我國地方政府績效評估指標的檢視與反思

容 志，陳家剛

（1.上海行政學院，上海 200233；2.中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

我國地方政府績效評估指標的檢視與反思

容 志1，陳家剛2

（1.上海行政學院，上海 200233；2.中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

績效評估指標體系的設計對于政府績效評估的科學化實效化具有重要的意義。通過對國內若干地方政府績效評估指標體系進行詳細分類和比較分析，可以發現其中的特殊性和普遍性，以及指標設計背后的政治與行政邏輯。總體上來說，目前我國各地的政府績效評估是一種“任務導向”+“滿意導向”的政府績效評估模式，這種模式需要進一步的審視與反思。

地方政府；績效評估指標；任務導向；滿意導向

眾所周知，評估指標的建立和完善是各種績效管理工作的核心和重要內容。在政府管理中，評估指標的科學性和準確性，不僅決定了考核行為的價值取向，更對被考核官員的行為有直接的導向作用。可以說，設計出一個科學的政府績效評估指標體系，是整個政府績效評估工作的核心。但是，目前在國內學界的研究和政府的實踐中，績效指標的設計都令人眼花繚亂、目不暇接。不僅學者們各有自己的設計邏輯，地方政府的績效指標體系也林林種種，各不相同。①一方面，由于具體情況和環境的不同，不同地區擁有不同的績效指標是正常的情況，但是另一方面，透過對指標內容的分析，也可以看出不同地區對政府績效內涵的認識以及政府績效評估價值取向的選擇。本文將選擇有代表性的幾個地方政府設計的指標體系進行全面地檢視，尋找其中共性和個性的內容。

政府績效評估是一個綜合體系，包括不同層面和對象的績效評估。就目前國內外的實踐來看，主要可以分為政府宏觀績效評估、公共項目績效評估、公共部門績效評估和公務員個人績效評估。②在這四大評估中，公務人員個人的績效評估是難度最大的，因為公共部門往往不是企業流水線式工作，而是眾多人的合作，某些政府工作也難以量化。如何準確界定每個人的績效事實上成為全世界公共管理的共同難題。因此，實踐中較為多見的是政府宏觀績效評估和公共部門（機關）績效評估。本文討論的績效評估主要是這兩大類。

一、地方政府績效評估指標的內容分析

從評估方法界定政府績效的“軟”“硬”性質差異和評估內容劃分角度的不同，可以將政府績效評估方法分為主觀評議法和客觀評價法。主觀評議法是指根據政府績效評估專家、行政相對人以及社會公眾的主觀感知和體驗到的政府績效水平和服務態度來衡量政府績效的方法。多指標客觀評價法是指根據客觀績效指標來對政府績效做出科學、精確衡量的方法，如運用相對有效性評價方法、加權平均、不確定性決策方法、人工智能方法等進行的評估都可以歸為此類。[1]在績效評估中，指標往往是可以被量化或者主觀評分的項目。但是，從根本上說，指標具有內容屬性，即常常所說的“一級指標”、“二級指標”，屬于比較抽象的概括。本文選取杭州、甘肅、深圳、南通、湖南等較有代表性的幾個案例進行剖析。

（一）就政府宏觀績效評估來說，目前關注的主要內容包括職能履行、政府內部管理兩個方面。

目前我國對政府職能的定位是經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理四個方面，因此，很多地方的評估內容依據這個標準展開。如甘肅省對市州政府績效評議指標體系由職能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府創新5個一級指標構成。二級指標分別包括經濟運行、投資環境、市場監管、公共服務、行政許可、行政審批、行政監督、組織效率、服務效率、廉政建設、工作作風、觀念創新、制度創新、管理創新14個二級指標。

深圳市從經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務4方面共42個子項對各區政府進行綜合評估。評估子項包括居民生活、經濟效益、循環經濟、行政執法、公共安全、社會公平、環境保護、基礎設施、科技教育、信息服務、社會保障等（見表 1）。①有關資料參見深圳市監察局績效評估網站http://www.dzjc.gov.cn/jxpg/index.jsp。

