農地流轉中的農民意愿和政府角色*
——以重慶市江北區統籌城鄉改革和發展試驗區為例

裴 廈 謝高地 章予舒

(1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2.中國科學院研究生院，北京100049)

農地流轉中的農民意愿和政府角色*
——以重慶市江北區統籌城鄉改革和發展試驗區為例

裴 廈1，2謝高地1章予舒1

(1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2.中國科學院研究生院，北京100049)

土地流轉進行與否和方案的制定首先要考慮的是農戶意愿，政府在土地流轉中的行為和角色也要建立在農戶流轉意愿的基礎上。了解農戶土地流轉的意愿，并在此基礎上分析政府在土地流轉中的作用對于指導土地流轉的順利進行具有十分重要的作用。因此，本研究采取隨機抽樣和典型調查相結合的方式分析了農戶的土地流轉意愿及影響因素，并通過對比“雙溪農戶”和“一般農戶”土地流轉現狀和農民對政府土地流轉工作的了解情況，分析了政府在農地流轉中的角色問題。結果表明:農民的土地流轉意愿十分強烈。外出務工人員比例是農戶轉出土地的首要直接因素;收入總數和結構與土地流轉意愿互為因果關系;農戶愿意轉出耕地，而不愿意轉出園地;受教育水平高的農戶愿意轉入土地，可能發展為農業經營大戶。無論是已經大規模發生土地流轉的村莊還是尚未大規模發生流轉的村莊，農民對于土地流轉的目的、意義以及方式等基本信息都不是很了解。因此，政府在土地流轉中要適度引導和監督，不能過度干預農民的意愿和行為。

農地流轉;農民意愿;政府行為

農村土地流轉是家庭聯產承包責任制適應社會經濟發展的時代選擇，是防止農地拋荒、實現農業規模化經營、轉移農村剩余勞動力、實現城鄉統籌發展、增加農民收入的必然要求。農地流轉是一個十分復雜的問題，涉及方面很多，比如農地流轉的動因［1］、農地流轉中的產權問題［2－3］、農民權益的保障［4］、農地流轉與剩余勞動力轉移的關系［5－6］、農地流轉市場的建立［7－8］、農地流轉模式的選擇［9］、農地流轉中金融制度支持［10－11］、農地流轉中的農民意愿和行為［12－21］等。其中，農民的土地流轉意愿和行為選擇是農村土地流轉順利進行的基礎。目前，這方面的研究涉及了東部平原地區［13］、大都市郊區［14］、丘陵山區［15］、半農半牧區［16］等。除了定性分析外，這些研究中還用到了基于Logit模型的農戶行為選擇的定量分析。但是，研究結果卻不盡相同。此外，農地流轉是在轉出方(農民)、中介、轉入方(種植大戶、農業公司等)之間進行的，是一個涉及多方利益的復雜過程。農地不僅關系著農民的經濟利益，而且是保障國家糧食安全的關鍵，并且還承擔著一定的生態功能，因此，政府必須在農地流轉中承擔適當的角色。目前，關于農地流轉過程中政府角色的度的問題研究相對較少，同時，在實際工作中存在著過度干預和引導不夠的現象。從農民角度出發，明確政府在農地流轉中應該承擔的角色，對于保障農民利益和實現農地流轉高效有序進行是非常重要的。因此，本文首先分析了農戶在土地流轉中的意愿，并在此基礎上分析了政府在農村土地流轉中的角色問題。

1 研究方法

1.1 研究區概況

重慶市江北統籌城鄉改革和發展試驗區包括魚嘴鎮、復盛鎮和五寶鎮的13個村莊，2007年人均純收入4 110元(2008年逼近4 800元)，不到江北區農民人均收入水平(5 693元)的72%，屬于江北區農民收入低區。整體上，土地流轉率較低，不足50%。但是雙溪村作為重慶市新農村建設“千百工程”示范村，已經成功流轉土地4 944畝，土地流轉率高達99.8%。2005－2008年，雙溪村農民人均純收入增長率比江北區平均水平高86%，2008年達到6 382元，超過了江北區的平均水平。1.2 研究方法

