城市化進程中西部地區師資配置均衡問題研究
——以寧夏回族自治區為例

薛 輝，虎小軍，張耀武

(1.寧夏大學a.人文學院;b.馬克思主義學院，銀川75002.;2.寧夏社會科學院經濟研究所，銀川75002.)

城市化進程中西部地區師資配置均衡問題研究
——以寧夏回族自治區為例

薛 輝1a，虎小軍1b，張耀武2

(1.寧夏大學a.人文學院;b.馬克思主義學院，銀川75002.;2.寧夏社會科學院經濟研究所，銀川75002.)

師資資源配置不均衡是影響地區人力資源儲備及經濟與社會發展的關鍵，將從根本上制約城市化發展進程。通過與寧夏五市教育局相關負責人及各市中小學代表的小組座談，研究發現師資編制問題是長期困擾寧夏師資資源配置的根本性問題，這一問題如不從體制上得到有效解決，將從長遠方面降低地區人力資源整體水平，阻礙城市綜合競爭力的發展。

師資配置;編制;西部城市;人力資源

教育的不均衡會導致勞動力市場、收入分配和個人發展的不平等，并將深刻影響到西部的人才儲備結構和地區發展競爭力。教育資源的配置不僅受到當地社會經濟發展情況的制約，同時也反作用于當地社會經濟發展情況，影響到當地社會結構的調整。雖然影響教育質量的因素包括學生素質、師資隊伍、管理水平、教育環境等很多方面，但關鍵是師資問題［1］。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》中提出:“必須促進教育公平，堅持教育的公益性和普惠性，把促進公平作為國家基本教育政策，保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群眾，著力促進公共教育資源配置公平，加快縮小城鄉、區域教育發展差距。”同時指出“教育事業發展的關鍵在教師”，師資的不均衡已經成為教育發展不均衡的重要原因之一，這一問題在西部經濟欠發達地區表現得更加突出［2～3］。

目前，寧夏小學階段的學生城鄉分布與人口分布基本接近，中學教育則大部分集中在城鎮。義務教育階段整體上正從“有學上”向“上好學”的階段轉變，農民工及外來務工人員子女入學問題已經得到解決;高中階段教育成效顯著，每十萬人口中在校學生數大幅提高，為未來全區人口素質整體提高奠定了基礎;職業教育招生力度加大，集中培養符合寧夏產業特色的專業技能人才，并不斷拓展東西部合作招生、聯合辦學的新空間。隨著“寧東一號”工程以及延黃城市帶基礎設施建設等項目的實施，自治區工業化進程明顯加快。為適應城市化發展的新要求，未來全區在實施新一輪教育資源的布局調整中必須重視師資分配的均衡問題，從而為優化人才儲備結構和全面提升地區發展競爭力做好長遠準備，因此針對這一問題的研究和解決也可對其他西部省份提供有益的借鑒。

本課題組在進行了大量的文獻研究后，對寧夏教育廳的主要相關部門負責人進行了深度訪談，在此基礎上進一步修改調研提綱，隨后對五個代表性的城市銀川市、石嘴山市、吳忠市、固原市、中衛市及其所轄的六個代表性縣/市靈武市、平羅縣、利通區、同心縣、原州區、沙坡頭區的教育局負責人，每市、縣/市十多位縣鄉中小學校長代表進行了歷時共兩周的1.場深度訪談。在對調研數據進行匯總分析的基礎上，重點分析師資不均衡在全區教育布局中的現狀及問題，仔細探究了制約其進一步發展的深層次原因。

教育不均衡的問題主要是師資在城鄉、市縣、校際間的分布不均衡，造成這一問題的主要原因分析如下:

一、名校長、名教師初次分配的不均衡

在九年義務教育階段，全區本科以上學歷的小學教師占教師總數比例普遍偏低，城市達30.86%，縣城僅為17.33%。這一比例應用在初中教師中，城市達80.65%，縣城達73.22%，而在農村地區卻遠低于市縣水平，以固原市為例，只有64.4%的初中教師學歷達到本科以上水平。在農村學校分布較廣的平羅縣，全縣民轉公教師850人，占全縣在編中小學教師的25.7%，但這部分教師轉正前較大部分均為初中以及以下學歷，雖然之后取得合格學歷，但均未接受系統教育，學歷層次低，不愿也不能按照新課改的要求及時提升個人素質。