表1 深圳市N區2007年政府績效指標

遼寧省把經濟社會發展作為政府績效評估的主要內容，每年確定的指標一般為30項左右。主要包括就業和再就業、地區生產總值、地區稅收收入、全社會固定資產投資額、外貿出口額、非公有經濟稅收收入、社會消費品零售總額、農民人均純收入、高技術產業增加值、社會保障、植樹造林、環境保護、資源節約利用、城鎮居民人均可支配收入、旅游總收入、軟環境建設、精神文明建設、最低生活保障、為全省作出特殊貢獻、公共衛生體系建設、教育重點工作、安全生產等。總的來說，評估內容同樣涵蓋了經濟發展、社會建設、環境保護、政府內部管理等方面。

從內容上看，各地政府宏觀績效評估基本上符合了科學發展觀的要求，體現了全面協調可持續的理念，從經濟、社會、文化、環境等各個方面進行評估，與專家們提出的通用評估模型具有較大的一致性（見表2）。

表2 通用型政府績效評估指標體系

（二）就公共部門（機關）績效評估來說，目前關注的主要內容包括職能工作、機關內部管理、社會評價等三個方面。

公共部門（機關）的績效與政府宏觀績效有相同也有不同的地方。兩者的差異在于，地方政府宏觀績效主要包括轄區內經濟社會全面發展情況，也就是政府工作所產生的經濟社會效益。而公共部門（機關）的工作面相對狹窄和專業，因此其績效主要集中于專業領域。如杭州市目前對市直單位綜合考評采用“考評結合、同步進行、綜合評定”的方法，由目標考核、領導考評和社會評價三個部分組成。目標考核占45分，領導考評占5分，社會評價占50分，總分為100分。目標考核的內容主要是考核市級機關單位職能工作目標和共性工作目標的完成情況。其中，職能工作目標主要是市委、市政府的年度重點工作，部門職責范圍內的重點任務，專項工作目標等，分為一類、二類、三類目標和創新、創優目標；共性工作目標主要是涉及各單位的共性工作，分為領導班子建設、黨風廉政建設、機關文明和效能建設三類。領導考評的內容是市直單位職能工作目標和市委、市政府交辦任務的完成情況。由市四套班子領導和法、檢兩長對市直單位的總體工作實績作出綜合考評。社會評價主要延用原有滿意單位不滿意單位的評選辦法，由黨代表、人大代表、政協委員、省直機關、老干部、專家學者、行風評議代表、區、縣（市）四套領導班子成員、區縣（市）的部委辦局及街道（鄉鎮）黨政（包括人大）負責人、社區黨組織和居委會負責人、企業代表、市民代表等九個投票層面對綜合考評單位的“服務態度和工作效率，辦事公正和廉潔自律，工作實效和社會影響”進行評價（見表3）。①有關材料見杭州市綜合考評辦公室網站http://kpb.hz.gov.cn/。

表3 杭州市市直機關綜合考評指標體系

對于社會評價，杭州市既注意機關的服務態度和辦事效率，也注意群眾意見的收集和整理，從2007年開始，每年都公布《市直單位綜合考評社會評價意見報告》，就上一年度社會評價意見整改情況向廣大市民作了反饋，對當年度社會評價意見主要內容和特點進行了梳理分析，并提出整改的對策建議。

甘肅省政府所屬職能部門績效評議指標體系由職能發揮與政策水平、依法行政、政風與公務員素質、服務質量4個一級指標組成，包括職能發揮、政策水平、行政許可、行政審批、行政監督、部門風氣、公務員素質、服務效率、服務水平、觀念創新、制度創新、管理創新12個二級指標構成。同時，省政府還對職能部門落實省政府重點工作進行滿意度調查，調查的內容包括首問負責制、限時辦結制、一次性告知、受理投訴舉報、抵制吃拿卡要、一站式辦公、治理三亂和工作作風八項具體內容。

深圳市從行政業績、行政效率、行政執行力、行政成本4個方面共24個子項對市政府職能部門進行綜合評估。行政業績分為5個評估子項，主要是對市政府職能部門履行職責和完成年度重要工作、政府重大投資項目、計劃外任務的情況、改革與創新能力等進行評估。行政效率分為4個評估子項,主要是指行政機關辦理、管理日常事務性工作的效率,包括行政審批、辦文時效、對政協議案和人大提案建議和信訪投訴事件的處理等。行政執行力分為12個評估子項,主要是指落實上級任務的能力，包括督查督辦、政風行風、政令檢查、效能監察、廉潔狀況、重大事故問責、財經責任問責、基本建設投資情況和決算審計情況、電子政務應用、行政復議及訴訟、行政執法情況等。行政成本分為3個評估子項，主要是指行政機關實施行政管理行為所占用和消耗的費用情況,包括部門預算支出、財政績效檢查評價，財政財務收支的真實性、合法性和效益等。