采取隨機抽樣和典型調查相結合的方式對試驗區的312戶農戶土地流轉情況、態度、認知程度、參與積極性等方面進行了實地調查。考慮到雙溪村的特殊性，調查問卷分為“雙溪農戶”和“一般農戶”兩類。

1.3 被調查農戶特征

被調查者的特征:男性被調查者和女性被調查者的比例基本持平，其中男性比例為48%，女性比例為52%;年齡分布于24歲到72歲之間，其中20－30歲年齡段的占比為5%，30－40歲的占比為22.5%，40－50歲的占比為37.5%，50－60歲的占比為25%，60歲以上的占比為10%;教育水平從小學到大專，其中小學文化水平比例為32.5%，初中文化水平比例為40%，高中文化水平比例為17.5%，大專文化水平為10%。

農戶家庭基本狀況:被調查家庭平均年收入為15 582元，其中雙溪村農戶家庭平均年收入為25 310元，普通農戶家庭平均年收入為14 192元。家庭年收入在10 000元以下的家庭占比為40%，10 000－30 000元的占比為50%，30 000元以上的占比為10%。外出打工收入為家庭收入的主要來源，占家庭收入的60.6%，農業收入占家庭收入的17.2%，經商等收入占家庭收入的18.0%，土地流轉獲得的收入比例為4.2%。家庭消費以食物為主，恩格爾系數為52%。農戶家庭結構以3、4口之家為主，占被調查總農戶的比例為60%，3口之家占比為38%。

2 農民土地流轉意愿

2.1 土地流轉情況

雙溪村基本實現了全部的土地流轉，其他村莊土地流轉情況比較差，流轉規模較小，主要是親戚之間“幫忙式”的轉入或轉出，沒有形成大規模的農地經營模式。

一般農戶中只有33%進行了土地流轉，其中11%的農戶流入了土地，23%的農戶流出了土地;流轉土地規模小，僅有29.6%的土地發生了流轉，農戶轉入的土地僅占5.3%。就近進行土地流轉，以及親朋好友之間進行流轉的農戶比較多，尤其是在土地轉入時。有75%的轉入土地的農戶的土地來源是親朋好友，100%的農戶轉入的土地來自本社或本村外社;25%的轉出土地的農戶將土地轉出給親朋好友，38.5%的農戶轉給本社或本村外社。兩者加起來，共有45%農戶將土地轉給或者轉自親朋好友，這種情況大多沒有簽訂合同，雙方私下協商解決，沒有經過村組同意，也沒有第三方證明人，而且土地流轉期限大都不確定，以1－2年為主。

為數不多的農戶(轉出土地農戶的75%)通過出租的方式將土地流轉給公司，簽訂20－25年的合同，租金多由實物(黃米、稻谷等)支付，以現價折算為每畝100元到800元不等。土地流轉給公司后農民利益受損的現象存在。一些農戶對固定租金表示不滿，認為土地出租費應該隨著物價的上升而上升。調查中還發現，有的公司在租用農民土地過程中倒閉，農民得不到租金，并且土地發生了質量變化，無法還原為耕地，農民的損失無人彌補。

2.2 土地流轉意愿和影響因素

農民土地流轉意愿受多種因素的影響，比較復雜。關于農戶土地流轉意愿和行為選擇的研究也很多，研究結果不盡相同。綜合起來可以將影響因素分為農戶內部因素和外部因素。外部因素包括土地流轉的制度環境和經濟環境，邵景安等［17］研究表明土地權屬、農村土地市場發育程度、社會保障的完善程度、土地流轉管理制度影響著農民的流轉意愿，繼而影響農地流轉的規模和速度。羅光蓮［18］等的研究表明，農村土地市場中土地價格即補償費用是土地流轉選擇的決定因素之一。內部因素包括家庭人口特征、家庭資源稟賦和家庭收入結構等。陳美球［19］等的研究表明，外出打工、經濟收入和地形特征對農地流轉有明顯影響作用，其中外出打工對耕地流轉影響最大。羅光蓮［18］等的研究表明，非農收入(主要是務工收入)是農戶流轉選擇的決定因素之一，而農業收入對農戶土地流轉的選擇已經沒有影響。對于農業收入對土地流轉意愿的影響研究結果存在爭議，錢文榮［20］的研究結果表明，農地流轉意向與家庭農業收入密切相關，農業收入越高，轉入土地意愿越強。此外，他的研究還表明，人均收入與農地流轉方向有一定的相關性，而職業對土地流轉意愿的影響不明顯。而樂章［21］的研究表明，農民主要職業和對土地的依賴性對土地流轉意愿有顯著影響作用，其次還有農民健康狀況和社區地理條件。可見，不同的外部經濟條件下，影響農戶土地流轉意愿的內部因素解釋不同。