在城市，這一現象雖然在部分地區新合并的學校中通過面向社會公開招聘、競爭上崗的辦法爭取到了相對優秀的校長、教師及管理人員，但是短期內很難從整體上改變現有師資在學校間、地區間的分配格局。另外，近幾年建成的很多住宅小區未能在開發建設中配套建設中小學校，造成了新的名校、名師的分布不均衡，人們不得不通過搬遷、購房來追求優質教育資源，增加了百姓的經濟負擔，而沒有經濟能力的人們只能被動接受現有的受教育條件，造成低收入—低教育—低收入的惡性循環。

二、教師編制嚴重缺編導致教工數量不足，城鄉、學科間分布結構性失衡，教師招聘不通暢、不穩定、難流動等諸多問題產生，因此編制問題是解決師資及很多相關問題的關鍵

自治區各類教育從2004年以后教師數量除普通中學保持平均3.27%的增長率外，小學和中等職業中學教師數量每年基本為負增長(見圖1)。

隨著學校的撤并整合，大量鄉村生源涌向城市就學，城鎮中學在校學生數迅速增長，越來越受到教學資源緊缺的限制，特別突出的問題是現行編制標準太低，無法適應城市化進程的新要求。通過表1可以看出，我區小學、初中、高中階段生師比高于西部平均水平分別達2.48、0.87、0.43，高于全國平均水平分別為2.19、0.9、0.14，特別是小學階段問題特別突出，高于西部及全國平均水平2點多。該表所反映的其他方面的問題在稍后段落分析。

表1 寧夏小學中學基本情況與西部及全國平均水平對照表

而在自治區內部，城市、縣鎮、農村小學階段的專任教師的生師比高到20.91、19.53、19.38(見表 2)，遠高于全國平均水平17.88(數據來源于2009年全國教育事業發展統計公報 http://www.jyb.cn/info/jytjk/201008/t20100803_379546.html)，其中城市小學表現更為嚴重。初中階段教育城市、縣鎮生師比分別為12.83和1..15，較好于全國平均水平的15.47，高中階段城市、縣鎮情況好于全國平均水平的16.3，但考慮到撤并后學校所引發的宿舍管理、學校保安、餐飲等問題，初高中階段的整體教職員工的生師比則不容樂觀。幼兒園階段農村教師嚴重匱乏，生師比甚至達到1.0.80。

表2 全區各級教育分城鄉在校學生情況

根據上述分析，可以發現缺編已經成為制約教師資源無法合理配置的根源，具體表現如下:

(一)基礎教育階段教師的補充缺乏正常的渠道，突擊式招聘造成教師年齡結構不合理，學校隊伍出現斷層，教學水平不穩定，學校大班額問題普遍難以有效解決，直接危及到當地的人才質量。

全區統計數據顯示，中學階段40歲以上教師占到37.25%，小學階段40歲以上教師占到42.62%，但在很多縣市、農村從2002年到2008年基本不進人，在未來五年后教師老齡化問題將更加嚴重。特別是在農村，年輕教師涌向城市，留在農村的老師年齡普遍偏高，比如平羅縣高莊鄉小學的教師平均年齡為55歲。即使在縣鎮的學校，這樣的問題依然較為普遍，同樣是平羅縣的某中學，50歲以上教師占到50%，40歲以下教師才占5%到6%。

根據我們對全區縣、鄉級的學校調查顯示，年齡偏高的教師往往知識結構老化，精力不濟，無法適應新的考核壓力、課改要求，無法操作各類新的儀器設備。另外據表1可以看出，全區在計算機普及方面表現突出，小學至高中每百名學生擁有計算機臺數高于西北五省平均水平0.81臺、1.26臺、1.05臺;高于全國平均水平0.73臺、1.3臺、2.04臺。雖然計算機硬件普及率高，但如果由于教師水平不夠而無法物盡其用，學生在信息獲取及綜合使用方面就會表現出巨大的城鄉差異。在數字化的今天，這必然會削弱縣城及鄉村學生的競爭力。年齡偏高的老師連基本的教學任務都無法按要求完成，就更無法奢望要求其實現素質教育，因此，如果僅從入學率或其他硬件設施普及率等指標來考慮，很多農村、縣城的孩子雖然在教學環境和教學硬件設備方面實現了同城里孩子一樣平等的分配機會，但受教育質量方面卻在起步階段就遠落后于后者，而在目前城市化進程加快的形勢下，這一差距正在加大而非縮小。