國家人事部譽為的“南通模式”也具有較為綜合的內容。他們在考評架構上堅持“三位一體”，以部門職能目標、作風建設共性目標和綜合評議等三方面內容構成績效考評的總體構架（見表4）。

表4 南通市2008年市級機關綜合績效考評指標

各地對公共部門（機關）的績效評估內容具有較大的一致性，主要包括職能（業績）情況、內部管理情況和社會評價。深圳市對市直單位的考核分為行政業績、行政效率、行政執行力、行政成本4個方面，其實除了行政業績屬于職能目標外，行政效率、行政執行力和行政成本都屬于內部管理問題，具體細化可以分為三個方面：第一，辦事效率；第二，依法行政；第三，政風行風建設。這與南通市、杭州市都具有很強的相似性。這種相似性說明目前國內對部門績效的理解既體現了結果導向也注重過程導向，這是與西方國家很大的不同之處。從后者的實踐來看，績效評估主要是對政府工作結果的評估，是對過程導向管理方式的一種批判，也被稱為“放松規制”的改革。但是國內的政府管理有本土性特點，我們不僅不能輕易放松規制，還需要對某些重要的政府過程和程序進行制度性規范。這既體現在行政執行和貫徹上級重點工作的指標上，也表現出簡化行政程序、提高辦事效率的特點。另一方面，近年來，隨著“市民評議政府”活動的大面積鋪開，引入社會評議也成為促使公共部門（機關）提高工作效率，改善服務質量的一種重要手段。這種主觀評價指標的科學性有待進一步考量，但其實踐的重要意義相當明顯。

二、地方政府績效評估指標的性質分析

在分析了評估內容之后，我們再檢視一下地方績效評估指標的性質。受到績效評估國際潮流的影響，目前我國各地方的實踐表現出以下這樣幾個特征：

（一）定性與定量相結合，主觀指標與客觀指標相結合。

績效評估的一般要求對可以量化的指標進行衡量。在這方面，各地做了大量的探索和實踐，在指標量化上下了不少工夫。總體來說，政府和政府部門的職能目標一般都使用量化指標，如經濟增長率、人均國內生產總值、財政收入、人均純收入、綠化率、社保參保率、就業率等等。但由于大量政府工作的產出和結果難以量化，所以必須在一定程度上引入主觀測量法，這主要是讓市民對政府及其部門的工作進行滿意度調查。如1999年10月，珠海市正式啟動“萬人評議政府”活動，一個由人大代表、政協委員、新聞記者、企業代表組成的200人測評團，明察暗訪，并用無記名方式對被測評單位作出“滿意”或“不滿意”的評價。之后珠海市又連續大規模地開展這種評價政府活動。類似的活動也在我國其他地方廣泛開展，1998年沈陽市的“市民評議政府”、2000年起每年一次的杭州市“滿意不滿意評選活動”和2001年起每年一次的南京市“萬人評議政府”等。

在主觀滿意度調查中，最常用的就是李克特量表，用五個等次來測量市民（包括政府服務對象）對政府及其部門工作的滿意度。如南京市近年來一直堅持萬人評議政府機關工作。將參加作風評議的部門（單位）分為三組，分別按“不了解”和“滿意”、“比較滿意”、“不太滿意”、“不滿意”進行評議。

（二）衡量投入、產出和結果的指標同時并存。

嚴格來說，政府績效是指政府及其他公共權力組織在依法對社會經濟活動進行管理和服務中所產生的結果和效能。這種結果和效能是一種有效益和影響力的產出，是能夠實現既定目標的結果。因此，在專業性的績效評估工作中，投入指標、產出指標和結果指標具有很大的差異。投入指標反映的是為達到某種目標而付出的人力、物力和財力，并不是政府行為的根本性目標，如資金到位率、每萬人病床數、每萬人醫生數，人均擁有的CT數等等。產出指標反映的是項目時間內的產品和服務的數量。產出往往包括新修的道路公里數，發行的報告，培訓項目，服務的學生等。但是產出自身并不能說明達到的結果，雖然他們都被希望達到某種既定的結果。結果指標是指項目所追求的項目之外的包括環境、行為和態度上的改變和進步。成果不是項目本身所做的事情，而是這些所作所為產生的后果。例如，精神病院中治療和治愈的病人數（產出指標）不同于出院后能獨立生活的病人百分比（結果指標）。[2](p87)