研究區農戶的土地流轉意愿是很強烈的，調查農戶中75%的農戶希望流轉土地，其中超半數(69%)的農戶想轉出土地;而且期望的流轉期限都比較長，認為最佳流轉時間為6－10年的農戶占21%，為11－20年的占32%，為剩余承包期的占32%。農戶轉入土地的原因是有多余的勞動力，希望通過多耕種土地來增加收入。農戶轉出土地有以下原因:家中勞動力少，種地不劃算，以及集體的干預等。其中種地不劃算是土地轉出的主要原因，其次是缺乏勞動力。研究區內農戶的土地流轉意愿主要與外出務工人員比例、農戶收入結構、土地資源情況和農民受教育程度有關。

2.2.1 外出務工人員比例與土地流轉意愿的關系

家庭勞動力結構中，外出務工人員比例越大，農戶轉出土地的意愿越強。家庭主要勞動力都在外就業或者打工的農戶轉出土地的意愿最強烈，尤其是家中只剩老人的農戶。農業比較效益低，越來越多的年輕農民外出就業，增加收入。研究區的家庭人口數量不多，平均每戶3口人，56%的農戶勞動力比例在75%以上，50%的農戶家庭人口全部為勞動力。有85%的轉出土地的農戶是由于勞動力外出打工，家中缺乏農業勞動力而轉出土地的。

2.2.2 農戶收入結構與土地流轉意愿的關系

有較高的非農收入比例的家庭土地轉出的意愿較強，相反，農業收入比例高的農戶轉入土地的意愿較強。一般情況，較高非農收入比例的家庭總收入也較高。轉出土地的農戶家庭收入普遍比轉入土地農戶的家庭收入高。農業收入，尤其是種植業收入占家庭收入比例大的農戶對土地的依賴比較大，特別是一些沒有非農就業優勢的農戶。只有靠增加土地經營面積來提高收入水平，因此，農業收入，尤其是種植業收入占家庭收入比例越大，農戶越不愿意轉出土地，反而希望轉入土地。

“一般農戶”中，轉出土地的農戶的平均家庭收入(13 205元)明顯高于轉入土地的農戶(7 375元)，非農收入所占比例(83%)也高于轉入土地的農戶(56%)(圖1和圖2);但是轉出農戶的平均家庭收入和非農收入比例與土地無流轉發生的農戶(分別為15 721元，71%)差別不大，同時絕大部分的農戶希望流轉出土地，說明無流轉發生但是希望進行土地流轉的農戶的收入結構與已經發生流轉的農戶的收入結構類似，通過調查發現，這些農戶之所以沒有發生流轉，是因為缺少流轉途徑。轉入土地的農戶雖然轉入了土地，但是由于沒有形成規模化、產業化經營，收入依然低于以非農收入為主的農戶。

2.2.3 土地資源情況與土地流轉意愿的關系

圖1 一般農戶家庭收入比較Fig.1 Per capita income of the normal farmers

圖2 一般農戶非農收入比例比較Fig.2 The proportion of the non-agricultural income of the normal farmers

