今年中央一號文件為何定位農田水利

文│鄭風田

鄭風田：

經濟學博士，中國人民大學農業與農村發展學院教授，博士生導師，副院長。

2011年《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》（以下簡稱中央一號文件），對新形勢下水利事業的戰略地位和作用做了新的定位。中央一號文件已連續八年涉農，2011年把聚焦定位在水利上，凸顯了該問題的嚴重性與緊迫性。

我國季節性氣候明顯，雨季時雨量較多，旱季時又有可能幾個月不下雨。主要的解決方法，那就是進行農田水利建設，利用農田水利設施在雨季時把多余的雨水貯藏起來，到旱季時加以利用。據報道，近幾個月以來，山東、河南、河北等9省市降水量持續偏少，旱情迅速發展，冬小麥缺水嚴重，人畜飲水困難。其中，山東已有5973萬畝農田受旱，小麥產量占到全國四分之一的“中國糧倉”河南受旱面積1586萬畝。2006年川渝大旱，2009年華北大旱，2010年西南大旱和南方暴雨，近十年來可以說我國旱澇災害不斷，威脅著農業生產。遺憾的是，目前我國農田水利設施由于年久失修，在關鍵時刻一直難以派上用場。近年來頻繁大范圍的干旱洪澇災害，暴露出我國農田水利設施建設存在一些嚴重的問題。

改革開放30多年來，我國農村經濟建設取得了較大的成績，但是農田水利投入卻呈現逐漸弱化、惡化趨勢。

我國農田水利事業的發展主要集中在上世紀50~70年代，當時全國建設了8萬多座大中小型水庫，并且大多數都有配套的渠系工程。在農閑時，大部分農村勞動力都被動員起來修建溝塘渠堰。這些分布在農村村邊周圍的農田水利設施，為改革開放后我國農業生產發展做出了巨大的貢獻。只可惜自從上世紀80年代分田到戶以后，溝塘渠堰的維護就處于停滯狀態，國家的投資主要被用于大江大河的治理。

為什么在三十多年前的計劃經濟時代，全國財力物力極度匱乏，我們卻能在各地興修起各種農田水利設施，反而到了現在，國家財政大力向“三農”傾斜，“一號文件”屢次強調農業基礎設施建設，農民收入和資金投入能力較過去而言亦有大幅度提升的情況下，農田水利設施卻難以抗衡大旱等災情考驗呢？核心原因在于，我國農田水利建設投入呈現出市場和政府“雙失靈”的局面：一方面，由于農田水利是公共品，私人投入激勵不足，市場機制無法發揮其有效配置資源的作用；另一方面，本應由政府承擔的公共投入出現嚴重偏差。從數字上看，盡管我國對于水利建設的總體投入一直在不斷上升，但實際上，改革開放三十多年來，大約有60%的財政支農資金主要用于大江大河的治理和氣象事業發展，直接用于農業生產性支出的僅占40%左右。其中，能夠分給小型農田水利建設和水土保持工作的費用就更微乎其微。第二次全國農業普查（2006年）數據顯示，全國有70%以上的村莊沒有任何農田水利建設投資，而能夠獲得投資的村莊僅占9.56%。

在實際調查中發現，目前農村水利建設中最大的問題是“最后一公里”的建設缺位問題。盡管利用國家投入修建了水庫、主渠道等，但卻難以通到田間地頭，地方政府又為了政績和效益主要傾向于興修大工程、忽視病險水庫加固除險和溝塘渠堰建設，而農民自身由于資金缺乏、集體行動能力弱化等問題，也無法承擔起“最后一公里”溝塘渠堰建設的重任。這些都導致在災害來臨時，常常只能“望水興嘆”。

我國需要重構農田水利建設與管理新機制:其一，從國家戰略層面上高度重視農田水利建設，由中央政府劃撥專款用于農田水利建設。作為一種高投入、高風險、低回報的資產，農田水利工程實際上并不完全適合私人經營，應讓農田水利工程的管理、維護工作回歸公益性質。其二，政府支農投入需要強調以小型農田水利建設為主，著重解決毛細渠道的建設、維護和清淤等問題。其三，可以采用“以工代賑”等補貼方式，鼓勵農民修建、維護一些小水塘、蓄水池等微型農田水利設施，發揮多雨季節蓄水以備干旱時節供水，增加農戶的抗災減災能力。其四，未來應建立“自下而上”的需求表達機制。要提高農民的組織化程度，使其合理表達意愿，降低政府與農民之間的交易成本，形成農民參與項目建設與管理的相關監督機制。其五，建立針對地方政府的問責機制。出現嚴重的干旱問題時，對地方政府一把手進行行政問責，從制度上保證地方政府對農田水利建設的重視。其六，在政府主導的投資之外，也要鼓勵各種民間資本通過捐贈、公益投資等多種渠道進入農村地區，同時利用民間NGO的力量來監督工程項目的實施、管理和維護工作，通過加強多渠道的資源動員能力建設，實現農田水利建設的多方合作機制。