不過，目前各地的政府績效評估中（包括政府宏觀層面和部門層面），投入、產出和結果指標同時并存。例如，城鄉居民人均文化公共場館面積、每萬人擁有福利床位數、城鎮居民人均住房建筑面積、每萬人擁有醫生數、社會事業投入占財政支出比例、新建擴改建鄉鎮敬老院、新建農村沼氣池、標準化鄉村農家店建設、社會保障和就業支出占財政支出比例等等。

屬于產出類指標的有：農村青壯年勞動力技能培訓率、人均公共綠地面積、工業用水重復利用率、人均受教育年限、城市公共交通分擔率、電子政務建設普及率等等。

屬于結果類指標的有：體育人口占總人口比重、人均預期壽命、人民群眾對社會治安的滿意率、基尼系數、城鎮居民戶均可支配收入、城鎮登記失業率、每十萬人安全事故死亡率、交通事故死亡率、空氣綜合污染指數、消費者投訴率等等。

在我國，南通市一些部門已經開始運用結構優化型指標來反映工作業績，比如，用“全市污水處理率”指標來取代“建多少污水廠”，用“人均城市公路占有率”取代“建多少路多少橋”。這在一定程度上就是運用成果指標來取代產出指標。

（三）指標權重的政治導向性特征明顯。

績效指標的權重本來就是一個價值問題，表現出評估者的某種偏好。放在中國目前的具體語境，這種主偏好主要為政治導向，也就是評估者（主要是上級領導或上級政府）的政治偏好。

例如，在杭州市的綜合績效評估中，目標考核占45分，領導考評占5分，社會評價占50分，總分為100分，社會評價的權重達到了百分之五十，顯示社會群體對政府績效評估舉足輕重的影響力。在“蘭州模式”中，非公有制企業評議采用調查問卷與績效計分表相結合的形式，省政府和評議工作專家委員會采用績效評分表形式。績效指數中，非公有制企業占60%的權重；省政府評議組占20%的權重；評議工作專家委員會占20%的權重。在“南通模式”中，職能工作目標、共性工作目標和綜合評議分別占得權重為40%、15%和30%，而社會評價只占到20%。這表現出不同地區的領導人對社會評價關注的程度差異。

例如，在廣東省的政府績效評估中，近年來強調的一個重要指標是人均GDP增幅超過GDP增幅2個百分點。這個指標被賦予極其重要的地位，在某種程度上甚至超過了簡單的GDP增幅。這種偏好反映出廣東省的績效評估者對于產業轉型和升級的異乎尋常的關注程度，是一種政治性導向。事實上，任何評估者都不可能在一個時間段內對所有政府工作進行全面評估，所選擇的指標本身就表現出評估者對下級政府和官員的政治性導向。這種導向的客觀存在可能帶來兩種不同的后果，一是利于地方官員因地制宜，結合本地區的實際情況開展符合區情的政府績效評估；但同時也可能為部分官員片面追求某種發展（如GDP）提供可能。

三、對地方政府績效評估指標的反思

從上面的介紹可以看出，目前我國各地方的政府績效評估種類繁多，方法各異，多種模式并存。但從評估的對象來看，主要可以分為兩大類：政府績效評估和部門績效評估，此外，還有一點比較微弱的公務員個人績效評估。從原理和內在邏輯來看，基本上就是兩類：目標管理型評價和滿意度評價。綜合來看，我們目前各地的政府績效評估是一種“任務導向”+“滿意導向”的政府績效評估。這種情況可以在圖1中得到反映。