農戶的土地資源規模與土地流轉意愿有著密切的關系。其一，耕地面積越大，分布越分散，農戶轉出耕地的愿望越強。丘陵地區的農戶擁有的耕地規模普遍偏小，而且十分分散，調查農戶人均土地面積為1.6畝/人。耕地面積越大，農民越無暇全部顧及，再加上耕地分布不集中，農業特別是糧食作物的比較效益低，農戶一旦有外出打工或者從事其他行業的機會，他們就會轉出土地。其二，農戶轉出園地的意愿相對較弱，園地面積越大，農戶越不愿意轉出，這是由于園地的經濟效益要遠遠大于耕地。

2.2.4 農民受教育程度與土地流轉意愿的關系

農戶土地流轉意愿與受教育程度(用小學和小學以下勞動力人數、初中文化勞動力人數、高中及以上文化勞動力人數表示)有很大的關系。傳統認為，農民受教育文化程度越高，在外就業的機會也就越大，農民土地轉出的意愿也就越強。但是，調查發現研究區內初中文化以下勞動力人數越多，農戶土地轉出的意愿越強;高中及以上文化勞動力人數越多，農戶土地轉出的意愿越小。一些具有大專學歷的農戶希望轉入土地，發展園林種植養殖業，經營農家樂等。這與當前形勢下大學生的就業思想轉變趨勢相符。

3 農民對政府角色的意愿

通過對比“雙溪農戶”和“一般農戶”即可發現政府在農地流轉中的重要作用。在政府的支持下，雙溪村成立了“重慶雙溪新農村建設有限公司”組織村民有序進行土地流轉，農戶的收入和生活水平較大幅度的提高，普遍好于“一般農戶”。那么農戶到底對土地流轉了解多少?對政府的信任程度如何?政府在今后的土地流轉中又該如何承擔什么角色呢?

總體上來說，雙溪村的土地流轉模式是成功的。但是卻有33%的農民在土地流轉后感到后悔，他們對土地流轉后的生活還有不同程度的擔憂，這跟農戶土地流轉行為受政府的推動和當前的比較利益驅使的影響有很大的關系。很多農戶還處于半自愿半勉強中，對政府部門關于土地流轉的宣傳工作了解還不清楚，對政府部門的信任程度還不夠。

雙溪村被調查農戶中，75%的對江北區的土地流轉政策基本滿意，65%的認為在土地流轉中較好的考慮了農民的利益，而且鄉親們比較積極地配合政府實施的統籌城鄉發展各項措施。但是從農民自身意愿來看，依然存在著不少的問題。半數以上(58%)農民并不清楚國家搞土地流轉的原因，只有59%的農民認為政府實施各種統籌城鄉發展的措施是為了農民的利益。可見農民對于國家政策知識的匱乏，以及行為上的盲目隨從。關于土地流轉方式，大部分(74%)的農民覺得應該通過政府進行流轉，其中有41%的人認為應該通過區政府進行。政府在土地流轉中的作用是相當重要的，級別越高農民越覺得有保障。對于土地流轉公司的作用，54%的農民認為它能夠維護好參與土地流轉農戶的利益，36%的不清楚。

和雙溪村類似，大部分一般農戶對于國家搞土地流轉的真正用途不是特別清楚，還處于朦朧狀態。68%的農戶對于國家進行土地流轉的原因并不清楚。半數農民(52%)認為目前的土地流轉政策比較好的考慮了農民的利益和具體情況。在流轉途徑上，絕大多數農民還是希望通過政府來進行土地流轉，與雙溪村不同的是，一般農戶中認為通過村集體進行土地流轉較好的農戶占最大比例(47%)。對于土地流轉公司，50%的農戶認為它能夠較好的代表農民的利益(表1)。可見農民對于土地流轉公司半信半疑，可以說認可度只有50%。

