其權限主要包括：參加村民會議或村民代表會議，列席村委會會議；收集整理村民對村民委員會工作的意見或建議；主持對村民委員會成員，以及由村民或者村集體承擔誤工補貼的聘用人員的民主評議會議。村民委員會成員連續兩次被評議不稱職的，其職務應當被終止，等等；村民群體可以行使村務監督的權利有：由本村五分之一以上有選舉權的村民，或者三分之一以上的村民代表聯名，可以提出罷免村民委員會成員的要求；由本村五分之一以上的村民，可以提出要求審計村民委員會成員的任期和離任經濟責任審計的有關事項等；村民可以行使村務監督的權利也很廣泛。例如，對妨害村民行使選舉權、被選舉權的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府，或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報；村民有權查詢村民委員會應公布的村務公開事項，如果村民委員會不及時公布應當公布的事項，或者公布的事項不真實的，有權向鄉、民族鄉、鎮的人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映；村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，等等。

第三，村務監督機構的工作制度。《村委會組織法》把村務監督委員會（含其他形式）定位為村民問責的常設監督機構，故應有相應的工作制度作保障。首先是組織制度。村務監督委員會成員，由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生，每屆任期一般為3年，可連選連任，其中應有具備財會、管理知識的人員。村務監督委員會一般設3-5人，較大的村可設5-7人，其中設主任1人，副主任1-2人。村務監督委員會決定問題時，應實行少數服從多數的組織原則，持少數意見的成員，不得擅自向社會傳播或發布相關內容[11]。其次是出席、列席會議制度。村務監督委員會可以出席村民會議、村民代表會議，列席村民委員會會議。為妥善處理好相關事項，村民委員會會議召開前，應提前將會議召開的時間、地點、事項等，告知村務監督委員會主任，并通知相關成員列席。討論決定重大事項時，應當聽取村務監督委員會成員的意見和建議，自覺接受監督。三是建立健全定期評議制度。民主評議，是村務監督的重要環節，按照《村民委員會組織法》的規定，村民委員會成員以及由村民或者村集體承擔誤工補貼的聘用人員，應當接受村民會議或者村民代表會議，對其履行職責情況的民主評議。民主評議每年應至少進行一次，由村務監督機構主持。在重大決策討論前，村務監督機構必須開展民意調查及有關巡查活動。四是要建立健全財務審簽制度。村務如涉及大額資金開支計劃，應事前主動征求村務監督委員會意見，經村務監督委員會討論通過后，方可按財務管理制度辦理。財務賬目的公開，也須經村務監督委員會審核簽字后，方可統一向村民公布。

第四，相關配套辦法。一是要注重村務監督委員會成員的素質。村務監督的到位與否，往往取決于其成員的素質高低。為此，群眾應擦亮眼睛，從那些熟悉村情組情，在群眾中具有較高威信，為人正派，做事公道，具備財會、管理知識和議事能力，愿意為群眾服務，以及熱心本村建設的社會賢達、具有本村籍的成功人士或長期居住的人士中，選舉產生其成員。二是要加強村務監督委員會的自身建設。村務監督委員會需要建立工作計劃、工作調研、學習制度，要有計劃、有步驟地組織成員學習黨的路線、方針、政策，學習經濟管理和社會管理的相關知識，努力提高其成員的參政議政能力。村自治組織也要為村務監督委員會的工作，提供必要的工作條件，如必要的辦公設備及工作經費等。三是，村務監督委員會必須自覺接受群眾的監督。村務監督委員會對村民會議和村民代表會議負責。考核評議村務監督委員會，應當以村民會議、村民代表會議的形式進行。村務監督委員要定期向村民會議、村民代表會議報告工作，由群眾進行評議。如果大多數村民認為村務監督委員會成員不稱職，連續達到兩次的，其職務應當被終止。其罷免辦法和程序，可參照《村民委員會組織法》關于罷免村民委員會成員的相關規定進行。四是，有關組織要加強對村務監督委員工作的支持。基層黨組織要加強對村務監督委員會工作的領導，可以根據工作需要，定期組織村務監督委員會學習政治理論、政策法規和相關業務知識，注重其能力建設，加強對村務監督委員會工作的支持。對屬于村自治組織范圍內的事項，比如村公共資金管理中的“村財鄉管”問題，在村務監督委員具備監督能力的前提下，鄉鎮政府應逐步還原由村管。對村務監督委員或村民向縣、鄉人大、政府、紀檢，以及司法等歸口部門舉報反映的村干部嚴重違法違紀等問題，有關部門應高度重視，依照憲法和法律，加強公權力問責力度，以確保村民直接行使民主權利，有效開展村務監督活動。

[1]熊先偉.小“村官?”受賄竟達千萬，如何整治“問題村官”？[EB/OL].[2010-03-21] .http://fanfu.people.com.cn/GB/12953579.html.

[2]鐘海.鄉村治理改革與村民自治完善[J].農村經濟，2009（7）：6.

[3]山田公平，王曉葵，黃東蘭.近代中國的地方自治與明治日本[J].歷史研究，2006（5）：186-188.

[4]黨國英.對話會村民問責干部監事會“三老”監督“兩委”[EB/OL].[2011-03-20].http://news.sina.com.cn/o/2008-09-04/07331440097 9s.shtml.

[5]李增元.村級財政視野中的基層民主治理變遷[J].地方財政研究，2009（10）：21.

[6]房桂芝，董禮剛.建立完善的農民利益表達與溝通渠道——對農民集體上訪的幾點思考[J].國家行政學院學報，2005（3）：52-54.

[7]吳光蕓.多中心治理：新農村的治理模式[J].調研世界，2007（10）：3-5.

[8]甘燦業，伍輝延.芻議當前我國鄉村治理的權力來源[J].經濟與社會發展， 2010（1）：61-63.

[9]陳剩勇.推進村民自治、促進鄉村治理的戰略思考[J].理論參考，2009（4）：23-26.

[10]陳力予，鄭美玲.試論“村治”新廉政監督機制：戶代表會議制度[J].福建行政學院學報，2009（5）：45-48.

[11]李華芳.完善鄉村治理機制的難點和對策[J].成都行政學院學報，2009（5）：16-17.

Institute Arrangement of Villager Accountability System

Zhao Jianguo,Cao Changwei,Sun Jiecai
(Department of Law and Politics,Tongling University,Tongling,Anhui 244000)

The villager autonomy organization is the community public governor in modern rural management.Rural public management in the transfer period faces different problems which focus on the village officials.How to supervise “village officials” is the key to these problems.The establishment of basic accountability system based on village accountability system can improve the responsibility sense and service sense of the village officials,which can effectively control their misconduct and solve the basic problems and protect rural stability and promote rural development and realize “good governance” of modern rural management.

Rural Management;Village Autonomy;Basic Accountability;Institute Arrangement

D630

A

1674-1102(2011)05-0027-05

2011-05-13

安徽省哲學社會科學規劃項目（AHSK09-10D175）。

趙建國（1962-），男，安徽無為人，銅陵學院法政系教授，碩士，主要研究方向為經濟法學。

[責任編輯：韓志才]