圖1 我國政府績效評估內容的分類

從邏輯上說，目標管理與績效評估是有差異的，前者是某種任務型的管理方式，強調對目標的分解和責任，后者是通過量化手段對政府行為的結果、效率和效益進行衡量。但是在現實中，目標管理與績效評估又表現出很大程度的一致性。主要是由上級政府確定一定時期內（主要是一年）工作的主要任務和要求，然后進行層層分解，以指標的形式下達給下級政府或者部門，然后在期限結束時進行對應考核，以督促工作的執行。例如，從2004年開始，湖南省實施為民辦8件實事考核。每年年初，將8件實事的內容細化分解為具體指標，明確每個指標的實施標準，提出數量和質量的要求，將目標任務橫向分解到省直各責任單位，再由省直各責任單位分解到14個市州，各市州分解到各縣市區和市直各責任單位。通過層層分解，細化量化，8件實事各項考核指標都落實到基層，都有明確的責任單位和責任人。對省直責任單位采取月報告、季自評、半年檢查、年終考核的方法。對市（州）政府采取月報告、季自評、半年檢查、年終考核的方法。考核進度列表掛在墻上，一目了然，隨時跟蹤監督。這種工作考核與西方對公共服務項目進行詳細、多角度的評估有很大不同，利于工作的執行和完成，但缺乏效益、成本等方面的測評，說明我國的政府績效評估確實還處于起步和初級階段，著重于向地方政府施加工作壓力，而不是對政府提供的公共服務和公共產品進行綜合性的測量，以不斷減少成本、提高質量。

還有的情況是，簡單將政府任務進行分解和量化，或者對政府人力、財力方面的投入或者具體工作進行量化，逐項打分，按照工作的量化疊加進行績效評估。應該說，這是對績效評估根本內涵和導向的扭曲。因為政府績效評估指向的應該是工作的結果，而不是投入，也不是為得到某種結果而開展的工作。當然，這種現實的扭曲性操作也有一定客觀原因，即某些政府工作的結果是中間品，不是最終的產品；或者這些工作的結果很難測量，只能退而求其次，通過工作總量進行績效評估。如組織內黨建工作、廉政建設工作、公務人員素質提升等，其最終的結果很難用量化指標進行衡量，因此某些地方對這些工作就直接進行投入和工作的衡量，如開展多少次組織學習，開展多少小時的干部培訓等等。

對于滿意度調查，目前國內的指標設置比較合乎規范，選項的設計也由以前的三等分逐漸演變成五等分。但從實踐來看，目前的滿意度調查沒有注重了解公眾的需求和期望與公眾所實際感受到的政府所提供服務質量的差距，并努力縮小甚至消除這種差距。很多滿意度調查和“市民評議政府”工作簡單成為對干部實施各種獎懲的手段，過于注重對個別領導、干部的獎懲。換句話說，國內對“公民評議政府”的結果應該進行認真、審慎地分析，明確公眾的需求和意見，并盡一切努力去改善現有的不足，真正改善和提高服務質量。在這方面，可以借鑒杭州市“政府績效評估”實踐的經驗。杭州市綜合考評委員會辦公室（以下簡稱市考評辦）每年向社會公開發布《杭州市市直單位綜合考評社會評價意見報告》，就上一年度社會評價意見整改情況向廣大市民作了反饋，對當年度社會評價意見主要內容和特點進行了梳理分析，并提出整改的對策建議。多年以來，杭州市逐漸明確把社會各界反映強烈的物價上漲、壟斷行業服務等問題納入“破七難”，形成“7+X”新框架，進一步豐富“破七難”的內涵，提高“破七難”的針對性，實現“破七難”的與時俱進。事實上，地方政府可以充分利用現代網絡資源就轄區內的公共服務與民眾進行溝通和交流，實現問需于民，問計于民，以及“問績于民”。

[1]盛明科.政府績效評估的主觀評議與多指標綜合評價的比較：兼論服務型政府績效評估方法的科學選擇[J].湘潭大學學報，2009，（1）.

[2]西奧多·H·波伊斯特.公共與非營利組織績效考評：方法與應用[M].肖鳴政,等,譯.北京：中國人民大學出版社，2005.

D63-3

A

1003-8477（2011）11-0045-06

容志（1980—），男，管理學博士，上海行政學院副教授、上海發展研究中心研究員。陳家剛（1979—），男，中共廣東省委黨校（廣東行政學院）行政學教研部法學博士、副教授。

本文是2010年度國家社會科學基金重大招標項目“‘十二五’時期八大綜合配套改革試驗區公共服務體制機制創新研究”（項目批準號：10zd&009）和2011年國家社會科學基金項目“公共服務需求的表達與整合機制建設：城市基層的實證研究”（項目批準號：11Cgl082）階段性成果之一。

責任編輯 申 華