這些年通過特崗招聘的方式在一定程度上緩解了教師老齡化、結構不合理的問題，但這并非長久之計。教師招聘需要每年參考退休人數比例，按照一定的標準持續穩步地進行。

另外，在各地區普遍存在的大班額問題雖然能夠通過擴建新校區得到一定程度的緩解，但是如果教師數量不足就無法從根本上解決這一問題。根據圖3顯示除鄉村外，全區城市、縣鎮班額超過55人的基本上都占當地所有教學班的50%以上。根據表2所示，生均校舍面積雖然有了很大的改善，但是小學至高中分別低于全國平均水平1.2.m2、1.06m2、0.10m2。

(二)基礎教育階段嚴重的城鄉編制標準倒掛現象造成城市教師壓力過重、教學質量下降，甚至嚴重威脅其身心健康。

目前鄉村小學教師占全區小學教師總量的55.2.%，農村學校大面積撤并，大部分學生和教師流向城市，造成師資分配不均的情況。按照表2所示，撤并后保存的農村小學數達到1 834所，占到全區小學數的86.06%，其中200人以下的小學占據較大比例，僅以固原市原州區為例，200人以下的小學123所，占原州區小學總數的63%。而在小學大量撤并、高中數量較少的農村，25人及以下的小學竟然達到5 091所，占總班數的43.92%。

按照現在的師生比標準農村1∶22.5，城市1∶20，城鎮教師嚴重不足，城鎮普遍存在的大班額情況，不僅增加了教師批改作業的任務量，還使得很多素質教育活動無法正常開展。比如無法增設心理課等很多素質教育課程。另外按照新課改要求，需增加教學互動環節，但因班額太大往往卻無法開展。

(三)寄宿制學校教師編制尤其緊缺。寄宿制學校教師超負荷工作的情況比較普遍，嚴重影響教學質量，學校外聘人員(如生活管理員、炊事員等)增加，導致學校經費短缺。寄宿制學校的老師除了承擔正常的教學任務外，還要輪流擔任宿舍管理員、自習監督員、生活后勤管理員等多重角色。這樣老師就無法保證足夠的精力和時間開展教研交流活動，提高教學效果。

(四)在職業教育領域，國家尚未出臺統一的、適用于各類中等職業學校的教職工編制標準，使得各地教育局無法按照相應標準制定相應政策，加重了職業學校教師招聘的困難。全區中等職業教育教師數量2007年的增長率是－2.36%，2008年甚至達到－24.15%。由于職業學校的特殊性，對教師招聘提出的特殊要求，按照“雙師型”的標準招聘教師就很難找到合適的教師。

(五)在學前教育領域，幼兒園教師沒有編制的問題普遍存在，有的地方甚至挪用小學編制給學前教育，一方面使得本來就緊缺的小學教育編制雪上加霜，另一方面公辦私立幼兒園都只能通過社會招聘的方式解決師資問題，增加了支出壓力和管理困難。雖然幼兒園每年在擴建，具有幼兒教育專業知識的大專院校畢業生一方面就業困難，但另一方面又因為無法解決編制、工資收入低等問題不愿就業。靈武市職業教育中心就因為學生就業困難等問題撤銷了幼兒教育專業。無編制——就業難——撤專業，導致幼兒園現有師資初始學歷低、學前教育水平低下、管理混亂等問題突出。