政府在農地流轉中的作用還相當大，50%左右的農民還是希望通過政府進行土地流轉。但是，政府在土地流轉中的參與必須要有一個度，首要保證的是政府的角色不能干預農民的意愿，不能當決策者而應當是引導者。目前的情況迫切要求政府在以下幾個方面有所作為:①加大宣傳力度。將土地流轉的原因、目的、影響等信息全面宣傳給農民，使農民明白土地流轉的意義以及操作流程，增強農民在土地流轉中的法律意識。②提供流轉平臺。一方面是建立土地流轉信息交流平臺，使土地轉入和轉出方都能及時了解到土地流轉信息;另一方面是構建土地流轉中介機構，協助流轉雙方按照合法程序進行土地流轉。③招商引資。由政府出面通過統一招標、公開競標，吸引廣大工商企業和經營大戶投資農業，最終促進農業的集約化、專業化經營。④解決土地流轉中的糾紛問題。政府要維持土地流轉秩序，公平、公正的解決土地流轉中的糾紛問題，保障作為弱勢群體的農民的利益，只有這樣才能保證土地流轉的長期進行。

表1 一般農戶土地流轉意愿調查Tab.1 The willingness of farmland circulation of normal farmers

4 結論

在丘陵山地區，人均耕地少且地塊細碎化，農業經營收益低，土地轉出的意愿很強，同時也存在著一些轉入意愿。一個家庭中外出務工人員比例越大，農民越想轉出土地，這也是農民轉出土地的首要直接因素。非農收入比例越高，農民轉出土地的意愿越強;同時，轉出土地農戶比轉入土地農戶的非農收入比例高，總收入也高。農戶愿意轉出耕地，尤其是較分散的耕地，而不愿意轉出園地。受教育水平高的農戶的農業發展思想轉變較快，可能發展為農業經營大戶。

在政府的推動下，雙溪村基本實現了全村的土地流轉。由于沒有政府的大力支持，其他12個村的土地流轉規模尚小，不能夠滿足農民的需求。無論是已經大規模發生土地流轉的村莊還是尚未大規模發生流轉的村莊，農民對于土地流轉的目的、意義以及方式等基本信息都不是很了解。這在一定程度上造成了農民的盲目行為和后悔情緒。政府在土地流轉中要適度引導和監督，不能過度干預農民的意愿和行為。由目前土地流轉情況看，政府急需解決土地流轉在農戶中的宣傳問題，同時給土地流轉雙方提供流轉信息和交易平臺，并積極給農村招商引資，公平公正地解決土地流轉中的糾紛問題。

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Study on Farmers’Willingness and Government Role in Farmland Circulation——A Case Study of the Urban and Natural Rural Balancing Test Site in Jiangbei District of Chongqing Municipality

PEI Sha1，2XIE Gao-di1ZHANG Yu-shu1
(1.Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China;2.Graduate School of Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049，China)

Farmers’willingness is the first consideration when the decision of rural land circulation or the circulation mode is made.Therefore，the knowledge of farmers’willingness and the analysis of the government role in rural land circulation based on farmers’willingness are very important for the smooth going of farmland circulation.In the study，both the methods of random sampling and typical investigation were used in the field survey to analyze farmers’willingness of farmland circulation and the factors that influenced it.Furthermore，based on the analysis of the knowledge of land circulation and satisfaction with the situation of land circulation of the two groups of famers，‘the Shuangxi group’and‘the normal group’，the government role in farmland circulation was also discussed.The results of the survey showed that farmers’willingness of farmland circulation was very strong both in the village of Shuangxi and in normal villages.And the proportion of non-agricultural labor in a farmer household was a primary factor to influence farmers’willingness of farmland circulation.Both the total income and the income structure were of reciprocal causation with farmers’willingness of farmland circulation.The farmers were more willing to transfer out the arable land.It was also found that the more education the farmer had

，the more likely he wanted to transfer in farmland to develop agricultural industry.Moreover，whether in the village where large-scale farmland circulation had occurred or in the village where small-scale farmland circulation had occurred，farmers had little knowledge about land circulation，such as the reasons，value，and mode of land circulation.The government should pay attention to its role in farmland circulation，not intervening in it too much，nor fully liberating it.

farmland circulation;farmers’willingness;government role

K901.2

A

1002－2104(2011)06－0055－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.06.010

2010－12－29

裴廈，博士生，主要研究方向為資源生態。

*國家科技支撐計劃重點項目課題“可持續發展功能分區技術開發”(編號:2006BAC18B01)。

(編輯:劉呈慶)