三、農村教師在最艱苦的條件付出很多，但在收入、名譽、評優選先、職稱競升等各方面的綜合待遇都沒有得到政策方面的鼓勵和支持

城鄉的待遇差距較大無法調動農村教師積極性。從收入方面考慮，以平羅縣為例，由于學校撤并，有的農村教師月平均交通費需要220/人，而在2008年最遠地區的教師也只能拿到80元的補助，這對于本來就收入低下的農村教師來說增加了一定的負擔。另外，農村師生普遍起點低，但接受的是和城里一樣的入學考核標準，并且普遍無法得到評優選先、職稱競升等政策方面的鼓勵和支持，致使農村教師普遍存在沒有信心、缺乏職業榮譽感、流動性強的問題，難以對其提高管理要求。為此，按照《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中提出的:“城鎮中小學教師原則上要有一年以上在薄弱學校或農村地區任教的經歷，才可聘為高級教師職務。”寧夏部分市縣通過幫扶、輪崗縮小城鄉師資差別，并同獎評掛鉤。吳忠市采取城鄉學校捆綁式發展的，在2009年、2010年先后將14所城市學校與14所農村薄弱學校結成幫扶對象，對結對雙方學校實行全面捆綁式考核。城鎮幫扶學校共計投入42萬元改善薄弱學校辦學條件，并選派機關干部、城鎮中小學教師到農村薄弱學校輪崗支教。2009年底，教育局拿出14.3萬元對幫扶成效明顯的學校予以獎勵。青銅峽市采取農村和城市教師輪崗交流，城里不同學校每年按照比例和農村教師實行交換，交換數目相等，教學科目大體相當。將城里老師的農村支教經歷與職稱、評優、選先等掛鉤。相比較短期培訓，這是一項低成本、高效率、長期改善農村教育的有效途徑。

四、結語

兩輪的布局調整使得全區教育事業加速進入了新的發展階段，正在逐步形成不斷適應城市化發展的新要求，貼近山川、城鄉實際，符合各地區不同階段發展規律的較完備的教育體系，但與之相伴的很多矛盾與問題也不容忽視。導致資源配置不均衡的首要問題就是師資在城鄉、市縣、校際間的分布不均衡。除了城鄉、城區之間初次分配的不均衡外，編制問題已經成為解決師資及很多相關問題的根源。教師編制嚴重缺乏導致教工數量不足，特別是學前教育、職業教育、寄宿制學校缺乏相對應的編制，普通初高中專任老師在城鄉、學科間分布的結構性失衡問題日益嚴重;教師招聘不通暢、不穩定、難流動等諸多問題也加大了對現有師資進行再次調配、補充、更新的難度。對于城市和部分縣鎮普遍存在的大班額現象，都需要依賴師資、校舍、資金等進行綜合有效解決。然而需要注意的是，隨著政府投資的跟進以及未來校舍工程的繼續落實，后兩者是可以在發展中逐步解決的，但是教師編制問題如果不從體制上重視并采取相應的措施，將無法從整體上提升全區的師資水平，因而將從根本上制約全區優化教育布局目標的實現，降低教育資源的配置效率及最終效果，長遠來講將不能為全區實現經濟與社會的跨越式發展提供相匹配的人才儲備和智力支持。

［1］文東茅.義務教育師資配置均衡化的政策選擇［J］.教育理論與實踐，201.，(1.):28 －30.

［2］鄧濤，孔凡琴.關于推進基礎教育師資配置均衡化的思考——吉林省城鄉師資差異和教師流動意愿的調查和分析［J］.中國教育學刊，2007，(9):34 －4..

［3］李小紅，鄧友超.論基礎教育階段教育資源的均衡配置［J］.教育科學，2003，(1):10.

Teachers'Distribution Balance in Western Regions during Urbanization——Case study on Ningxia Autonomous Region

XUE Hui1a，HU Xiao-jun1b，ZHANG Yao-wu2
(a.School of Humanities;b.School of Marxism，1.Ningxia University，Yinchuan 75002.，China;2.Ningxia Academy of Social Science，Yinchuan 75002.，China)

Imbalanced distribution of teachers has a crucial influence on human resource reserce and economic and social development，which fundamentally limits urbanized development.This research conducted focus group interviews with the heads of Education Bureau as well as representatives of primary and middle schools in five cities of Ningxia.It found that authorized strength is essential problem that impedes teachers'distribution in Ningxia.If this problem cannot be effectively settled in an institutional way，it will degrade the general level of human resource in entire region and further decrease its comprehensive competence in the course of urbanization.

teachers'distribution;authorized strength;western cities;human resource

G451(243)

A

1001－7836(201.)10－0057－04

10.3969/j.issn.1001 －7836.201..10.02.

201.－08－02

寧夏大學科學研究基金“銀川市城市品牌戰略定位及指標體系的構建研究”(sk200830)及2010年寧夏社會科學院重大現實問題研究課題之十一“如何適應城市化發展需要，進一步深化我區學校布局和教育資源配置問題研究”資助項目

薛輝(1982－)，女，陜西榆林人，講師，中國人民大學201.級博士研究生，從事城市品牌營銷研究;虎小軍(1978－)，男，寧夏銀川人，講師，碩士，從事馬克思主義中國化研究;張耀武(1957－)，男，寧夏銀川人，副研究員，從事城市化發展研究。